與時俱進創新農業生產經營體制

2013年中央1號文件以加快發展現代農業、進一步增強農村發展活力為主題，把著力點放在創新農業生產經營體制上，這是貫徹落實黨的十八大精神的重大舉措，也是在糧食產量“9連增”、農民增收“9連快”的條件下準確把握農業農村形勢、順應農業農村深刻變化作出的重大決策，對當前和今后一個時期我國農業農村發展具有重要指導意義。

一、創新農業生產經營體制是新形勢下發展現代農業的必然選擇

改革開放以來，我國尊重億萬農民群眾的創造，確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，極大地解放和發展了農村生產力。但經過30多年特別是近10年的發展，我國農業農村發生了很大的變化，如何順應這種變化，使農業生產經營的體制機制與新的形勢相適應，成為一個新的重大課題。

第一，誰來種地、地怎么種的問題日益嚴峻地擺在我們面前，必須通過體制創新尋求破解之策。隨著農村勞動力的長期大規模轉移，農村人口結構和勞動力結構發生深刻變化，青壯年勞動力短缺問題日益嚴重，農村老齡化、農業副業化、農戶兼業化趨勢日顯突出。據第六次人口普查資料，全國農村60歲以上老齡化率16.3%，比城市高5個百分點；農村老年撫養比25%，比城市高10個百分點；加上我國勞動年齡人口數量已于2011年達到峰值，未來農村老齡化還會愈演愈烈。當前全國農業勞動力中，40歲以上的占2/3左右，50歲以上的超過40%；80后、90后不會種地，也不愿務農，農業面臨后繼無人的嚴峻挑戰。與此同時，由于農業經營收入占農民純收入的比重不斷下降，農民對種地不那么精心了，投勞減少，精耕細作程度下降，出現粗放經營傾向。據2006年和1996年兩次農業普查結果，兼業農戶比重由31%提高到42%，年均提高1.1個百分點，而以從事非農產業為主的兼業農戶比重由13%提高到37%，年均提高2.4個百分點。2006年以來，農業兼業化、副業化的速度更快。這方面，日本的教訓值得汲取，1946—1988年，日本兼業農戶比重由46%上升到86%，以非農收入為主體的兼業農戶比重由17%上升到71%；而且日本農村60歲以上勞動力，在男勞力中超過70%，在女勞力中超過2/3。面對這種嚴峻局面，要發展現代農業、解決好中國13億人的吃飯問題，必須下決心推進農業生產經營體制創新，盡快破解誰來種地、如何種地的難題。

第二，農村分工分業深化、農戶分層分化加快，新的經濟活動主體迫切要求新的發展空間。近年來，農村二三產業快速發展，所占比重也不斷提高。據第二次農業普查資料，在農村各業增加值構成中，二三產業分別占到54.8%和15.6%，農業只占不到30%。值得重視的是，農村范圍內服務業快速興起，為農民生活服務的產業和為農業生產服務的產業呈現很強發展勢頭，特別是農業機械的代耕代種代收、農作物病蟲害防治、動物防疫、農田灌排、地膜覆蓋和回收等生產性服務，都表現出很強勁的專業化趨勢。與此同時，農民的市場經濟意識和掙錢增收意識大大增強，農戶快速分化，各類專業戶快速增長，聯戶合作大量涌現，農村個體工商戶、私營企業蓬勃發展。這些新的經濟活動主體在推進農村分工分業的同時，也強烈要求拓展發展空間、創造新的市場機會。這是創新農業生產經營體制的又一重要推動力量。

第三，農業機械化大踏步推進，為發展農業規模經營創造了技術條件。隨著農業勞動力的大規模轉移，我國農業機械化迎來了一個大發展時期，農機具購置補貼政策又為之提供了決定性推動力量。2004年中央財政農機具購置補貼資金起步時僅7000萬元，2012年增加到200億元。農業耕種收綜合機械化水平從2002年的32.3%提高到2012年的57%，年均提高2.5個百分點。目前小麥基本實現了耕、種、收全過程機械化，水稻機種水平從2002年的5.3%提高到30%以上、機收水平從15.7%提高到70%以上，玉米機收水平從1.7%提高到40%。農業機械化的推進，有效彌補了農業勞動力減少對農業生產的影響，為我國糧食產量“9連增”作出了突出貢獻。更重要的是，這使農業規模經營具備了技術上的條件，使創新農業經營體制更加水到渠成。

二、創新農業生產經營體制必須堅守保障農民土地承包經營權這一底線

創新農業生產經營體制，不是要否定以前的體制和政策、另起爐灶，而是對農村基本經營制度的堅持和完善。家庭承包經營這個基礎決不能有任何動搖，農民的土地承包經營權決不能受到任何侵犯。這是創新農業生產經營體制的底線和生命線。

第一，國際經驗表明，家庭經營是最有效的農業經營形式，具有廣泛的適應性和極強的生命力。綜合考察，家庭經營是人類歷史大部分階段和當代絕大多數國家農業經濟的最基本單位。不管是小農為主的日本、韓國，還是大規模農業的美國、澳大利亞，還是中等規模農業的法國等歐洲國家，家庭農場都是主導性經營形式。以美國為例，家庭農場1960年末占到農場總數的85.4%，到20世紀末占到農場的89%，擁有81%的耕地面積、83%的谷物收獲量、77%的農場銷售額；2010年在全美收入超過100萬美元的農場中，88%是家庭農場，占到農業產值的79%。之所以如此，根本在于農業是經濟再生產與自然再生產的結合，受到自然因素的強烈制約，工廠化的勞動組織形式難以準確計量分散的農業勞動中每個生產環節上各個勞動者的勞動數量、勞動強度和勞動質量，也無法在分散的、廣大的地理空間上實現有效的外部監督，從而不能有效克服勞動者的機會主義行為；而家庭經營則具有靠血緣關系和倫理道德規范維系的、超越一般經濟組織的激勵監督機制，從而在農業上表現出無比的優越性。現在有一種認識，認為家庭聯產承包責任制已經完成其歷史使命，應該大規模在農業中引入現代公司制度。對此要保持高度警惕。我國改革開放的實踐雄辯地證明，家庭經營具有集體經營所不可比擬的優勢；發達國家的歷史和實踐也證明，家庭經營并不比公司化農場為劣、而是生命力更強。創新農業生產經營體制，絕不能否認家庭經營的基礎地位。

第二，土地承包經營權是農民的法定權利，必須得到很好保護。改革開放以來，對土地承包經營權有一個認識深化的過程。1984年中央1號文件提出，土地承包期限一般應在15年以上，允許土地轉包，但不允許買賣、出租。1993年中發11號文件提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變；經發包方同意，允許土地使用權依法有償轉讓。2003年《農村土地承包法》明確規定，耕地的承包期為30年，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。2007年《物權法》進一步把土地承包經營權上升為一種用益物權，包括占有、使用、收益的權利。2008年十七屆三中全會提出，現行土地承包關系要保持穩定并長久不變。為保障農民土地承包經營權，今年1號文件提出，抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度；強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護；用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。這些舉措，必將產生深遠影響。

第三，要引導土地承包經營權有序流轉，但決不能搞強迫命令、損害農民權益。近年來土地流轉發展很快，2007年全國承包耕地流轉規模才6000多萬畝，占全部承包耕地的5.2%；到2012年發展到2.7億畝，流轉率達到21.5%。這是農業勞動力大量轉移的結果，是一個好事，客觀上促進了農業規模經營。但一些地方也出現了整村流轉、成片流轉給企業的傾向，就難免會有強制流轉的現象發生。應當明確，土地承包經營權流轉是承包農戶的法定權利，農戶既是土地承包經營主體，也是土地流轉的決策主體，政府可以引導，但不能強制農民流轉。今年1號文件明確提出，“堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營”，“土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力。”

第四，對工商企業直接租賃農民承包地，要探索建立嚴格的準入和監管制度。工商企業租地是近年來發展很快的現象，2009—2012年，流入工商企業的耕地增長了115%，目前全國為2800萬畝，占流轉總面積的10.3%，土地流轉的主導形式還是農戶間的轉包和出租。對于工商企業租地，國家政策一直持謹慎態度，中發2001年18號文件曾經明確“中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶承包地”，主要是擔心工商企業強勢強制農民租地、侵犯農民利益，擔心工商企業租地導致土地非農化、非糧化，擔心企業經營失利帶來的社會隱患。從實踐中看，工商企業租地一般從事的都是高效益、工廠化的設施農業，租地種植大田作物的十分少見。對此，今年中央1號文件明確了兩個基本態度：一是鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，也就是說，公司制農業有其特殊的比較優勢和適應領域，比如規模養殖、設施農業等，在這些領域應當鼓勵和引導資本下鄉，但對大田作物種植等不適合企業化經營的領域，則不能一概鼓勵；二是要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度，也就是說，要通過準入和監管，防止和遏制工商企業租地的非糧化、非農化傾向，有效落實“土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力”的規定。

三、創新農業生產經營體制的關鍵在于培育新型經營主體和發展多元服務主體

在家庭承包經營的基礎上，到底如何創新農業生產經營體制呢？中央1號文件作出了明確回答，那就是培育新型農業經營主體、發展多元農業服務主體。前者是農業內部的生產經營組織，后者是農業外部的社會化服務組織，二者互為支持、互相促進，有時又難以截然分開，共同構成農業生產經營體制創新的主要內容。

首先是提升農戶。引導農戶采用先進適用技術和現代生產要素，加快轉變農業生產經營方式，不斷提高集約化、專業化水平。

其次是扶持發展聯戶經營、專業大戶、家庭農場3類新型主體。十七屆三中全會文件只是說“有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”，這次則要求：“創造良好的政策和法律環境，采取獎勵補助等多種辦法，扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場。”態度更加明確、要求更加積極。目前有關方面正在研究制定家庭農場的認定標準、登記辦法和扶持政策。

第三是大力支持發展農民合作社。農民合作社主要從事農業產前、產中、產后服務，但也有少數直接涉足農業生產。1號文件用“農民合作社”替換了以往的“農民專業合作社”頗有深意，暗含著實踐中已經存在的土地股份合作社、信用合作社、供銷合作社都將逐步納入國家扶持政策框架。從政策上看，有10大突破：一是明確了合作社的重要地位，“是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體”。二是明確了基本態度，即按照積極發展、逐步規范、強化扶持、提升素質的要求，加大力度、加快步伐發展農民合作社，切實提高引領帶動能力和市場競爭能力。三是明確把示范社作為政策扶持重點，并要求實行部門聯合評定示范社機制，分級建立示范社名錄，對示范社建設鮮活農產品倉儲物流設施、興辦農產品加工業給予補助。四是明確了財政支持政策，即安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社，引導國家補助項目形成的資產移交合作社管護；增加農民合作社發展資金；逐步擴大農村土地整理、農業綜合開發、農田水利建設、農技推廣等涉農項目由合作社承擔的規模。五是明確了金融支持政策，即在信用評定基礎上對示范社開展聯合授信，有條件的地方予以貸款貼息，規范合作社開展信用合作。六是明確要完善稅收優惠政策，把合作社納入國民經濟統計并作為單獨納稅主體列入稅務登記，做好合作社發票領用等工作。七是明確了人才支撐政策，即建立合作社帶頭人人才庫和培訓基地，廣泛開展合作社帶頭人、經營管理人員和輔導員培訓，引導高校畢業生到合作社工作。八是明確合作社生產設施用地和附屬設施用地按農用地管理。九是對聯合社作出了明確規定，即引導農民合作社以產品和產業為紐帶開展合作與聯合，積極探索合作社聯社登記管理辦法。十是要求抓緊研究修訂農民專業合作社法。

第四是培育壯大龍頭企業。農業產業化龍頭企業一般是從事農產品加工銷售的，但也有不少向前延伸，建立自己的生產基地，搞成集產加銷于一身的縱向一體化企業。一方面，要推動龍頭企業與農戶建立緊密型利益聯結機制，讓農戶更多分享加工銷售收益。另一方面，要支持龍頭企業做大做強，增加扶持農業產業化資金，逐步擴大農產品加工增值稅進項稅額核定扣除試點行業范圍，適當擴大農產品產地初加工補助項目試點范圍，解決一些政策制約。

第五是強化農業公益性服務體系。不斷提升鄉鎮或區域性農業公共服務機構的服務能力。繼續實施基層農技推廣體系改革與建設項目和農業技術推廣機構條件建設項目。支持高校、科研單位面向農村開展農業技術推廣。

第六是發揮農業經營性服務組織的生力軍作用。支持農民合作社、專業服務公司、專業技術協會、農民用水合作組織、農民經紀人、涉農企業等為農業生產經營提供低成本、便利化、全方位的服務。引導經營性服務組織參與公益性服務。對符合條件的農業經營性服務業務免征營業稅。

最后，培育新型經營主體和發展多元服務主體，都有賴于培養一支強大的農業后備軍隊伍。必須大力培育新型農民和農村實用人才，加大專業大戶、家庭農場經營者培訓力度。制定專門計劃，對符合條件的中高等學校畢業生、退役軍人、返鄉農民工務農創業給予補助和貸款支持，從根本上解決中國農業后繼無人的問題。

（作者系國務院研究室農村司巡視員）

責任編輯：宗宇翔