建立健全廣東省農產品質量安全體系研究

隨著人民生活水平不斷提高，農產品質量安全問題越來越成為全社會關注的焦點，保證農產品質量安全，已成為關系民生福祉、社會和諧、科學發展的關鍵問題。建立健全農產品質量安全體系，用農產品質量安全倒逼農業生產方式的加速轉變，滿足人民群眾日益強烈的對農產品以及以此為原料的加工產品質量安全要求，對建設現代農業、促進農民增收、實現共同富裕、提高人民生活質量等具有重要意義。本文著重分析了廣東省近年來農產品質量安全工作的現狀、成效和問題，提出了短期內建立健全農產品質量安全體系的措施，以及長期改善農產品質量安全狀況的思路，以期對提高我國農產品質量安全提供借鑒。

廣東省農產品質量安全體系建設概況

近年來，廣東省各級政府相繼加大了農產品質量安全監管的工作力度，尤其是歷經“十一五”期間的多年改善與提升，業已初步形成了頗具廣東特色的農產品質量安全監管體系，全省農產品質量安全水平逐步提高。

（一）農產品質量安全的監管服務機構建設情況

在監管機構建設方面，根據農產品質量安全牽涉的生產、加工、流通、消費等諸多環節，廣東省參與農產品質量安全監管的機構主要有農業、衛生、工商、食品藥品監督、質量監督等部門。農業行政主管部門主要負責農產品生產環節質量安全的監管，同時配合工商行政管理部門加強市場監管。衛生行政管理部門負責食用農產品在內的食品安全協調管理，工商行政管理部門主要負責流通環節食品（農產品）質量安全的管理，食品藥品監督管理部門主要負責餐飲服務環節食品安全監督管理工作，質量技術監督主管部門主要負責食品生產加工環節的質量監管。

經過近十年的建設發展，廣東省已基本建立起以省（部）級質檢機構為龍頭，地級以上市農產品質檢機構為骨干，縣（市、區）農產品質檢機構為基礎，農產品批發市場和農產品生產企業質檢站為補充，職責分明、覆蓋全省的農產品質量安全檢測和信息管理網絡。目前，省農產品質量安全檢測中心尚未建立；21個地級市均設立了直屬于農業局的農產品質量安全監督檢驗測試機構，且全部通過了省級以上計量認證；93個農產品主產縣建立了農產品質量安全檢測站，其中有4個縣（區）農產品質量安全檢測站通過計量認證；27個農產品批發市場建立了農產品批發市場檢測站；全省只有惠州、東莞、中山等地建立了鄉鎮一級的農產品質量安全檢測機構。

為促進縣級農產品質檢機構建設，推動農產品質檢機構的均衡發展，廣東省積極推進40個國家級重點縣農產品檢測站建設。2003年以來，廣東省共舉行農產品質量安全檢測多個方面的培訓班20多期，培訓人員1000多人次。此外，省農業廳組織研發了“農產品質檢信息網絡管理系統”，已建成154個省、市、縣和農產品批發市場等四級檢測機構數據實時聯網，月均入庫數據10萬條以上，為廣東省農產品質量安全檢測提供了有力的信息技術保障。

（二）農產品質量安全重點環節監管狀況

在農業投入品監管狀況方面，廣東省各級農業部門按照“狠抓源頭、標本兼治、打防結合、檢打聯動”思路，切實加大農業投入品監管工作力度，加大案件查處力度，堅決遏制區域性、集中性制售假劣農藥、化肥、種子行為，維護農業投入品市場秩序，有效解決損害農民利益的假劣農資問題。同時，加強對農藥、肥料、獸藥、飼料及添加劑、重金屬、生物毒素和其他化學物質對農產品安全生產的評價和監管，嚴厲打擊制售假冒偽劣農業投入品和國家明令禁止的農藥、獸藥以及在農產品生產過程中使用禁用、限用的農業投入品等違法違規行為。

在農產品生產過程監管方面，近年來廣東省先后組織編制了《廣東省省級農業標準化示范區管理辦法》等規范性文件，成立了“廣東省農業標準化聯席會議”和“廣東省農業標準化專家組”，堅持全面推進農業標準化工作。省級財政每年安排1500萬元專項資金用于農業標準化工作，部分市縣政府也設立農業標準化專項資金。截至2010年6月，廣東省共制修訂省級農業類地方標準432項，涵蓋了從種子（種苗、品種）到生產、檢疫、等級、加工、貯藏、標識等農產品生產全過程。此外，還制定了1360項極具地方特色的市、縣級農業標準，初步形成了以國家和行業標準為主體，地方標準相配套，企業標準為補充，具有廣東特色的、較為完善的農業標準體系框架。

在農產品流通環節監管方面，近年來廣東省工商系統開展了多次綜合性的食用農產品相關專項整治行動，不僅保護了廣大消費者權益，而且起到增強農產品流通經營者質量安全意識、營造提高農產品質量安全水平良好氛圍的重要作用。2008年，省工商系統對5類小型生產經營單位（小商店、小農資店、小作坊、小屠宰場和小餐飲等）進行整治，集中清查，嚴厲打擊無證照經營等違法行為。2011年4月底開始，全省工商部門集中執法力量，針對重點區域、重點食品經營者開展流通環節食品違法添加非食用物質和濫用食品添加劑專項執法檢查，將食品經營主體落實進貨查驗和查驗記錄制度情況作為檢查的重點，同時督促食品經營者建立健全檢驗制度，增加自檢頻次。對容易出現非法添加或濫用食品添加劑情況的食品品種加強質量監督抽查，依法嚴懲非法添加行為。

在食用農產品餐飲消費環節監管方面，2008年，廣東省衛生廳組織開展對嬰兒配方奶粉、動物性產品、果蔬汁、醬鹵肉、飲料、速凍預包裝餃子、水產品等7類205種食品的抽檢。對不合格產品，及時進行公告，引導公眾正確消費，并依法查處違法企業。2010年，省衛生廳會同省經信委等7部門對全省8類、15種初級食用農產品，20類、28種加工食品開展風險監測，共獲得31487個常規監測數據和3959個專項監測數據，基本掌握了全省食品中污染物的總體污染狀況及變化趨勢，為食品安全監督部門進行風險管理提供了科學依據。

（三）農產品質量安全可追溯制度建設狀況

國家農業部要求，農產品生產企業和農民專業合作經濟組織應當大力加強農產品生產檔案記錄制度建設，農產品生產檔案必須全程規范化記錄；所有檔案記錄應妥善保存兩年以上，并應不定期進行自我檢查，發現問題及時改進，切實提高農產品在生產過程中的質量安全可靠性與穩定性。為此，廣東省各級農業部門采取多種措施，切實推進農產品生產檔案記錄制度建設，加快農業標準化生產示范區建設，已完成驗收的32個省級農業標準化示范區都建立了規范的農產品生產檔案記錄監管機制，這些示范區生產的食用農產品已大體上實現了全程質量可追溯。

農產品標識是實現農產品質量可追溯管理，提高農產品質量安全監管水平的基本手段，對于保障農產品質量安全有著重大意義。廣東省各級農業部門以標識管理試點為依托，推進農產品質量安全可追溯制度建設。全省建立了深圳龍崗區、惠州市惠城區、東莞市和肇慶市四個試點單位，以點帶面，推動試點管理工作。

例如，廣州市在2005年制定實施了《食用農產品標識規范》和《廣州市食用農產品質量安全標識跟蹤制度》，成為全省第一個將標識管理納入立法軌道的城市，為該市農產品質量安全標識管理提供了必要的制度支持。深圳市從2005年開始探索運用條碼標簽對蔬菜進行標識，制定了蔬菜產品條碼編碼方案，設計了蔬菜產品條碼標簽，開發了蔬菜質量安全追溯系統，建立了查詢終端及政府監管平臺，實現了對蔬菜產品的質量可追溯管理。珠海市出臺了《珠海市生豬市場準入管理辦法》、《珠海市農產品檢測結果公示制度》等針對農產品質量安全監管信息溯源的管理辦法。2008年廣東省選擇了惠州市的2個蔬菜生產基地、1個農產品批發市場、1個農貿市場和2個超市作為省級農產品質量安全標識管理試點，惠州市在農產品生產基地、批發市場和超市的農產品標識管理進行了積極的探索并取得了一定成效，為進一步推動該市以及全省農產品質量安全溯源管理奠定了基礎。

廣東省農產品質量安全體系建設，目前已取得了顯著成效。一是初步建立了農業標準體系。全省各級地方農業標準基本涵蓋了糧食作物、經濟作物、畜牧、水產、林業、農產品加工、基礎管理等農產品生產管理領域和農產品生產過程的各個環節，已初步建立了農業標準體系，在提高農產品質量和提升農業企業經營管理水平等方面發揮了積極作用。二是農產品質量檢測體系不斷健全。在全國率先基本實現每個農產品主產縣都建立農產品產地檢測站；27個農產品批發市場建立了農產品批發市場檢測站，逐步建立起以省、地級市農產品質檢機構為中心，縣（市、區）農產品質檢機構為骨干，以大宗農產品主產區、“菜籃子”產品基地、大中型農產品批發市場檢測站為依托，布局合理、功能齊全、覆蓋全省的農產品質量安全監督檢測體系。三是農產品品牌建設加快推進。廣東已有“中國名牌”農產品15個，“廣東省名牌”農產品499個，地理標志保護產品66個；已建成無公害農產品基地2450個，無公害農產品2460個；無公害水產品產地561個，無公害水產品399個；擁有綠色食品產品數量562個，有機農產品498個。其中，地理標志產品年總產值達91.4億元，比獲保護前增長了45.6%；農民年平均收入達6281元，比獲保護前增長了30.5%，惠及全省農戶達64.7萬人。全省共有131個農產品辦理了采標標志。四是實施了農產品市場準入制度。自2009年11月1日起，在全省實行食用農產品質量安全市場準入制度。規定凡進入廣東省農產品批發市場、超市、農產品銷售店、建制鎮以上農產品集貿市場經營的食用農產品，必須符合農產品質量安全標準，并按《廣東省食用農產品標識管理規定》進行標識，方可進入市場銷售。

廣東省農產品質量安全管理存在的主要問題

廣東省農產品質量安全體系建設雖然取得了很大成績，但也存在一些問題，主要體現在以下幾個方面：

（一）農業生產分散經營模式加大了農產品質量安全監管的難度。

廣東省人多地少，農民人均耕地面積不足0.4畝。農業目前主要是以家庭聯產承包責任制為基礎，以各個農戶為經營主體，農產品生產分散、生產規模小、組織化程度低，除了少數企業和專業合作社具有一定的生產規模，大部分農戶經濟實力弱，生產專業化、標準化、加工增值程度低，沒有足夠的資金、技術去改良農產品的品質。改革開放以來，隨著農產品的商品率明顯提高，農戶生產行為逐步由政府計劃指導向市場機制引導轉變。在市場發育還不完善的情況下，由于存在信息不對稱等現象，以及農戶在銷售農產品時沒有真正實現優質優價，使農戶片面重視農產品產量的增長而忽視了質量的改善和提高，對農產品質量安全管理處于被動接受狀態，缺乏質量安全意識，造成農產品質量安全狀況的下降。在生產過程中，農戶為了追求高產，經常超量施用化肥和農藥等見效快的化學投入品。農戶對化肥的過分依賴造成土壤板結問題，加重了通過土壤傳遞的疾病，農作物也更容易感染病蟲害，導致農藥使用的增加，農產品的生產也陷入用藥到發病到增加用藥的惡性循環之中。此外，有些農民文化科技素質不高，法制觀念不強，對科學用藥、農藥殘留、農藥使用安全間隔期等認識不足，使用農藥時，只考慮成本和效果，不重視對人體的危害。更為嚴重的是，少數農戶出于利益驅使，違規使用國家禁止在蔬菜上施用的高毒農藥。盡管有關部門加大了農資產品市場執法檢查力度，有的還定期進行質量抽查，但使用禁用農藥的現象還存在。

（二）部分地區缺乏專門獨立的監管機構。

目前，廣東雖已設立了省農產品質量安全監管處，但21個地級市農業局仍然有部分市局尚未設置農產品質量安全監管科；縣一級的專職監管機構較少；鎮（街道）一級并未設立專門的監管機構，監管職能是掛靠在其他業務處（科）室，沒有增加專職人員和專項資金，工作開展有困難，無法適應當前全省農產品質量安全監管形勢的迫切需要。

（三）部門聯動機制尚未健全。

按照國家有關規定，廣東省農產品質量安全監管工作實行“一個監管環節由一個部門監管的原則”，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式。由于影響農產品質量安全的因素具有分散性、不確定性和間斷性，既要求各個部門開展制度化、常規化的管理和監測，更需要頻繁地、不定時地深入實地對農業生產環境、農業生產物資、農業生產過程和農產品進行監督和檢查。但實際監管活動中，由于農產品質量安全分段監管涉及部門眾多，而各部門間的長效監管聯動機制尚未健全、理順，各級農業部門在監測和查處不合格農產品等工作過程中，因不能得到其他職能部門的周全配合、輔助，而導致無法及時、有力地處理有關問題，難以充分發揮農業部門在農產品質量安全監管領域中的專業、核心職能作用。

（四）執法隊伍建設相對薄弱。

目前，廣東省尚未設置省級農產品質量安全綜合執法機構，主要由廣東省農藥檢定所、省土肥總站、省種子管理總站等分別負責相應農業投入品的安全執法工作。廣東省大部分市、縣（區）農業局均未設置農產品質量安全監管的執法機構，必要的執法人員配備與基本的資金、設備配套也普遍不足，使得各級農業部門難以有效開展“從農田到市場”的各項農產品質量安全執法工作。即使有執法，工作重點也多是集中于農業投入品環節，而在農產品產地環境監測執法、市場準入執法等領域還有許多空白。

（五）檢測機構有待加速創建。

目前，廣東省各地已建設了一批農產品質量安全檢測中心（站），但省級農產品質量安全檢測中心尚未創建。在已經創建的省內各級檢測機構中，也存在著物質技術基礎薄弱，難以有效滿足漸趨擴大的農產品質量安全檢測需求的問題。市、縣、鎮（街道）等各級檢測機構物質技術基礎也比較薄弱，部分市的檢測機構在建設規劃時定位偏低，儀器配置不全或性能落后；縣級檢測機構則基本上配置的是較為簡單的快速定性檢測設備，其檢測精度和量程都無法滿足新形勢下的監管需要；而大部分鎮（街道）一級的檢測機構更是處于空白狀態。

（六）農產品產地環境監管難度大。

近年來，廣東省各級農業部門在這一環節存在監管范圍偏小、監管力度較小、措施及其成效持續性較低的現象。目前，全省糧食、蔬菜、水果、茶葉等大宗農產品產地環境質量狀況的普查性監測也尚未系統開展，難免影響各級農業部門對農產品產地環境污染突發事件的預測防范與應急管理。

此外，農業生產標準化工作仍需加強。

加強農產品質量安全監管的對策措施

面對嚴峻的農產品質量安全形勢，必須盡快建立健全農產品質量安全監管體系，確保農產品質量安全管理落到實處。

（一）建立農產品質量安全管理責任制。

要明確責任主體，按照“地方政府負總責、相關行政主管部門負監管責任、生產經營者作為第一責任人”的原則，明確責任主體，落實管理責任，實現農產品質量安全管理制度化、規范化和常態化。要健全農產品質量安全管理問責制，根據管理職能，建立農產品質量安全管理考核制度，增加“象征性治理”的成本，促使管理部門選擇與其職能相一致的行為，對出現重大農產品質量安全問題的追究責任。要保障檢驗檢測經費，縣級農產品質量安全管理部門承擔主要的檢驗檢測任務，但目前廣東省大部分縣級部門都嚴重缺乏檢驗檢測經費，致使許多必要的檢驗檢測不按照農產品質量安全管理的要求進行，因此，在明確管理責任的同時，要重點保障縣級管理部門的經費。

（二）健全危害農產品質量安全懲罰機制。

要加大執法力度，在加強執法體系建設的前提下，加強法制宣傳，提高生產經營者農產品質量安全的法治意識，同時加大執法力度，做到有法必依、違法必究。要加強處罰懲治，根據最近出臺的農產品安全管理的法律法規，對危害農產品質量安全的違法犯罪行為加強查處和懲治，真正起到阻遏作用。

（三）完善農產品“優質優價”市場機制。

要建立農產品質量信息傳播平臺，政府有關部門應憑借自身在資源、信息和地位上的優勢，在市場和消費者之間架設橋梁，暢通農產品質量信息傳遞渠道，以便充分發揮市場機制的價格調節作用，實現農產品“優質優價”和優勝劣汰，進而調節農產品生產者和經營者的行為。要鼓勵優質農產品認證，對經過認證的優質農產品進行補貼，以提高優質農產品價格競爭力，以利于培育消費者的消費習慣，通過擴大市場需求調動生產經營者積極性，優質農產品生產的規模化降低生產成本，形成良性循環。要加強保護優質農產品生產者的合法權益，按照新出臺的《廣東省食用農產品標識管理規定》進行農產品認證標識管理，保護通過認證的優質農產品生產者的合法權益，結合農產品質量安全執法工作，針對假冒認證農產品標識的行為進行嚴格處罰。

（四）加強農業生產環境保護。

要加強基本農田保護，在嚴格劃定基本農田，確保基本農田面積不減少的前提下，加強基本農田土壤、水、空氣等生態環境保護，嚴格限制基本農田周邊的企業布局，防止對農業生產造成污染，影響農產品的質量安全。要加強農業投入品管理，對農藥、化肥、添加劑、保鮮劑等投入品作出明確規定，對使用情況進行監管。尤其是對有毒有害投入品要實行嚴格的登記制度，從源頭實施監管。

（五）推廣生態健康生產。

要加強農業標準化生產示范，進一步加大農業標準化示范區建設力度，創新標準的示范推廣模式，探索建設一批農業標準化示范縣（鎮），擴大示范區規模，加大示范作用和影響。同時，提高農產品質量安全相關標準在全省農業龍頭企業、農民專業合作經濟組織、農產品生產基地等的應用率，重點發揮農業龍頭企業、農民專業合作經濟組織的示范帶動作用。要引導農戶發展生態健康生產，由各級農技推廣部門面向農戶定期舉辦多種類型的生態健康種植和養殖技術培訓和講座，在農戶家庭經營中推廣實用的生態健康種養模式，全面提高農產品質量安全水平。

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（課題負責人：田曉霞；課題組成員：張興杰、冼頻、邢宗和、劉勇、趙萍、馬占亞、張燕）

責任編輯：欣聞