論新聞出版公共服務評價指標體系的構建

[摘 要] 從新聞出版公共服務評價的六個基本要素出發，闡釋新聞出版公共服務評價的內涵，并對新聞出版公共服務的基本職能進行界定。按照“投入、產出、效益、管理”的基本思路設計新聞出版公共服務評價指標體系，并對指標的具體內容進行解釋。

[關鍵詞] 新聞出版 公共服務 評價 指標體系

[中圖分類號] G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2013） 03-0053-05

新聞出版公共服務體系是我國公共文化服務體系的重要組成部分。黨中央、國務院長期以來高度重視新聞出版公共服務體系建設，特別是黨的十六大以后，中央和地方各級政府加大政策扶持和財政投入，全國新聞出版系統積極行動狠抓落實，一個以政府為主導，以公共財政為支撐，以公益性出版單位、城鄉基層服務網絡為骨干，以重大新聞出版工程和活動為載體的新聞出版公共服務體系已經初步形成。為了更加深入地了解我國新聞出版公共服務體系的發展現狀，檢驗多年來新聞出版公共服務體系建設的產出成果，更好地促進新聞出版公共服務事業快速、可持續發展，2012年7月，本課題組申報的新聞出版總署重點課題“新聞出版公共服務指標體系及績效考核辦法研究”正式啟動，為推動我國新聞出版公共服務事業向科學化、標準化、制度化方向發展進行積極的探索。

1 新聞出版公共服務評價的內涵

評價是對人或事物的價值作出判斷的思維活動。任何評價過程都必須明確三個基本問題：“由誰評價”、“評價什么”和“怎樣評價”。這三個問題包含構成評價過程的六個基本要素，即評價主體、評價對象、評價目標、評價指標、評價標準和評價方法。清楚地界定新聞出版公共服務評價的六個基本要素，是本項目研究必須首要解決的理論問題。

1.1 評價主體

領導我國新聞出版公共服務體系建設的政府部門主要是新聞出版總署、文化部和廣播電視總局及其下屬的各級機構（新聞出版總署與廣播電視總局現已合并組成新聞出版廣電總局），并與中宣部、教育部、工信部、全國總工會等多個黨政機關、政府部門和社會組織密切相關。本課題由新聞出版總署立項，以政府行政管理部門作為評價主體，決定本項目評價的對象、目標和具體內容。

1.2 評價對象

本項目研究的新聞出版公共服務評價指標體系，是政府新聞出版主管部門對自身和下屬各級機構工作能力和效果的自我評價工具，其評價的對象是與實現新聞出版公共服務職能相關的各類組織機構，主要是政府部門自身，以及提供公共服務的企事業單位。確定評價對象的關鍵之處，在于將新聞出版公共服務的工作職能和工作內容清楚地界定出來，從而找到履行職能的具體對象。

1.3 評價目標

評價目標代表著評價活動的基本思路和價值取向，通常由評價主體的主觀預期確定。本項目研究的評價目標，以國家公共文化服務發展總體規劃和新聞出版主管部門制訂的公共服務建設目標為基本依據，結合當前新聞出版公共服務的現實需求，以管理績效為核心價值，按照“投入—產出—管理—效益”的思路設置目標框架。

1.4 評價指標

評價指標是通過對評價目標進行層層分解而產生的特征性概念。新聞出版公共服務評價的最終結果是對新聞出版總署及其下屬各級機構主導的各項公共服務職能及其履行對象逐一評價后得出的綜合性判斷，指向這些職能或對象的概念構成評價指標。

1.5 評價標準

評價標準是對評價指標指向的對象進行判斷的依據，包括在數據采集、指標選取、權重分配、數據分析等一系列評價過程中使用的規則和標準。本項目研究通過廣泛收集、整理當前新聞出版主管部門開展公共服務績效考核的各項標準，聽取各級領導、技術專家和基層群眾的指導意見，制訂具體的評價標準。

1.6 評價方法

本項目將具體研究政府新聞出版主管部門實施公共服務評價工作所依照的程序規范，以及得出評價結論采用的分析技術，并通過實證研究來驗證評價方法的科學性和有效性。

綜合上述內容，本項目將新聞出版公共服務評價的內涵界定為：對政府新聞出版管理部門使用公共權力和公共資源，為公民提供新聞出版公共產品和服務的數量和質量、效率和效益，以及在提供公共產品和服務過程中的行政能力和管理績效進行的評價。

2 對新聞出版公共服務職能的界定

理論界關于公共服務的概念界定有廣義和狹義兩種觀點。廣義的觀點認為，政府、非政府公共組織為社會提供的管理和服務都屬于公共服務，如政府制定的法律和政策、國防安全、環境保護等。狹義的觀點認為，政府、非政府公共組織對非管理類公共事務的處理才是公共服務，如社會福利、救災消防等。由此引申出狹義的公共文化服務概念，專指為滿足公民的社會文化直接需求提供的公共文化產品及服務，而不包括以一般市場方式提供的公共文化產品和服務，及政府對文化領域提供的文化管理服務。

這里的公共產品是相對私人產品而言，指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產品。以圖書、報紙、期刊為代表的出版物是一類特殊的商品，就其載體而言具有私人產品屬性，就其內容而言體現公共產品屬性，因此有關出版物的生產消費和經營管理的各項活動本身就帶有部分公共產品生產和服務的性質。但是，作為制訂評價指標的依據，狹義的公共文化服務概念指向性更明確，操作性更強。因此我們認為：只有當新聞出版產品和服務被公共需求所購買時，它的身份才被確定為公共產品，其生產費用完全由政府負擔，其生產成本由政府和受益的企業或個人共同分擔。基于以上的判斷標準，我們將新聞出版公共服務的概念界定為：政府新聞出版管理部門通過使用公共權力和公共資源，為滿足公民的社會文化直接需求提供的新聞出版公共產品和服務。只有滿足以上標準的政府新聞出版工作，才納入本項目評價指標體系涵蓋的評價范圍。

3 構建新聞出版公共服務評價指標體系的基本思路

當前理論界對于整個社會公共文化服務體系進行評價的研究成果很多，但針對新聞出版公共服務評價方面的專項研究成果有限。關于社會公共文化服務體系的評價體系大多按照社會公共文化服務系統的有機構成來設計，例如，將公共文化服務體系劃分為公共文化政策理論體系、公共文化基礎設施體系、公共文化生產運營體系等九大系統進行評價。這種評價體系的設計思路能夠較全面地覆蓋評價對象的各個組成部分，并清晰地界定各個子系統的評價范圍，對于理論研究很有益處，但實際操作能力不足。其原因在于該思路無法從工作流程和環節上明確界定各個指標項目對應的評價對象的權利和責任，當我們需要根據評價指標來衡量評價對象的工作績效時，這樣的指標體系就缺乏操作性，難以根據評價結果找出對應的問題根源。因此，本項目構建評價指標體系的思路，是按照新聞出版公共服務體系建設的基本環節來設計目標層，按照各個環節的工作項目設計準則層，按照工作項目的具體內容設計指標層，從而構建出一個具有較高實際操作性的三層指標體系。

新聞出版公共服務體系建設，從總體上而言可以劃分為投入、產出、效益和管理四個基本環節。其中，投入是指政府投入新聞出版公共服務項目的人、財、物的總和，將物資和勞務折算成資金之后的總額。產出是指由投入新聞出版公共服務項目的各項資金直接產生的各種建設成果，如基礎設施、產品服務等。效益是指通過對新聞出版公共服務產出成果的利用帶來的直接和間接影響，如公眾滿意度提升、社會風氣改善等。管理是指政府新聞出版主管部門在使用公共權力和公共資源提供公共服務過程中體現出來的工作能力和表現，貫穿從投入、產出到實現效益的全過程。

按照投入、產出、效益和管理的基本框架設計指標體系的好處還在于能夠很好地幫助指標體系向新聞出版公共服務各個層級延伸，從而保持總體指標與分項指標的一致性。例如，我們可以使用這一指標框架對某個省或市的新聞出版公共服務總體發展狀況進行評價，也可以用來對農XdL1PRGMAjKzAUiOqFiwDOjLOxSwuO/xmBmnS4z4a58=家書屋這一新聞出版公共服務項目工程在某一行政區域內的實施狀況進行評價。盡管二者在評價內容上有很大差別，但在評價目標和維度上能夠最大可能地保持一致，從而降低評價過程的工作量，提高評價結果的可比性。

4 新聞出版公共服務評價指標體系的設計

按照上述思路，本項目初步設計新聞出版公共服務評價指標體系的目標框架及其指標集如下。

投入評價度。主要從投入新聞出版公共服務的資金規模與結構、資金使用的基本狀況兩個維度進行評價。在投資規模上考慮到評價對象在經濟發展水平、人口數量分布方面的差異，采用的是均量指標；在投資結構上強化對農村人口、少數民族和盲人等弱勢群體的投入指標評價；在資金使用上全面評價資金投入的數量、時效和落實情況。

產出評價度。政府和各類社會組織投入新聞出版公共服務事業的全部資金、物資和人員，最終將轉化為以設施、產品和服務為存在形態的公共產品。這些公共產品的具體種類非常復雜，因此需要選取最有代表性，同時又最利于統計分析的典型類別作為分析樣本。在基礎設施方面選擇的是以農家書屋、社區公共閱覽室和城鄉閱報欄（屏）為代表；在產品方面既評價產品供給的總體特征，又評價“三農”出版、民文出版等典型產品供給狀況；在服務方面則兼顧服務供給的數量、質量，以及公共服務的普及性、公平性特征。

效益評價度。投入新聞出版公共服務建設產出的設施、產品和服務，只有真正為廣大人民群眾使用，才能發揮應有的效益。這種效益大多是間接的、長期的、主觀的和潛在的，主要表現為社會生活總體狀況的改善、公共服務事業管理水平的提高，以及人民群眾滿意度的提升。需要強調的是，經濟效益是新聞出版產業發展追求的目標之一，新聞出版公共服務事業的發展能夠間接提升經濟效益，但并非公共服務的直接目的，本項目沒有專設指標進行評價。管理度評價。對政府新聞出版主管部門在指導新聞出版公共服務事業建設，履行公共服務事業管理職能的過程中體現出來的工作能力和成果進行評價，是本項目研究的重點。本指標體系不僅評價政府管理新聞出版公共服務事業的結果，而且評價政府的管理過程、管理技術和管理監督。