由“經濟建設型”向“公共服務型”政府模式的轉型

摘 要：地方政府間招商引資競爭是經濟建設型政府模式下的典型現象，但近年來我國的惡性招商引資競爭對基本公共服務支出產生“擠出效應”，導致居民整體福利水平下降，因此有必要對招商引資競爭行為進行有效引導和規范，并逐步向公共服務型政府模式轉型。通過1999—2009年間中國29個省份面板數據的回歸分析，對財政分權體制下地方政府間招商引資競爭的效應進行實證檢驗，進而提出針對當前我國政府模式轉型的相關對策建議。

關鍵詞：經濟建設型政府；公共服務型政府；政府模式；招商引資競爭

作者簡介：張恒龍，男，經濟學博士，上海大學經濟學院副教授，從事公共經濟與組織管理研究；秦鵬亮，男，中信銀行上海分行助理研究員，從事產業經濟研究。

中圖分類號：F123.16 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）04-0060-08

引 言

在中國改革開放30多年中，外商直接投資推動了國民經濟的長期高速增長，有效緩解了經濟起飛階段資金不足的矛盾，為擴大出口，提高就業水平，增加人民收入發揮了重要作用。為此，中央政府先后出臺一系列優惠政策以吸引外商對華投資，各地方政府為促進本地區經濟發展也展開了大規模的招商引資競爭，一種經濟建設型政府模式逐步形成。在這樣的政府管理模式下，政府職能的重心是發展經濟，通過建立和改善地方基礎設施和投資環境，達到追求經濟效益的政策目標。然而，應當看到，經濟建設型政府管理模式也帶來了諸多負面影響，比如社會事業發展長期滯后于經濟發展，使得居民的整體福利水平并未得到有效提高。就招商引資而言，隨著中國經濟逐步走向工業化進程的中后期階段，經濟社會結構面臨著戰略轉型，從吸引外資的規模、產業內容以及優惠政策安排上，都將發生實質性變化，以犧牲地區資源及經濟福利來換取經濟增長的低水平的招商引資模式，顯然已經不能適應經濟發展的新形勢，這就要求政府在經濟和社會事務管理中所扮演的角色發生轉變，強化政府社會管理和公共服務職能，實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變，正成為政府職能改革的重要方向。因此，本文在對地方政府間招商引資競爭進行文獻綜述的基礎上，通過分析地方政府之間招商引資競爭的現狀，采用各省份統計數據，利用面板回歸模型對地方政府間招商引資的競爭行為進行實證檢驗，并提出我國政府模式轉型的相關政策建議。

一、文獻綜述

國內外學術界對地方政府間招商引資競爭的研究主要集中在其對社會整體福利的影響上，其中國外學者的研究成果較為豐碩。如Tiebout（1956）在若干假設的基礎上，首次提出均衡情形下的地方財政競爭會達到社會整體福利最大化[1]；West和Wong（1995）對發展中國家的實證研究結果表明，地方財政競爭會導致配置在衛生和教育的公共支出減少，特別是貧困地區居民的福利狀況明顯惡化[2]；Oates和Schwab（1998）擴展了Cumberland（1979）提出的地方環境質量標準競爭模型，同時考慮地區間稅收競爭和環境標準競爭，結果發現地區競爭并不一定會導致環境惡化和公共服務的次優供給[3]；Barros（2000）的研究結果表明，地方政府間的招商引資競爭可能會改善FDI的配置效率，而且這種效率提高所帶來的收益可能會超過補貼所造成的損失，從而補貼戰會使社會總福利得到提高[4]；Wei（2000）構建了一個簡單的二期（Two-Period）模型分析外資流入各國（地區）的構成變化同各國（地區）政府間吸引FDI競爭之間的關系，指出金融和財政激勵只是一般的激勵措施，在FDI的競爭中不是特別有效，而且還會造成諸如市場扭曲等問題，所以通過財政和金融激勵措施來競爭FDI是不能持久的[5]；Ljungwall和Linde-Rahr（2005）以1987—1998年中國分省面板數據為樣本的研究結果顯示，經濟落后的地區更傾向于以犧牲環境為代價來吸引更多的FDI，因為發達地區對外資的依賴程度相較欠發達地區而言要小。[6]

國內學者對地方政府間招商引資競爭的研究主要是在西方財政競爭理論的基礎上，結合我國實際情況所做的分析，但此類文獻并不多。典型文獻如周業安（2003）指出，由于存在垂直化行政管理框架和資源流動性的限制，地方政府之間圍繞經濟資源而展開的競爭并不必然帶來經濟的良性增長[7]；喬寶云等（2005）以小學義務教育為切入點，重新驗證了地區間財政競爭對社會福利的影響結果和機制，他指出在財政資源有限的約束條件下，地方政府間的招商引資競爭造成對教育經費的擠占[8]；張恒龍等（2006）的計量結果也表明，實行分稅制以來，我國地方政府間的招商引資競爭導致地方公共支出結構扭曲，居民整體福利水平下降。[9]而楊瑞龍（2002）[10]、張五常（2008）[11]等人卻認為，這種招商引資競爭與市場經濟條件下企業間競爭的原理相似，因此能夠促進社會的整體福利水平。

通過以上文獻回顧我們發現，國內外學者對地方政府間招商引資競爭的效應所進行的研究并未形成統一結論，這主要是由我國與西方聯邦制國家的國情及社會制度的差異所造成的。根據財政聯邦主義的傳統觀點，地方政府間的財政競爭有助于提高政府公共支出效率，從而提高居民福利水平，但我國中央集權制的政體、以GDP為指標的官員政績考核機制以及人口流動受到嚴格限制的現實國情，使得西方財政聯邦主義理論在我國的適用性大打折扣。因此，地方政府間圍繞招商引資而展開的財政競爭究竟效果如何，取決于具體國家的具體制度環境，難以統一而論。

二、我國地方政府間招商引資競爭的現狀

長期以來，資本都是影響中國經濟發展的最主要因素，外資的流入不僅會為我國帶來投資設廠等實體經濟現象，促進經濟增長，解決社會就業問題，也會為我國帶來先進的技術、管理理念、工藝流程等無形資產，進而也會對經濟增長產生巨大的推動作用。基于此，在改革開放以來的經濟建設型政府模式下，國家陸續出臺了一系列優惠政策以吸引FDI，并逐步下放權力，鼓勵地方政府結合當地實際情況來吸引FDI。尤其是在實行財政分權后，地方財政利益日益凸顯，利益主體地位不斷增強，在經濟利益最大化的驅動和以GDP指標作為官員政績考核機制的背景下，各地方政府競相采取一系列財政激勵手段來展開對FDI的激烈爭奪，地方政府間的招商引資競爭于是應運而生。

在招商引資競爭的初期，國際資本的流入確實帶來了當地經濟的增長和居民福利的改善，且這種競爭機制的引入也的確提高了地方政府吸引外資的效率。然而，近年來我國地方政府間對FDI的爭奪卻幾乎進入白熱化狀態，一些地方政府為吸引FDI落戶本轄區甚至采取不計后果的財政競爭手段。這些競爭手段通常可分為兩類：一類是以稅收優惠、土地價格優惠為主的財政收入競爭；另一類則是以改善政府公共支出結構從而創造良好的投資環境為主的財政支出競爭。其中，在招商引資競爭的初期，地方政府最常使用的優惠政策是稅收優惠，這主要通過減免企業所得稅進行，但在具體優惠政策的制定上則是花樣百出：一些地方政府先是按照國家規定對外資企業實施“兩免三減半”（即新建外資企業兩年內免稅，后三年半稅）的稅收優惠，之后便突破這一最低優惠政策底線，開始實行“五免五減半”的稅收優惠，有的甚至給出了“十免十減半”的稅收優惠[12]；還有一些地方政府先是對外資企業征收相應規定的企業所得稅，再根據原先的協議，以財政獎勵或補貼的名義返還給相應企業；甚至還有些地方政府將高新技術企業、新辦第三產業企業、勞動就業服務企業、社會福利企業等招牌盲目扣在一些普通外資企業頭上，使之能夠享受國家規定的企業所得稅優惠政策，等等。配合地方政府稅收優惠的是各種名目的土地價格優惠。雖然國家已明令禁止非法壓低地價招商，但一些地方政府為吸引投資，不惜以低于成本的價格甚至無償出讓工業用地，這種做法實際上扭曲了土地的應有價值，使土地整體性“貶值”，既造成國有資產流失，也損失了地方財政收入，使所在轄區內居民的利益受到損害。隨著稅收優惠和土地價格優惠手段的普及，以及FDI對投資環境要求的提高，近年來我國地方政府間的招商引資競爭已越來越偏向于通過改善政府公共支出結構來吸引外資。

如此種種的惡性招商引資競爭帶來了一系列嚴重后果，如生態環境惡化、基礎設施重復建設、地區市場人為分割、權力尋租盛行、社會公共服務缺失等。其中，社會公共服務缺失已成為構建和諧社會的重要障礙。這種招商引資競爭會導致社會公共服務缺失，主要產生兩個方面的“擠出效應”：一是直接效應，招商引資競爭會激勵各地方政府將有限的財政資源優先投入能夠改善投資環境的生產性基礎設施中，如道路、橋梁、電力、港口、機場等，而擠占了對教育、醫療衛生、社會保障等基本公共事業的投入；二是間接效應，各種優惠政策的實施也可能導致地方政府尤其是中西部地方政府的財政收入縮水，從而間接壓縮地方政府對基本公共事業的財政投入。雖然這些具有生產性質的公共產品同樣能夠改善居民生活環境，提高居民福利水平，但教育、醫療衛生、社會保障等公共服務仍然是與居民最密切相關的事業，它們的投入被擠占，將直接導致居民福利受損，因此居民的整體福利水平可能會下降。為檢驗我們的判斷，有必要對我國地方政府間招商引資競爭的效應進行實證分析。

三、我國地方政府間招商引資競爭的經驗分析

（一）模型建立、數據選取及變量解釋

本部分內容將使用1999—2009年我國29個省份（不包括西藏自治區，重慶市數據并入四川省）的面板數據來分析我國地方政府間招商引資競爭的效應。數據主要來源于《中國統計年鑒》（2000—2010年）及相關年份的《中國財政年鑒》、《中國對外經濟統計年鑒》、《新中國五十年統計資料匯編》。在《中國統計年鑒》數據與各專業統計年鑒不一致的情況下，以上述專業統計年鑒為準。由于《中國統計年鑒》在2003年后的FDI數據并無分地區的匯總統計，所以此處的計量數據采用“全社會固定資產吸引外商投資”這一指標來考察各地區的引資規模。另外，本文采用的是FDI實際使用金額而非合同利用金額，因為它反映了投入到各省的實際FDI。本文所構建的計量模型如下：

（1）

其中，下標i和t分別代表第i個省份和第t年。FDI作為被解釋變量，表示當年流入各省固定投資中實際使用的外資數量。解釋變量PGDPt-1表示人均國內生產總值，采用滯后一期反映該省前一年的經濟發展水平；TAX表示地區財政收入占GDP的比重；WAGE表示職工平均工資水平，反映勞動力成本及其素17f855bdc3282ea35f5261ec234966a8質的高低；OPEN表示當年該地區外商直接投資企業貨物的貿易進出口總額，反映該地區的對外開放程度；C表示基礎設施建設水平指數，反映當地基建的規模水平和質量；L表示公共服務建設水平指數，反映當地公共服務的政府投入規模和質量；H表示衛生服務水平指數，反映當地衛生服務的政府投入規模和質量；E表示教育服務水平指數，反映當地基礎教育服務的政府投入規模和質量。

（二）計量結果及分析

對于面板數據的回歸分析，此處采用個體固定效應模型。為消除截面異方差的影響，對方程（1）進行廣義最小二乘估計，估計出FDI和各影響因素的參數。根據計量結果，該模型對大部分地區的解釋力都較強，且對東部、西部和中部地區的解釋效果依次遞減。1下面我們對統計結果的經濟學含義進行分析：

1. 人均國內生產總值的影響：回歸后的各省市人均GDP對FDI的分布具有顯著正向影響，表明地區市場規模和經濟發達程度是決定FDI流入的重要變量。其中，彈性最大的是西部地區，說明西部地區的經濟發展程度已成為吸引外資的一個硬性條件。要想吸引更多的外資流入，西部地區必須進一步加強自身經濟實力。

2. 稅收競爭的影響：回歸結果表明，稅收競爭對全國范圍內FDI流入的影響呈負向，這主要是因為西部地區的稅收優惠政策對外資有著較強吸引力，而在中東部地區的影響并不顯著。由于西部地區的招商引資較中東部地區起步晚，投資環境也不如東部地區，相關的政策體制仍處于不成熟階段，所以對外資的吸引還是主要依靠稅收減免等優惠政策，給予外商的稅收優惠幅度往往超過發達地區。相對而言，東部地區的引資工作已經較為完善，早已脫離了早期單一的稅收競爭手段，在當下轉而采取一系列政策組合來避免引資過程中稅基的大量流失，且對資本的質量也有所要求，更青睞于優質、技術含量高的資本流入。中部地區的稅收與資本流入也呈負相關關系，但稅收優惠對吸引FDI的效果并不明顯。

3. 勞動力成本的影響：一般分析都認為中國吸引FDI的一個重要原因是擁有大量廉價而素質相對較高的勞動力供給，但回歸結果卻顯示，勞動力成本的高低與資本流入量之間全部呈正向關系，這與一般的理論分析相悖。我們認為可能有三方面的原因：首先，工資水平的高低已不再單純反映勞動力成本的高低，也包含了人均受教育程度等衡量人力資本和其他一些涉及勞動力質量的因素，而高質量的勞動力是吸引FDI落戶的重要因素，所以高素質的勞動力對外資的吸引抵消并超過了廉價勞動者對其的吸引，使得人均工資水平和外資的流入呈正向關系；其次，中國長期以來的廉價勞動力市場和“議價權”的被剝奪造成了勞動報酬占GDP的比重持續下降，由于工資支出占總成本的比重太低，遠遠沒有稅收優惠和土地價格優惠等相關財政競爭手段來得有吸引力，導致企業在選擇資本流向時很少會考慮勞動力成本的影響；最后，這或許還意味著我國廉價勞動力對FDI的吸引力正在逐步喪失，近年來相當數量的外資企業撤離我國并投向印度、印度尼西亞等發展中國家就是一個很好的例證。

4. 地區開放程度的影響：各地區開放程度與吸引FDI全部呈正向關系。東部地區一直屬于外向型經濟，隨著與國際市場交流融合的進一步加深以及經濟開放所帶來的國際競爭壓力增大，其對FDI的吸引力開始削弱；相反，中西部地區近年來開始加快步伐緊跟東部地區，對外開放程度不斷提高，FDI的流入量也在不斷增加。因此，總的來說，FDI對投資地點的選擇很看重當地的對外開放水平，加快對外開放將有助于吸引FDI。

5. 基礎設施建設投入的影響：回歸結果表明全國范圍內的基礎設施水平C對吸引FDI具有積極影響，但令人意外的是，西部地區基礎設施建設對FDI的凈流入影響是負向的。由于本文考察基礎設施所采用的是交通建設指標，因此我們認為造成這種結果的主要原因可能是：某地區對FDI的吸引力取決于交通條件改善所節約的運輸成本在地區內部與地區間的分布狀況，而并非單純取決于交通基礎設施建設的投入；另外，基礎設施建設往往需要一定的時間周期才能發揮出其對資本吸引的效應，因此短期效果并不顯著。

6. 公共服務和衛生支出水平的影響：回歸結果顯示，政府招商引資的背后是以公共服務水平下降和衛生支出規模壓縮為代價的。這兩個變量都與資本流入量呈負相關，特別是衛生支出的效應更為明顯。從國際比較來看，2007年我國醫療支出占GDP的比重僅為4.3%，低于9.7%的世界平均水平，甚至低于5.1%的低收入國家水平。1從國內地域角度看，中西部的情況較東部而言更為嚴重，因為中西部相對東部來說經濟較為落后，地方稅基較少，所以稅收優惠對財政支出的影響更為明顯：一方面，為吸引FDI，地方政府把有限的財政資源用在有利于改善投資環境的基礎設施建設中，擠占了公共服務和衛生支出；另一方面，減稅政策嚴重侵蝕了政府的稅基，使政府財政收入減少，從而間接壓縮了地方對公共服務的支出。此外，由于我國不具備聯邦制國家的“用腳投票”機制，財政競爭對地方政府提供公共服務的激勵作用難以得到充分體現，經濟落后地區的政府由于受限于財力而忽視當地居民對衛生、市政等公共服務的需求，使得貧困地區居民的福利損失比經濟發達地區更大。

7. 教育支出水平的影響：除東部地區呈正相關以外，中西部和全國范圍內都呈負相關，可見“科教興國”戰略在全國范圍內并未達到預期效果。地方政府在以GDP增長為首要任務的前提下，教育支出被嚴重擠占。以教育經費支出占GDP的比重為例，2007年我國的這一指標僅為2.68%，不但低于世界4.53%的平均水平，也低于低收入國家3.09%的平均水平。2尤其是在我國的一些經濟落后地區，義務教育實施和經費投入狀況堪憂。相比中西部地區而言，東部地區已初步意識到“人才戰略”在地區經濟發展中的重要作用，在教育經費投入、師資隊伍培養、教育設施配備以及教育水平提高等方面都走在全國前列，而且這種教育和人才優勢也的確對其吸引外資起到了重要作用。因此，中西部地區應將注意力更多地放到教育事業的投入上，通過改善經濟軟環境來吸引人才落戶和避免當地人才流出，以此推動地區經濟的發展。

綜合上述實證結果來看，我國地方政府財政支出對FDI的吸引偏好要強于對教育、醫療衛生等公共事業方面的支出偏好，政府公共支出結構發生扭曲，招商引資競爭的“擠出效應”確實存在；而且，招商引資競爭對于我國中西部地區政府支出結構的影響要大于東部地區，因此中西部地區的社會福利損失會更大。從該意義上講，在財政分權和GDP競賽的激勵下，FDI所扮演的角色就相當于Tiebout（1956）的分權治理模型中可以“用腳投票”的選民。

近年來我國建設公共服務型政府的成效如何呢？雖然改革開放以來國家財政用于經濟建設支出的比重有了較大幅度下降，從1978年的64.1%下降到2006年的26.6%，但其所占比重與大部分市場經濟國家相比仍然過高；與此同時，社會文教支出所占比重卻沒有急劇提高，尤其是近20年來基本處于停滯狀態，僅從1990年的23.9%提高到2006年的26.8%，這根本就難以適應人民群眾對公共服務需求全面、快速增長的要求，基本公共服務的供求矛盾日益突出。因此，建設公共服務型政府的任務依然任重而道遠。

我們知道，成熟市場經濟條件下政府的四項基本職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，我國公共服務型政府建設的目標也應如此，即政府更加注重社會管理和公共服務職能，對經濟則進行適度的調節，僅擔當“守夜人”的角色。然而，考慮到我國的現實國情，現階段在建設公共服務型政府的過程中，又不宜完全放棄經濟建設的職能。之所以如此，是因為作為發展中國家，當前我國的主要任務仍然是發展經濟和改善民生，如果政府霎時完全放棄其經濟建設職能，我國的經濟發展勢必會受到影響，政府也就無法有足夠的財政資源用于社會公共服務建設。

我們認為，現階段我國政府職能轉型應走一條經濟建設職能不斷壓縮和公共服務職能不斷擴大的路子，即在繼續保持經濟建設職能的同時，更多地向社會管理和公共服務職能偏重，短期內政府模式仍將處于“經濟建設型”與“公共服務型”兼具階段，但最終將逐步過渡到“公共服務型”階段。應當強調的是，保持經濟建設職能并不意味著對當前我國地方政府間的惡性招商引資競爭采取默認態度，而應積極借鑒國外地方政府間招商引資競爭的成功經驗，并在結合我國具體國情的前提下，探索能夠適應公共服務型政府模式的招商引資戰略。

四、我國政府模式轉型的政策性建議

當前，在我國政府模式由“經濟建設型”向“公共服務型”轉型的大趨勢下，必須一方面制定出規范地方政府間招商引資競爭的合理框架，另一方面還要不斷完善公共財政體制，促進公共服務型政府的建設。

（一）建立多層次、全方位的良性競爭模式

上文計量結果表明，單純依賴稅收優惠政策吸引FDI會對地區經濟的發展產生不小的負面影響，因此各地方政府必須著眼于其他因素，從優化投資環境和地區經濟基礎等角度來加大對FDI的吸引力，使經濟保持可持續發展。

首先，要提高地區對外經濟開放水平。根據前文的計量結果分析，地區對外開放程度對吸引外資具有正向的推動作用。在當前經濟全球化的大背景下，應該進一步擴大中西部地區的對外開放程度，這不但有利于地區內經濟的增長，也有利于平衡FDI在地區之間的分布以及緩解政府間掠奪經濟資本的競爭。

其次，要增加教育投入，培養人力資本。FDI在經過以勞動密集型產業為主的投資階段后，開始逐步轉向對技術要求比較高的領域，這就意味著對高素質人才需求的提高。因此，地方政府與其著眼于采取稅收優惠政策吸引外資，不如加強本地區的教育建設，大力發展基礎教育和職業培訓，培養高技術人才，以豐富的人力資本吸引外商投資。在引入資本的同時，高技術人才還可以發揮主觀能動性，學習先進的經營管理理念和技術，并將其運用到實際工作中，為地區技術進步和經濟發展提供扎實的人力資本基礎。

最后，還要提升政府吸引FDI的服務職能。FDI流動是市場經濟下的一種行為，良好的投資環境對FDI的流入有著重要影響。因此，地方政府不應當只通過加大轄區基礎設施建設來改善投資環境，更要努力轉變政府職能，大力改善吸引投資的軟環境。比如提高政府辦事效率和服務水平，簡化外資落戶手續；制定與國際規范同步接軌的相關法律法規，逐步實現市場秩序的融合統一；逐漸消除區域內阻礙產品和生產要素自由流動的一切障礙，取締以行政區域為界的任何歧視性行為，達到改善區域投資和經營環境，保護各類市場主體公平競爭和平等合作的最終目標。

（二）建立科學的地方官員政績考核體系

地方官員政績考核制度的轉變，不僅是考核指標的變化，更重要的是評價體制的改革。應按照科學發展觀的要求，建立一個重視地區綠色GDP增長，淡化排名，將經濟考核與社會責任考核相結合的地方官員綜合考核體系。其中，不僅包括對地區經濟增長水平的量化考核，也應包括對資源可持續利用、生態環境、公共教育、醫療衛生、就業和社會保障水平等指標的考核；不僅包括對當下社會經濟水平的考核，更應包括對社會穩定和經濟長期發展潛力的考核；不僅包括對經濟總量的考評，也要從微觀角度對人口、就業和人民幸福指數等指標進行量化考核。另外，從長期來看，只有將對地方政府官員考核的權利真正落實到轄區內居民的手中，才是治本之策，這樣政府所有決策和政策的出發點都將是以人為本，把滿足群眾需要作為對待問題的原則方針，徹底改變“以經濟發展論政績，以招商引資論成敗”的傳統政績觀，使廣大人民群眾從地區經濟發展中獲得更多實惠。

（三）建立地方政府招商引資競爭的約束機制

與市場經濟中的競爭相似，地方政府間財政競爭的核心也在于如何通過市場機制的正常運作來達到社會資源的有效利用，但中央對地方政府競爭管制機制的缺失卻導致地方政府競爭中的權力濫用、尋租和惡性競爭現象層出不窮。因此，在堅持競爭優先理念的前提下，中央政府應充分發揮宏觀調控的作用，建立相應的地方政府競爭管制機制，對地方政府間的招商引資競爭進行有效引導和規范，將其控制在合理范圍內，避免國內橫向財政競爭的過度發展。

這種競爭管制機制的建立應由中央領導，以“增長和協調相統一”的方針來確保地方政府間的高效和有序競爭。首先，改革現行中央與地方政府間的委托—代理機制，控制地方財政競爭成本，使地方政府的發展目標與中央政府協調經濟發展的總體目標相一致；其次，中央政府應著力硬化經濟轉型期的制度環境約束，加強對地方政府的監管力度，保證地方政府招商引資競爭的公平性，以此糾正區域經濟差距過大和局部惡性競爭的情況，對于經濟水平差距較大的不同地區，中央政府應區別對待而采取不同的管制措施，給予落后地區相應的優惠扶持政策；最后，還必須構建一個規范和協調國內橫向財政競爭模式的法制框架，使得政府的一切財政競爭行為都必須在制度框架內進行，對從事惡性財政競爭的地方政府行為進行懲戒，避免橫向財政競爭趨向過度而影響到整個國家經濟的發展和中央政府的宏觀調控能力。

（四）完善公共財政體制，提高政府公共服務供給能力

構建公共服務型政府的首要任務應該是完善公共財政體制，強化政府的社會管理和公共服務職能，構建一個惠及全民的基本公共服務體系。

首先，政府要積極培養財源，培育財政收入新的增長點，提高政府公共服務供給的能力和水平；同時，要深化財政體制改革，理順各級政府之間的財政分配關系，形成財權、財力與事權相匹配的財政體制，使地方政府尤其是基層政府有足夠的財力用于公共服務的供給。其次，調整和優化政府公共支出結構，加快由生產投資型財政向公共服務型財政的轉變。要繼續降低財政支出中用于經濟建設的比重，逐步縮小政府基本建設支出的規模，使財政資金更多地向教育、醫療衛生、就業和社會保障等社會性公共服務領域傾斜，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求。最后，政府在提供公共服務的過程中，也要按照基本公共服務均等化的要求，重點加大對農村地區、落后地區、邊疆地區、少數民族地區基本公共服務的投入力度，逐步縮小區域、城鄉及不同社會階層之間基本公共服務的差距，最終實現均等化。

（五）政府與市場相結合，提供有效公共服務

由于“市場失靈”的存在，政府成為公共產品和公共服務的主要提供者，它提供了許多企業和民間組織不愿或不能有效提供的公共產品和公共服務。然而，政府卻不一定是公共產品和公共服務的唯一提供者，由政府來包攬一切公共產品和公共服務，既不現實也不可取。因此，在堅持政府主導地位的前提下，可以把市場競爭機制引入到公共服務領域，調動社會各方力量共同參與公共服務的供給，以有限的公共服務市場化作為對“政府失靈”的補充。在這里需要區分經濟性公共服務和社會性公共服務，對于教育、醫療衛生、社會保障等社會性公共服務，應由政府進行提供，以彌補市場失靈，當前由于公共服務職能的缺失，一些地方政府反而將這些公共事業推向市場，進一步加劇了公共產品供給中的市場失靈，這一點值得反思；在基礎設施建設等經濟性公共服務的供給方面，應打破行政壟斷和國有壟斷，讓各類企業都積極參與進來，通過競爭手段決定該類公共服務的供給主體。

總之，在強化政府社會管理和公共服務職能的同時，也要合理界定政府管理經濟的范圍，切實把政府工作重點轉變到提供基本公共產品和有效公共服務上來，不斷壓縮經濟建設的職能，使政府逐步減少乃至最終徹底退出競爭性的投資領域，實現由經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型。也只有實現政府模式的轉型，才能一方面優化投資環境，吸引更多高質量的外資進入，促進經濟發展；另一方面又能為居民提供基本的社會性公共服務，滿足不斷擴大的社會需求，提高社會整體福利水平。

參 考 文 獻

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[責任編輯 國勝鐵]