創新發票管理模式，提高稅收征管水平

摘要：發票管理是稅務機關控制稅源重要的途徑，是稅收征管工作的重要內容之一。通過分析現行發票管理模式、技術手段所存在的問題，提出關于發票管理模式的創新思路。

關鍵詞：發票管理；稅源管理；稅控技術；稅收信息化建設

信息管稅作為稅收征管工作的重要內容和關鍵因素，貫穿于稅收征管的全過程之中。在發票管理方面，如何通過業務與技術的融合，加強對發票信息的采集、分析、利用，從而提高稅源管理水平是發票管理工作的核心內容。但由于我國東西部地區經濟發展模式及發展水平存在差異，各地稅務機關對稅收信息化建設的重視程度及資金投入有著明顯差別，使得現行的發票管理模式早已不適應現代經濟快速發展的需要，特別在東部沿海地區這一矛盾日漸突出。

一、我國發票管理模式的現狀及問題

自2009年國家稅務總局提出“信息管稅”和“稅源專業化管理”的重要指導思想以來，包括江蘇地稅在內的全國多地稅務機關，都積極展開實踐探索，在發票管理方面建立了“以網開為主、稅控為輔、定額發票為補充”的發票監管模式。即對具備網絡及硬件條件的納稅人推廣使用網絡發票管理系統，納稅人登陸網上開票系統錄入發票信息開具發票；對不具備網絡條件的納稅人及部分行業推廣使用稅控收款機，納稅人使用稅控收款機離線開票，定期到稅務大廳通過數據存儲介質（用戶卡、U盤）上傳開票數據或通過網絡上傳開票數據；對經營規模較小的納稅人給予定額發票。除此之外，稅務機關向特殊行業（如建筑業）及其他小規模納稅人提供代開發票服務。但無論何種開票方式均以紙質印刷發票作為載體，由于現階段在稅收信息化程度仍有待提高，所以紙質印刷發票在實際應用過程中存在諸多缺陷。主要體現在以下幾個方面：

1.發票管理制度較為繁瑣。紙質印刷發票長期存在的假票、錯票、大頭小尾票等現象，稅務機關為了堵塞這些征管漏洞，在發票管理制度方面，設計了一套較為繁瑣的操作程序。同時，稅務機關在發票管理每個環節設置了很多審核事項。每個環節都必須由納稅人提出申請，經稅務機關審核后才能進入下一環節，可謂步步審核、處處監控，且大部分事項均需要到稅務機關辦稅大廳辦理。隨著經濟快速發展，辦稅大廳發票業務受理量正逐年攀升，基層稅務機關人少事多的矛盾日漸突出。以蘇南某國家級開區為例，2012年度全年發票資格認定3138戶，發票發售業務受理36573筆，發票驗舊及繳核銷34249筆，發票資格注銷210戶。該地基層稅務機關同時還承擔著代開發票工作，2012年度代開發票113396份，全年自開票及代開票相關業務受理占大廳涉稅業務受理總量的80.28%，辦稅大廳儼然成為了發票業務大廳，發票業務量的不斷攀升嚴重影響了辦稅廳其他業務辦理的效率。然而現行的發票管理程序在防范征管漏洞方面所起的作用并不大，2012年度該地區地稅在辦稅服務廳通過發票驗舊發現并查處的發票違法違規案件僅96件，而且開具假票、錯票、大頭小尾票等發票違法違規案件仍然時有發生。發票日常管理流于形式、管理方法老化的印記越來越明顯。

2.稅控技術及硬件設備相對落后。稅控開票作為一種輔助開票方式，所采用的技術及設備主要有：稅控收款機和稅控器等，采用技術標準時2003年制定的，距今已有將近10年時間，但隨著經濟的快速發展，企業的經營方式、經營內容也在發生巨大的變化，現有的技術手段和管理模式已經不能適應納稅人簡便、快捷的辦稅需求，以及稅務機關對稅源管理精細化、實時性的要求。

在稅控設備硬件及操作方面，由于稅控收款機國家標準（GB 18240.1-2003）的設計出發點是把稅控設備定位為可以離線開具紙質印刷發票并上傳稅控數據至稅務機關的單機開票設備。為保證稅控數據的準確生成、可靠存儲及安全上傳，同時又要滿足稅控設備在實際商業應用中的實用性，稅控收款機國家標準（GB 18240.1-2003）中制定了一系列復雜的操作功能、安全控制機制、稅務控制機制?？梢哉f現行的國標稅控機的確是功能齊全、安全穩定，但仍然存在電子票與實物發票需匹配使用——實際上就是機票分離的致命傷，并不能從根本上杜絕假票、錯票、大頭小尾票等現象的出現。同時，由于當前納稅人稅收法律意識仍較為淡薄、納稅遵從度偏低，國標稅控設備為商業應用所設計提供的除稅控以外的其他功能并不為納稅人廣泛認可。尤其在地稅管轄行業，多數納稅人存在兩套收款設備，稅務機關并不能完全掌握納稅人的真實經營情況。反而由于功能操作菜單太多且對國標稅控設備操作人員素質要求較高——操作人員既要有較高的文化素質，又要熟悉稅務機關發票管理相關制度、操作規范，使得國標稅控設備在推廣、培訓、使用中的增加了很多難度。

在開票數據采集方面，雖然現有的國標稅控收款機擁有開票信息實時上傳的功能，由于稅務局服務器信息處理容量、納稅人網絡條件等限制，目前稅控開票仍然采用定期上傳開票數據，從稅務局的角度來說，并不能實時監控納稅人的開票數據，對異常開票情況不能及時產生稅收風險提示做出迅速處理。從納稅人的角度來說，由于數據不是實時上傳，受票方不能實時查詢發票真偽，不符合國家稅務總局提出的“提供便捷的網絡發票信息查詢渠道”的相關要求，也弱化了群眾監督在稅收征管工作中的作用。

3.紙質發票的印制使用消耗大量的社會資源。紙質發票作為我國發票的唯一形式和載體，在經濟事務中所承擔著重要的作用，全國每年發票使用數量是相當驚人的，以蘇南某國家級開區為例，全年發票印制及使用總量達58473萬份，發票印制費用總額為4265.02萬元，放大到全國發票印制總費用估計在佰億元以上。龐大的紙質發票使用需求占用了大量的社會資源，也使得自然資源過度消耗加重，這與我國堅持可持續發展、建設美麗中國的發展戰略是背道而馳的。

二、發票管理模式的創新設想

基于紙質印刷發票在發票管理中存在以上幾方面的問題，為了加強發票日常管理、優化納稅服務、強化稅源監控，有效遏制假發票及違法開具發票行為，筆者提出如下設想：

1.在發票載體方面，借鑒西方發達國家的發票管理模式，取消紙質印刷發票，推行網絡開票、驗證入賬制度。建立全國統一的網絡發票管理平臺，為所有納稅人設立各自的發票開具、接收檔案，納稅人通過互聯網在線開具電子發票，在白紙上打印開票信息憑證。在開具發票的同時，將開票信息保存在稅務機關的服務器中。該網絡發票管理平臺可為受票方提供發票查詢認證功能，可進行發票真偽查詢，納稅人如需入賬，可在網絡開票系統中進行發票認證，認證后方可將開票信息憑證入賬使用，實現發票信息的閉環管理。

2.在硬件設備方面，加強稅控開票技術的開發，拓寬發票開具方式與途徑，研發新型稅控設備。一是拓展稅控設備互聯網接入途徑。結合GPRS、CDMA、WIFI、3G、4G等先進的移動互聯網數據通信技術，為稅控設備提供多渠道的互聯網接入方式。同時可利用移動、聯通、電信三大運營商強大的互聯網基礎設施，擴容服務器處理能力，為稅控用戶提供快速、高效、便捷的用戶體驗。二是促進稅控終端設備的簡單化、小型化。可結合參照金融POS機設備的設計理念，簡化稅控設備的功能操作，只保留開票及簡單的查詢功能。即納稅人可通過稅控終端設備查詢發票資格認定信息，開票時納稅人操作稅控終端設備填寫開票項目及金額，在保存時由稅控終端設備通過互聯網向稅務局服務器發送開票申請，若符合稅務局預先設置的開票規則，則保存該筆開票信息并發送電子發票號給稅控終端設備開具發票。其他稅控功能均放置到網絡發票管理平臺由稅務機關后臺完成對稅控設備的控制，如開票項目、金額上限、開票截止日、稅控開票數據的查詢統計等。同時可將稅控開票功能與金融POS功能集成在同一設備中，一方面簡化納稅人的開票操作，另一方面可形成銀行與稅務機關的信息聯動，有助于稅務機關掌握更多的納稅人實際經營情況。

3.在應用軟件方面，稅務機關應加大對網上辦稅終端軟件的開發力度，促進網上辦稅軟件應用平臺的多元化。除稅務機關網站外，還可發展網上辦稅軟件手機終端或其他智能終端設備的應用軟件，擴大網上辦稅的涉稅業務辦理范圍。例如涉及發票管理業務的功能，可提供發票資格認定申請、發票開具、真偽查詢、認證入賬、發票資格注銷、代開發票申請等日常發票管理所涉及的業務功能。特別是發票真偽查詢功能，便捷的查詢渠道可強化社會監督在電子發票開具認證入賬制度實施過程中所發揮的作用。此舉可為納稅人提供更加便捷高效的辦稅服務的同時，也可大大減輕稅務大廳的業務受理壓力。

4.在發票管理制度方面，簡化發票日常管理審批程序。結合施行網絡開票、驗證入賬制度，取消發票購領、發票驗舊、發票繳銷核銷環節。僅設置發票資格認定、資格注銷兩項審批事項，即納稅人提出發票資格認定申請，稅務機關核定其開票項目、金額上限等關鍵字段，經批準后納稅人在稅務機關允許的開票范圍及金額上限內自行開具電子發票。稅務機關針對開票環節加強稅控開票數據的采集、分析、利用，完善稅源監控體系。如設置相應涉稅風險評估指標，對存在涉稅風險的納稅人稅務機關可利用網絡發票管理平臺實時控制其開票權限或注銷其發票資格，同時將涉稅風險問題推送給相應稅源管理部門處理。這樣有利于提高發票管理效率，提升納稅服務質量。

三、結論與展望

取消紙質發票，實現發票信息完全電子化，是發票發展的必然趨勢，也是切實落實國家稅務總局提出的“信息管稅”的工作思路，提升稅收征管水平的主要內容。但要實現發票無紙化，應從國家層面大力推進電子發票技術設備及管理制度的發展，不斷擴展電子發票的應用領域和范圍。

2011年以來國家在這方面已有許多的動作、出臺了一系列的制度政策，包括：2011年2月新的《中華人民共和國發票管理辦法》及其實施細則開始施行，其中新辦法的第二十三條明確提出“國家推廣使用網絡發票管理系統開具發票”，標志著我國信息管稅、稅源管理工作在法制化、規范化方面邁上了新臺階。2012年7月國稅總局又發布了《網絡發票管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，其中第十六條提出“省以上稅務機關在確保網絡發票電子信息正確生成、可靠存儲、查詢驗證、安全唯一等條件的情況下，可以試行電子發票?！边@為實行電子發票提供了基礎法律保障。同時，東部沿海地區的部分省份已經將網絡開票系統運用到日常發票管理中，包括江蘇淮安地稅在內的全國多地也在逐步探索電子發票的應用。

發展應用電子發票，一方面要利用好電子發票全面性、實時性的數據優勢，努力提高發票數據采集、分析利用的水平，以稅收風險評估為導向，建設全面的發票管理稅源監控體系，促進稅收征管水平的提升。另一方面應從提升廣大納稅人的辦稅體驗入手，加大對電子發票稅控技術的研發與投入。發展適用多渠道的網絡接入方式的智能稅控終端設備及適用于多操作系統或設備的應用軟件，方便納稅人使用軟件、設備進行自助辦稅，為全面推廣施行電子發票開具認證制度打下堅實的群眾基礎，實現紙質發票向電子發票的平穩過渡。

（作者簡介：方 明，男（1981-），江蘇蘇州人，西北農林科技大學人文學院，從事公共管理研究。）