國資經營預算改革路線圖

國有資本經營預算是為了提高國有經濟效率，而不是單純提高國有經濟比重，是為了提高國有企業競爭力，而不是盲目做大國有企業。要盡快啟動與“國家五年發展規劃”相同步或5-10年國有資本經營中長期預算的編制，確定國有控股上市公司的國有股減持比例及減持計劃而逐年增加變現收入，依托國有資本間接支出設立的多家產業發展基金，實現直接支出與間接支出的有機結合，通過創新國有資本預算管理手段，推動國企加快產權多元化改革。

完善頂層設計 明確改革目標

5年前實施國有資本經營預算，與5年后國有資本經營預算管理改革深化的經濟環境與社會背景相比，已經發生了很大變化，因此國有資本經營預算工作及其管理不應是權宜之計，要立足于眼前，著眼于長遠。要放到中國經濟轉型、社會轉型及全面建成小康社會的視野中去思考，圍繞國有資本經營預算的近期目標與中長期目標設計改革思路：應著眼于提高國有經濟效率與國有企業競爭力；不斷擴大國有資本經營預算規模，及時調整預算的支出方向與支出方式。

隨著我國社會主義市場經濟的發展，國有經濟的主導地位更多意味著國有經濟的活力、控制力和影響力的提高。因此，國有資本經營預算調控功能的發揮應當重點著眼于高效率、高質量和結構優化的國有經濟布局的構建，而非單純提高國有經濟比重。與國有企業尤其是一些大型壟斷行業企業已成為“無所不能及”的強勢市場競爭主體和“經濟獨立王國”相伴而生的，是國有企業對主營業務發展、技術創新能力以及國際競爭力提升等關鍵、核心問題的忽視甚至漠視。一大批“大而不強”、“大而無技術創新能力”、“大而無國際競爭能力”的國有企業已經或正在成為國有經濟、國民經濟可持續發展道路上的絆腳石，成為部分產業、行業產能過剩的罪魁禍首。因此，國有資本經營預算應當重點支持國有企業的技術創新和競爭力提升，堅決制止并反對國有企業的盲目跨界擴張，推動國有企業實現“由大到強”的轉變。只有當國有資本經營預算規模與國民經濟規模、國有經濟規模、國有企業實現利潤總額相適應時，其政策效應才能凸顯。因此，國有資本預算管理改革要從提高國有資本經營預算年度收入入手，做大國有資本經營預算年度規模，為國有資本經營預算的近期及中長期目標的實現創造條件。

國有資本經營預算目標可區分為近期與中長期目標，近期目標要與中長期目標相互協調。

近期目標：推動國企改革深化與國有經濟布局優化調整。首先，國有資本經營預算要著眼于國企改革的深化，面對一度陷入停滯的現狀，國有資本經營預算應當成為國企改革尤其是國企產權制度改革的重要推手，通過國有資本經營預算管理手段和方式的創新推動國有企業改革的繼續深化。其次，國有資本經營預算要著眼于推動國有經濟布局優化調整。轉變經濟發展方式已經上升為國家戰略，要求經濟結構必須做根本性調整，國有經濟結構的調整更是重點和難點。國有資本經營預算應當通過收支結構和方向的不斷調整，國有資本有效進退機制和科學投資機制的建立，推動國有經濟結構的布局優化。

中長期目標：支持經濟可持續增長與經濟社會協調發展。其一，要著眼于支持經濟可持續增長。應當打破所有制界限，變“取之國企用之國企”的簡單支出模式為“取之國企用之國民經濟”的模式，真正實現國有經濟與其他類經濟形式的平衡、協調發展，繼而真正實現國民經濟的可持續、高質量增長。其二，應當著眼于經濟社會的協調發展。基于國有資本“全民所有”的所有權屬性，國有資本經營預算應當適當關注民生問題，通過合理的彌補公共財政和社保基金缺口等機制建設助推部分社會問題的解決，為實現經濟社會的協調發展提供支持。

制定大預算規劃 實現收入規模較快增長

國有資本經營預算管理改革的深化，除了要明確基本思路，重要的是如何具體推進。必須要著眼于打破部門利益及某些國企已成為特殊利益集團的掣肘，突破只搞年度預算的做法，關注國有資本的經濟社會效應，以及國有資本經營預算對國有經濟與國有企業發展的引導，重視國有資本經營中長期“大預算規劃”及概算編制，適時創新經營預算管理手段。

國有資本經營預算的宏觀調控職能，主要體現為對國有資本的有機整合和對國有資本再分配的合理引導。因此，應當打破國有資本經營年度預算的局限性，編制時間跨度相對較長、作用發揮相對持續、更具方向性和指導性的國有資本經營中長期預算。從預算編制的時間跨度上看，可與“國家五年發展規劃”相一致，即以五年作為周期單位編制國有資本經營中長期預算，當然，也可以不受“國家五年發展規劃”的限制，研究并編制5-10年的中長期預算；從預算編制的內容上看，應當與經濟周期以及中長期國家經濟發展規劃相一致，圍繞國有資本經營預算的目標定位和作用發揮，重點對中長期內國有資本經營預算的收入范圍、構成、規模增長、支出方向和重點、支出規模及其細化內容等作出總體性規劃、明確實施步驟并設計具體的量化指標；從預算編制的方法上看，可以采取逐年滾動的編制方法，并在收支內容結構上與年度預算趨于一致，把中長期預算和年度預算密切結合起來。

逐步實現與公共財政預算的合理對接。探索并建立公共財政預算與國有資本經營預算之間的對接機制，使國有資本經營預算成為國企改革深化進程中的主要成本提供者，這是解決目前針對國企支出安排交叉重復與公共財政支出缺口并存矛盾的有效途徑。可以依托國有資本經營中長期預算對二者對接的計劃、實施步驟、對接方法進行總體設計，并將其具體量化到國有資本經營年度預算中加以執行。

多策并舉實現收入規模的較快增長。國有資本經營預算收入規模，必須與國有經濟總量、國有企業實現利潤總額相適應。不斷擴大國有資本經營預算征收的范圍、大幅度提高國企紅利征收比例，可以把國有資本經營年度預算收入規模從300億-800億提到1200億-1500億。如果國有資本經營年度預算收入規模達不到3000億-5000億，就難以實現國有資本經營預算對國有經濟與國有企業發展的引導及調控。

不斷擴大預算征收范圍。國有資本經營預算征收范圍的擴大，既包括橫向涵蓋的企業范圍，也包括縱向同一企業中征收所延伸到的下級公司的范圍。首先，應在橫向上逐步擴大國有資本經營預算征收覆蓋的企業范圍，最終實現國有資本經營預算的全覆蓋。其次，應在縱向上逐步拓展國有資本經營預算征收的范圍。具體而言，就是從現在只向中央直接管理的一級企業收取擴大到向國有企業下屬的獨立核算的一級子公司或二級子公司收取。

分類并有重點地提高紅利征收比例。國有資本經營預算紅利征收比例的提高應當保持在合理區間范圍內，且應分類別、分階段地逐步提高。應重點提高資源類國有企業中盈利能力、壟斷程度較高的一些企業的紅利征收比例。即在未來5-10年內可以把資源類國有企業的紅利征收比例逐步提高到35%-45%的范圍；一般競爭性領域國有企業紅利征收比例可提高到25%-35%的范圍；軍工和科研企業的特殊職能決定了其紅利征收比例不可太高，最多提高到15%。

依托資本市場盤活國有資產存量。與超過20萬億的國資存量相比，不到1000億的中央國有資本經營預算收入規模明顯太小。盤活巨額國有資產存量，是擴大國有資本經營預算收入規模最直接、最快捷的方法之一。一方面可以依托發展相對成熟的證券市場實現部分國有股的減持變現；另一方面可以通過產權交易市場出售處置部分閑置、運行效率低下或待處置的存量資產。

確定減持計劃逐年增加變現收入。將部分國有股權在證券市場上予以出售變現，也是提高國有資本經營預算收入規模直接而有效的方法。為了順利推動國有股減持而增加變現收入，應當編制一個5-10年的國有資本變現中長期預算，對國有股的減持進行全面規劃并設計出量化標準，明確國有股減持的領域、行業、具體減持比例以及預計達到的變現收入規模。為了確保變現預算的實現和變現收入的逐年增加，還應當把國有資本變現中長期預算中的國有股減持計劃具體分解和細化到每個年度預算中，并根據對每個年度預算的實際執行情況的評估適當調整中長期預算。

明確支出方向 實現直接、間接支出有機結合

國有資本經營預算要更加重視國有資本經營預算的支出方向把握與支出方向優化。應該著眼于國家產業政策與國有經濟結構調整規劃，打破原有的支出限制，擴大支出范圍，明確支出方向和重點。同時，還應該就預算支出中的資本性支出進行創新探索，依托國有資本間接支出設立各類產業基金，完善國有資本經營預算支出方式。

明確支出方向與重點。國有資本經營預算應當通過合理引導國有資本流向，支持國家產業政策的落實和國有經濟布局的優化調整。從支出方向上看，應當打破所有制和地域界限，著重支持國家產業政策重點扶持的如軍工、戰略性新興產業等和國有經濟優先布局的領域與行業。堅決避免國有資本流入國家明確國有資本退出的領域、落后產業、產能過剩行業等。未來還應逐步增加在社會保障、城鄉一體化發展等民生領域的其他相關支出。從支出的重點項目上看，應重點加大對企業兼并重組、技術創新、節能減排、競爭力提升等相關項目的支出規模和扶持力度。支出模式實現從“取之國企用之國企”向“取之國企用之企業競爭力提升”、“取之國企用之國民經濟”、“取之國企用之經濟社會全面協調發展”的轉變。

實現直接支出與間接支出的有機結合。國有資本的間接支出，主要表現為設立多家產業發展基金和重組重整基金。國有資本既可以依靠其特有的優勢吸引大量社會資本和國外資本共同參與出資，成立跨所有制形式的各類產業發展基金，也可以通過中央與地方國有資本經營預算支出共同出資形式設立跨級次、跨區域的產業發展基金。國有資本間接支出設立的多家基金通過有效的資本運作可以發揮國有資本“四兩撥千斤”的杠桿效應。考慮到目前的實際情況，間接支出方式不可能完全替代直接支出，直接支出在短期內仍然是主要支出方式。從中長期看，應該以國有資本經營預算的目標定位為導向，合理確定直接支出與間接支出的比例結構，從而實現兩者的有機結合。

實現預算管理雙掛鉤 加快國企產權多元化改革

在國有資本經營預算與國有企業發展的關系中，國有資本經營預算應該能夠引導并推動國企進行產權多元化改革。國企尤其央企產權多元化改革的停滯，不僅會無限加大國企尤其央企的審計成本與監督成本，而且會使一些已經發展為特殊利益集團的國企成為國有資本經營預算的障礙。因此，要通過創新國有資本經營預算管理手段，引導并推動國企尤其央企加快產權多元化改革。

把國有資本紅利征收比例調整與國企尤其央企產權多元化改革掛鉤。國有資本紅利征收比例的調整直接影響到國有企業的資本和股權結構，應按照國有經濟的發展目標，編制5-10年的國有資本經營中長期預算，有計劃、分步驟地確定國有資本的退出領域和退出時間。在明確退出的領域，可以大幅提高紅利征收比例，通過這種方式有計劃地收回國有資本，稀釋國有股權占比，適時引入其他各類形式的優質資本進入，推動實現產權結構的多元化、多樣化。如果在規定時間內通過提高征收比例仍然未能完成退出任務，可以再通過產權交易市場出售剩余資產。

把國有資本支出方向及方式與國企尤其央企產權多元化改革掛鉤。通過加大國有資本經營預算的支出約束，也可以逆向激發企業加快產權多元化改革的動力和積極性。對于產權多元化改革進展較好的企業，應當優先支持甚至可以適當加大支持力度；對于一些改革較慢甚至不支持、不配合改革的國有企業，國有資本經營預算將不予支持。從支持方式上看，可以從預算支出中直接列支與國企產權多元化改革相關的支出，如兼并重組支出、改革補助支出等，幫助國企解決產權多元化過程中可能遇到的資金不足問題。

（作者系財政部財政科學研究所博士生導師）