區(qū)縣級綜合檔案館開放檔案工作兩難處境的成因及破解

摘 要：本文在回顧我國向社會開放檔案近三十年歷程的基礎(chǔ)上，客觀地分析了區(qū)縣級綜合檔案館向社會開放檔案的現(xiàn)狀及其在認識和實踐上存在的問題，進而從正確認識向社會開放檔案的真正意義、向社會開放檔案的多種形式、向社會開放檔案的不同層次、向社會開放檔案中的個人隱私等四個方面，對區(qū)縣級綜合檔案館向社會開放檔案工作提出了建議。

關(guān)鍵詞：檔案館；開放檔案；兩難處境；成因；破解

自上世紀80年代后期起，我國區(qū)縣級綜合檔案館陸續(xù)開始向社會開放檔案。其間，檔案館做了大量的工作，也摸索出了一些經(jīng)驗。然而，回顧已經(jīng)走過的近三十年的實踐歷程，筆者發(fā)現(xiàn)區(qū)縣級綜合檔案館在向社會開放檔案工作的某些方面存在的問題越來越明顯，甚至陷入了兩難的境地，進而對我國檔案向社會開放工作也帶來了一定的負面影響。本文試就兩難現(xiàn)狀的成因和如何破解提出一些原則性的、籠統(tǒng)的想法，以供深入研究參考。

1 區(qū)縣級綜合檔案館開放檔案概述

1.1 向社會開放檔案的起因與依據(jù)。1980年3月，經(jīng)黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，國家檔案局下發(fā)了《關(guān)于開放歷史檔案的幾點意見》； 1982年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了國家檔案局《關(guān)于開放歷史檔案問題的報告》。隨后各地省市級檔案館先行，區(qū)縣級綜合檔案館也緊緊跟上。從此，拉開了我國開放檔案工作的帷幕，也促使我國檔案館工作進入了一個嶄新的階段。

1987年公布的《中華人民共和國檔案法》又對開放檔案作出了具體規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放。經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年。”這就使我國檔案館向社會開放檔案的工作納入法制的軌道，即檔案館不依法向社會開放檔案，就是違法行為。

1.2 對利用開放檔案的有關(guān)規(guī)定。根據(jù)《檔案法實施辦法》第二十二條規(guī)定：中華人民共和國公民和組織，持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開放的檔案；外國人或者外國組織利用中國已開放的檔案，須經(jīng)中國有關(guān)主管部門介紹以及保存該檔案的檔案館同意。在具體利用工作中，凡港、澳、臺同胞持有僑務(wù)辦公室及檔案行政管理部門的介紹信均可利用已開放的檔案。

1.3 向社會開放檔案的涵義。開放檔案就是指國家檔案館依法將一般可以公開和保密期限已滿的檔案，解除“禁閉”，向社會開放，允許檔案用戶在履行簡便的手續(xù)后，即可通過一定的方式，進行開發(fā)利用。同時根據(jù)《中華人民共和國檔案法》規(guī)定，內(nèi)容不同的檔案向社會開放的期限要求不同。

1.4 向社會開放檔案的意義。首先，向社會開放檔案是有利于社會進步的新方針，是加快我國政治民主化的一個新步驟，利于公民享有利用檔案信息資源的權(quán)利。其次，向社會開放檔案也是推進現(xiàn)代檔案館自身發(fā)展的一項重大措施，是檔案館由封閉型、半封閉型向開放型轉(zhuǎn)變的有效途徑。

1.5 向社會開放檔案的現(xiàn)狀。經(jīng)過各地檔案館近三十年的努力，向社會開放檔案的工作正在從無到有、從簡化到逐步規(guī)范。概而言之，呈現(xiàn)在以下三個方面：

一是向社會開放檔案工作已經(jīng)深入?yún)^(qū)縣級綜合檔案館檔案工作者之心。開放檔案工作剛開始之初，就檔案工作者本身來講，尤其是在區(qū)縣級綜合檔案館工作的同仁，對其認識還是相對有限的，甚至由于開放檔案利用率的不高，這種模糊認識還曾有過抬頭。但從目前情況來看，從總體上來講在區(qū)縣級綜合檔案館工作的同志對于開放檔案的認識都已經(jīng)有所提高，認識到向社會開放檔案是《檔案法》賦予我們的責(zé)任和義務(wù)之一，必須認真依法履行。

二是向社會開放檔案工作開展有條不紊。開始時，在區(qū)縣級綜合檔案館向社會開放檔案的工作大都是定期開展的，在時間節(jié)奏上有二三年、三五年不等。而現(xiàn)在已經(jīng)過渡到每年一次，即在每年的“檔案館日”活動、檔案法律法規(guī)頒布實施紀念日期間，向社會開放一批檔案是一個重要的組成部分。所以，僅僅從向社會開放檔案這項工作本身來看，現(xiàn)在已經(jīng)逐步成熟，并形成了一些規(guī)律。

三是向社會開放檔案工作越來越規(guī)范。開放檔案工作首先要開展的就是對所有涉及范圍內(nèi)的檔案進行開放鑒定，通過鑒定認為可以開放的檔案，即報本級人民政府批準(zhǔn)后向社會開放；而對于有些涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，則要報經(jīng)上級檔案行政管理部門同意，實施延期開放。如上海地區(qū)明確各區(qū)縣檔案館在開放鑒定中凡確定延期開放的，需要報請市檔案行政管理部門批準(zhǔn)（現(xiàn)改為備案）。

2 目前區(qū)縣級綜合檔案館向社會開放檔案工作面臨兩難的境地

2.1 可以開放的，利用者并不需要。就上海地區(qū)而言，自上世紀80年代末開始向社會開放檔案這項工作以來，各館都做了大量的工作，但由于開放的內(nèi)容主要是區(qū)縣黨委、人大、政府、政協(xié)及各職能部門形成的到期的文書檔案，人們對所開放的檔案并無多大興趣，關(guān)心程度實在不高。

究其原因，主要是：在區(qū)縣層面的利用者，其利用目的很少在于科學(xué)或?qū)W術(shù)研究，即在利用中專業(yè)性、較為系統(tǒng)廣泛利用檔案的人員極少。通過多年開放檔案的實踐和面向社會的宣傳，社會各界對于開放檔案的知曉度正在逐步加強，但由于在區(qū)縣這個層面上從事學(xué)術(shù)理論和科學(xué)技術(shù)研究的人員本身比較少，所以對于開放檔案很少有人問津。如筆者早年在電大上課時就曾與一位老師談起開放檔案一事，他也曾表示有機會要為自己的研究需要到檔案館來利用檔案，但在我表示歡迎之后，終究沒有看到他前來利用。從本地綜合檔案館開放檔案以來的實踐看，只是前些年有過一位美國學(xué)者為了考察研究江南小城鎮(zhèn)建設(shè)而來館利用過一部分檔案；還有就是2011年有一位研究生為其撰寫民族資本企業(yè)發(fā)展情況到本館利用過一個百年老廠的檔案。就目前來看，真正利用區(qū)縣級綜合檔案館向社會開放檔案的本區(qū)域內(nèi)的需求實在是少而又少。

2.2 利用者需要的不能開放。在區(qū)縣層面的利用者，其利用檔案的目的大多還只局限于為維護自己的利益，即所用檔案發(fā)揮的是極為明確、極有針對性的憑證作用。所以有兩類檔案是他們非常需要利用的：一是為解決本人困難所需要的憑證性檔案。如利用婚姻登記檔案，就是直接針對經(jīng)濟適用房的申請或是向銀行貸款；利用獨生子女光榮證檔案，就是為了在退休時領(lǐng)取一次性獨生子女補貼，等等。這些檔案正是老百姓經(jīng)常需要利用的，尤其隨著社會的發(fā)展和社會福利的不斷提高，這些檔案甚至可以說是與民眾的關(guān)系息息相關(guān)。然而恰恰正是這些檔案，卻因其會有涉及個人隱私的內(nèi)容而并沒有列入向社會開放的范圍。

就上海地區(qū)而言，在對這部分檔案的開放工作中還出現(xiàn)過一個蠻有意思的反復(fù)。即早在上世紀90年代，區(qū)縣級綜合檔案館將婚姻登記、土改等檔案，經(jīng)過鑒定后向社會開放。當(dāng)時利用者不說是門庭若市，也確實比以往成倍增長。但非常有趣的是隨著開放檔案工作的逐步“深入和規(guī)范”，又提出此類檔案不能列為開放檔案向社會開放，理由是其中涉及個人隱私。于是已經(jīng)將其作為開放檔案的檔案館再將其轉(zhuǎn)入未開放行列，給統(tǒng)計等工作也帶來了不小的難度。

二是為維護本人權(quán)益所需要的政策依據(jù)性檔案。盡管這些檔案利用者非常需要，而檔案館卻又不給予開放。這個問題主要表現(xiàn)在一些解放初期的房屋產(chǎn)權(quán)檔案，由于有些內(nèi)容還涉及一個政策執(zhí)行的節(jié)奏問題，所以在政府有關(guān)部門還沒有做好充分準(zhǔn)備，或是有些問題政府一時還難以落實到位之時，檔案部門如果開放在前，被當(dāng)事人查到了依據(jù)后會造成工作上的被動。

2.3 開放的并未能解決問題，而不開放的檔案卻為公民解決了許多實際問題。縱觀向社會開放檔案工作近三十年的實踐，在區(qū)縣級綜合檔案館出現(xiàn)了一種出乎我們預(yù)料的結(jié)果，即真正解決老百姓困難的是未開放的檔案，起碼在目前檔案界是認為并不開放的檔案；而開放的檔案（部分機關(guān)文書檔案）卻并沒有能夠為民解決什么實際問題。

3 破解區(qū)縣級綜合檔案館開放檔案工作兩難境地的對策措施

3.1 正確認識向社會開放檔案的真正意義。首先，向社會開放檔案工作的意義并不在于檔案部門的作秀和自我陶醉。目前我們對于向社會開放檔案工作的真正認識，竊以為還是有所偏頗的。縱觀我們對于向社會開放檔案的指導(dǎo)思想和在開放檔案中的一些具體做法，更多是為了向社會表明我們已經(jīng)向社會開放檔案，我們已經(jīng)開放了多少檔案，而并沒有把目光注重于我們的開放檔案工作在社會上引起了多大反響，尤其是沒有真正關(guān)注開放檔案給社會大眾帶來了什么實惠。其次，不能將向社會開放檔案的目的注目于提高社會檔案意識。我們的檔案長期以來由于受到機要、保密等意識的影響，所以其走入尋常百姓家的程度確實很不高，由此而來的結(jié)果是黨和政府對檔案工作的高度重視往往只止步于思想認識而難以真正落實到具體行動之上。由于領(lǐng)導(dǎo)重視的虛幻和檔案工作社會性不強的實際，使得檔案工作的社會意義一直沒有能夠得到充分的展示，其基本作用僅僅囿于歷史憑證方面。但是，即使面對這樣的事實，我們還是不能將開放檔案的目的寄于提高社會檔案意識，而是要真正放在為維護人民群眾的切身利益提供方便之上。換言之，我們實行向社會開放檔案的策略，其根本目的就在于賦予人民群眾依法利用檔案的權(quán)利，為他們維護自身利益、從事科學(xué)和學(xué)術(shù)研究等各項活動提供便捷有效的服務(wù)。至于由此而出現(xiàn)的社會檔案意識的增強，則是社會對于我們向社會開放檔案這一良策的善意回饋。

3.2 正確認識向社會開放檔案的多種形式。隨著開放檔案工作的深入，我們會在實際中發(fā)現(xiàn)開放檔案的形式有以下幾種：一是向社會公眾開放。即一經(jīng)鑒定可以向社會開放，并經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，我國公民只要憑本人有效的合法證件就可以查閱的檔案，這是真正意義上的開放。然而，由于目前我們對向社會開放檔案認識的先天不足，這部分檔案在區(qū)縣級綜合檔案館的利用者群體終究只是鳳毛麟角。二是向特定人群開放。這就是像目前的婚姻登記、獨生子女、知青上山下鄉(xiāng)等涉及民生的檔案，現(xiàn)在只要是查閱本人或經(jīng)當(dāng)事人委托后查閱委托人檔案的，其查閱途徑和要求與開放檔案并無二致。然而，由于我們對向社會開放檔案中涉及個人隱私的擴大化，這部分檔案目前我們將它排斥在開放檔案之外，而正是此類檔案在為民排憂解難中所占比例又是相當(dāng)大的。三是依申請開放。即有些檔案本并沒有列入開放的范圍，但由于確有部分利用者需要利用，便需要經(jīng)過正常渠道向檔案館提出利用申請，并經(jīng)檔案館依據(jù)有關(guān)規(guī)定對利用者開放。從廣義的角度來理解，“檔案依申請開放”，是指檔案部門在已主動向社會開放的檔案范圍之外，根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供相關(guān)檔案的行為。而從狹義的角度來理解，“檔案依申請開放”，僅指檔案部門根據(jù)特定用戶的要求，有條件地提供與政府信息公開相關(guān)的已歸檔文件的行為。如為了應(yīng)對社會的需要，2005年3月4日舉行的上海市檔案工作會議正式提出了“探索依申請開放檔案的工作”，此表明“檔案依申請開放工作”業(yè)已提上了議事日程。

3.3 正確認識向社會開放檔案的不同層次。從目前對檔案開放工作的反映來看，負面意見比較多的相對集中于區(qū)縣級層面。正如本文第二點所講，由于區(qū)縣級綜合檔案館館藏特點和利用者情況的不同，所以我們?nèi)绻驹谌珖鴻n案事業(yè)的整體上，以同一個標(biāo)準(zhǔn)來衡量我國向社會開放檔案工作的話，就難免會得出很不樂觀的結(jié)論。比如開放檔案在館藏總量中所占的比例、利用開放檔案的人次和卷次在總的利用量中所占的比例等。其實，我們應(yīng)當(dāng)充分看到省市級乃至國家級檔案館在開放檔案中確實起到了很好的作用。如葉永烈在從事人物傳記寫作的過程中到過很多檔案館，他認為在紀實文學(xué)創(chuàng)作中，檔案的利用是必不可少的。他與有關(guān)檔案館有著許多聯(lián)系，曾被視為在創(chuàng)作中利用檔案最多的作家之一。他曾應(yīng)國家檔案局之邀，撰寫了關(guān)于檔案工作的重要意義和廣泛利用的電視專題片《歷史的腳印》劇本，該片由中央電視臺拍攝并播出。從葉永烈利用檔案進行紀實文學(xué)創(chuàng)作活動看，檔案館確實是一座歷史的“富礦”。而區(qū)縣級綜合檔案館的向社會開放檔案工作，就其本質(zhì)意義來講，起碼在目前還只存在于一種意識形態(tài)領(lǐng)域，即讓人們感覺到檔案館與人民群眾的距離拉近了，而其向社會開放檔案的利用還難以對我國檔案利用工作帶來變革性的發(fā)展。

3.4 正確認識向社會開放檔案中的個人隱私。在開放鑒定中我們經(jīng)常會碰到諸如工作人員花名冊、登記表，甚至是組織關(guān)系介紹信等類檔案。以前對于此類檔案的開放掌握得還比較寬一些，而近年來由于對個人隱私的擴大化理解，所以就會因為在這些檔案中有時會牽涉到個人成分、家庭和婚姻情況等所謂的個人隱私，也都一律不予開放。筆者自知對于這個問題的認識很難統(tǒng)一，因為所謂個人隱私是指：公民個人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密。隱私權(quán)是自然人享有的對其個人的、與公共利益無關(guān)的個人信息、私人活動和私有領(lǐng)域進行支配的一種人格權(quán)。對于個人隱私的理解本身可大可小，不僅如此，而且一旦擴大化，就甚至可以擴大到無限。因為按照我國法學(xué)界的認識，“未經(jīng)公民許可，公開其姓名”也被列入侵犯隱私權(quán)的范疇之一。如是說來，我們向社會開放檔案的工作，就需要向涉及的所有人員進行咨詢并經(jīng)同意，這想必是難以理解，實際也是無法操作的。而事實上大凡所謂涉及個人隱私的檔案，則正是人民群眾真正需要利用的檔案，如果像現(xiàn)在這樣，將此類檔案排除在開放的范圍之外，那么我們向社會開放檔案的真正意義就會大大削弱，而在區(qū)縣級綜合檔案館尤甚。為此，我們應(yīng)當(dāng)將此類檔案也列入開放的范疇，不過它只向特定的人群，即檔案信息記載的對象本身開放。

（作者單位：上海市奉賢區(qū)檔案館 來稿日期：2012-09-21）</