創新長效機制 提高農村食品安全監管效能研究

吳婧婕

【摘 要】當前是食品安全事故多發期，農村食品安全的重要性也被提到了前所未有的高度。長期以來，農村食品安全監管工作存在一些不如人意處，基層監管力量乏力，存在監管真空、盲區，一些無證無照游擊隊“打而不死”、“死灰復燃”，嚴重威脅農村居民的飲食健康。本文試分析目前基層工商部門在農村食品安全監管中遇到的問題及困難，以構建長效監管機制為著力點，探討提升農村食品安全監管能力方面的方式方法。

【關鍵詞】農村；食品安全；監管；長效；轉變

最新人口數據顯示，當前我國城市居民人口數量首次超過了農村，城市化進程取得了階段性成果。但另一方面，農村人口仍然占到全國人口的一半，農村仍然是主要的農作物生產基地和重要的食品消費市場，農村食品安全工作的重要性不言而喻。與城市相比，農村食品安全現狀更是堪憂，農村食品安全的監管機制還有許多不如人意處，直接影響到人民群眾的身體健康，也不利于社會主義新農村建設和全面小康社會建設的實現。在這一大背景下，臨海市工商局成立課題調研組，探索創新載體，提出構建流通領域農村食品社會化長效監管機制，以期提高農村食品安全監管效能，開創農村食品安全監管工作新局面。

一、流通領域農村食品安全現狀、存在問題及分析

（一）假冒偽劣食品有從城市流向農村之勢。（1）隨著城鎮食品安全專項整治力度的加大及消費者意識的提高，一些“三無”、過期、不合格以及被城市市場拒之門外的食品有大面積流向農村市場的趨勢。（2）農村食品銷售流轉速度較慢、周轉周期過長、存儲條件較差，這些都是變質過期食品在農村市場存在的客觀因素。（3）由于城鄉經濟差距的存在，農村經濟還不是很發達，農村居民收入與城市居民相比較低，致使消費能力相對較弱，農村消費者購買食品時首選價格便宜，然后是口感和數量，而很少考慮該食品的QS認證標志、保質期、生產廠家等內容，部分食品經營戶為了牟利在進貨時順應這種畸形消費需求，致使假劣食品混跡其中。

（二）經營主體年紀偏大、文化素質偏低。調查組抽樣調查臨海市東部三鎮農村100家經營定型包裝食品的小食雜店時發現，其中有8家經營戶是文盲、30家是小學文憑、41家是初中文憑，有35家經營戶年齡在60歲以上、32家年齡在46歲到59歲、24家年齡在31歲到45歲、9家年齡在30歲以下。據調查，這些農村小食雜店普遍孕育于上世紀的改革開放初期的70年代后期，在80年代大面積發展。近30年來，這一經營群體受家庭經濟水平、受教育水平、年齡等因素的制約，沒有進行食品安全知識更新和行業轉型，依然活躍在農村食品經營的第一線。

（三）經營硬環境差。由于農村消費能力薄弱，大型、正規、連鎖型超市無意進駐農村，導致農村食品經營主體主要為個體副食品店、集貿市場，例如在此次隨機抽樣的100家食品店，有97家為個體副食店，1家為中型超市，2家屬于連鎖型超市（其中1家是掛名連鎖、實際上是自己進貨）。又由于農村食品經營戶文化素質較低、學習能力不強等因素，缺乏經營食品必要的法律知識和商品常識，造成所經營小店普遍存在規模小、分布散、秩序亂等情況。

（四）農村學校周邊“三無”食品銷售令人憂。農村小學、初中學校周邊仍然存在一支無證無照的食品游擊隊，出售無生產日期和生產廠地的裸露散賣糖果、食品小包裝，嚴重威脅學生身體健康。這些食品游擊隊打執法人員作息制度的“時間差”、“擦邊球”，工商部門階段整治效果不明顯。

（五）農民安全消費意識淡薄。廣大農村消費者文化程度不高，對食品安全法律法規和食品知識知之甚少，認識不到假冒偽劣食品對人體健康的危害，形成了“買便宜貨”的普遍心理。農村群眾的自我維權意識也較差，購買到假冒偽劣食品時很少尋求正當途徑維護自身利益，有的顧及鄉親情面，也不愿主張自己權益，使得農村流通領域食品違法經營者繼續存在。

二、工商部門監管農村食品模式現存問題分析

（一）監管力量薄弱。（1）整體監管力量薄弱。基層工商所普遍存在人員少、事務多的狀況，難以有足夠的精力用于食品安全監管。（2）監管力量配置不均衡。基層工商所出于整體工作開展考慮，在人員分配上，習慣把骨干精銳力量抽調到經檢、注冊、商廣等重要崗位，而由臨近退休的老同志承擔食監等巡查任務，造成了監管力量的固有缺陷。（3）監管區域不均等。當前基層所食品安全監管的重心是鎮區、馬路沿線的食品經營戶和農貿市場，對廣大農村的食品監管較少，容易出現監管空白和盲區。

（二）硬件設備不足。（1）缺少合適的交通工具。現有基層工商所駐地為鎮區或靠近城區的街道，距離農村較遠，運用于巡查監管的工具主要是皮卡車、桑塔納等車輛，出門時常是整個隊一起出門，而需要監管的責任區數量多而分散，缺乏靈活快捷的巡查交通工具（如二輪電動車）。（2）缺少檢測設備。目前工商部門的食品檢測手段作用卑微，而且各工商所配備的食品安全快速檢測箱效能不高，缺少先進檢測設備及專業知識人才，這是導致食品安全檢測力量薄弱的又一原因。例如整個臨海市局僅有2名工商干部是畢業于食品相關專業，其他承擔檢測的人員都是畢業于非食品或與食品相關的專業，平日需要抽檢各類食品時，都是經過臨時培訓而上崗操作，抽檢方法、過程容易存在隱患，如抽檢的豆腐、水潺一旦保存不當會造成二氧化硫揮發而變成商品合格。

（三）監管模式滯后。農村食品銷售具有流動性。流通領域農村食品市場多地處偏遠山區、海島等地，銷售模式帶有很強的季節性特征，流動性與隱蔽性強，僅憑工商獨家監管，難以適應現代農村流通領域食品市場發展的現狀，并給整治和監管帶來較大困難。目前，雖然有的基層工商所已經在主動加強與地方政府部門的橫向聯系，但還沒有形成完備的社會監督防控體系，更多社會化資源還有待挖掘。

三、建立農村食品安全長效監管機制的對策及建議

2012年6月23日，國務院出臺《關于加強食品安全工作的決定》（國發〔2012〕20 號），提出了“縣級以上地方政府統一負責本地區食品安全工作”、“上級政府要對下級政府進行年度食品安全績效考核，并將考核結果作為地方領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容”，要求“進一步健全科學合理、職能清晰、權責一致的食品安全部門監管分工”，“強化生產經營各環節監管，形成相互銜接、運轉高效的食品安全監管格局”。

根據《決定》精神，要整治好農村食品市場秩序，并非只是某一個部門或某級政府的責任，必須堅持“標本兼治、防打結合、綜合治理”的原則，強化農村市場食品安全專項執法檢查和日常監管工作，形成政府牽頭、相關部門配合、行業自律、社會監督、企業參與的社會化工作格局，切實規范農村食品市場秩序。而要建立農村食品安全長效監管機制，應當從以下幾方面入手探索解決：

（一）嚴把農村食品經營準入關。從源頭上嚴格管控，做好農村食品安全。（1）嚴格推行始業教育。推行崗前培訓，提升經營者的法律意識和道德素質。培訓后要參加始業考試，考試不過關的一律不準核發食品流通許可證和營業執照，避免出現經營者不知道什么是QS認證標志、應該如何看保質期和生產日期、食品添加劑是什么東西等現象。要讓具備一定文化程度、管理能力、誠信意識的人員成為食品經營主體。（2）完善農村食品安全供應網絡。引導大中型超市在農村開設食品連鎖店或向農村市場配送安全食品，政府提供價格差價補助，確保經配送的食品價格不高于市場上同類食品的價格。形成一條誠信、健全、方便的農村食品供應渠道，以更好地滿足廣大農村消費者的食品消費需求。（3）加強臨近保質期食品監管。防范不法商家出于牟利目的，將超過保質期食品與正常食品混合銷售、捆綁銷售及向農村市場轉移銷售，從而農村消費者身體健康和生命安全，不僅工商部門要嚴格依照《流通環節臨近保質期食品管理制度》的具體要求對臨近保質期食品加強監管，而且質檢部門應督促廠家及時回收臨近保質期食品。

（二）建立農村食品安全評議機制。以評議促規范，通過建立評議制度推進農村食品經營主體加強自律。（1）推行社會化食品安全評議。深化農村食品監管社會化廣度，由當地鄉鎮人大主席團牽頭，各相關職能部門、有一定社會威望的人士參與，成立檢查小組，通過現場檢查、在中心村設立投票箱、發放調查表、結合舉報投訴、食品案件查處情況等向社會公眾征求意見，每季度或每半年對轄區內食品流通主體進行綜合檢查公開評價，評價食品質量、管理制度、經營行為和社會評價等方面的內容，并將評價結果向社會發布。同時將評價結果與食品經營戶入黨、食品經營單位評選各類榮譽及銀行授信貸款等掛鉤，鞭策食品經營主體重視食品安全評議。（2）設立“紅”、“黑”榜“曝光臺”。由鄉鎮政府撥款建立“流通領域食品安全貢獻獎勵基金”，根據社會評議結果和由人大代表組成的評選小組考核結果，每年通過組織推薦和個評確定若干名獎勵對象，進行統一表彰，頒發獎狀和獎金，獎勵對象包括食品安全義務監督員、經營戶、工商所責任區人員，用以激勵爭先創優，營造食品安全社會化監管良好氛圍。反之，對于考核分數較差的“三員”要進行捆綁式通報批評，并督促整改，盡快提高工作水平。（3）健全食品安全信息公示制度。整合通過執法檢查、舉報投訴、案件查辦等方式獲得的食品安全信息，借助12315網絡平臺、媒體及農村廣播站、公告欄等途徑，及時、公正公開食品質量信息和經營者行為，讓人民群眾及時知曉。

（三）設立食品知識農村國民教育大講堂。（1）依托鄉鎮國民教育平臺，引導農民樹立食品安全消費觀念。針對農民消費群體進行一次系統的食品安全知識培訓，徹底改變農村“不干不凈，吃了沒病”的錯誤飲食理念，提高農民食品衛生意識，引導農村消費者提高食品安全意識及維權意識，樹立正確的消費觀念，提高辨別常見劣質食品的能力。（2）開展食品經營戶上崗證書培訓。鄉鎮政府大講堂定期舉辦食品經營戶集中培訓，開展《食品法》等各類食品知識法規學習，提高他們的自律意識，經統一考試，成績合格取得上崗證書后，方可開展經營。（3）開設農村學校食品消費知識課。面對學校及周邊環境飲食安全存在的隱患，建議教育部門加強對學生的飲食安全教育，教育學生樹立正確的衛生習慣，教會他們一些識別假劣食品的常識，提高自我保護意識，自覺杜絕劣質食品。

（四）實現食品社會化監管模式三個轉變。（1）從被動應付監管向長效監管轉變。農村食品安全社會化監管是社會發展的必然要求，是當前農村居民關心的重點工作，也是國務院賦予的一項長期任務，基層工商干部要把這項工作當做政治任務來抓，不能只在口頭上做表面文章，在態度上要高度重視，在腦子里要緊繃起“責任”意識弦，在行動上要做好社會化長效監管的準備。（2）人財物等應向農村食監一線傾斜。面對農村食監工作的復雜性，建議基層工商所在設立AB崗責任區上，要按照“老、中、青”結合原則，對業務骨干進行“黃金分割”科學搭配，并在經營場所醒目位置張貼工商責任區干部照片和電話號碼，便于社會化監督；在硬件設備上，財政撥出專款給予支持，保證每個責任區配備一輛專用電動二輪車和簡易食品檢測設備，統一工商標識和編號，方便責任區干部快捷開展責任區食品安全日常巡查和檢測。（3）農村食監重點應向行政指導方式轉變。基層責任區干部在監管農村食品安全時要轉變工作方法，要做到自身既是小食店巡查監管員，又是食品安全指導員和行業轉型升級聯絡員。對于年紀較大、學歷低的食品經營戶，要開展行政指導，勸導轉型或分流，如節日燈、眼鏡等企業，以送貨上門加工的方式，解決轉型經營戶的就業問題。