中國共產黨依法執政的歷史演變

楊建淮

【摘 要】中國共產黨歷經革命、建設和改革，發生了兩個重大的“歷史性轉變”，這就要求黨的執政方式必須從原有的依政策執政走向依法執政。依法執政是中國共產黨面對黨的執政條件、任務和環境的深刻變化，適應建設法治國家的要求，黨的領導方式和執政方式的新發展。總結依法執政的形成歷程， 這對于黨當前及今后的依法執政無疑具有重要意義。

【關鍵詞】中國共產黨；依法執政；執政方式；歷史探索

目前國內對依法執政的概念有兩種理解：一種認為，“依法執政”是指執政黨依照憲法和國家法律執掌和運用國家政權的一系列活動，這種觀點在國內處于主流地位；另一種認為，依法執政是指政黨依照法律的規定進入國家政權，并在其中處于主導地位，且依照法律從事對全體社會成員發生約束性的影響的國家政務管理活動。分析發現，兩者區別主要在依法執政的主體上：前者從中國共產黨依法執政的立場出發，把主體定位在己經具有執政資格或地位的“執政黨”上，因為中國共產黨的執政地位是憲法確立了的，不存在重新“依法獲取政權”的問題；而后者從廣義上把一般政黨“獲取政權”的過程納入依法執政的范圍，其主體是范圍更廣的“一般政黨”，包括了一個政黨必須依法取得執政資格的內容。

鑒于本文只探討“中國共產黨的”依法執政，所以采用第一種理解，即作為一種執政方式，依法執政是指執政黨依照憲法和法律規定的國家政權運作方式來掌握國家政權。

采用何種執政方式，對于任何一個執政黨來說都是個至關重要的問題，而對于像中國共產黨這樣一個執政長達半個多世紀的大黨、老黨來說，更是一個必須引起高度關注的重大歷史性課題。回顧黨從新民主義革命時期的局部執政到新中國成立后全國范圍內執政的歷史，我們可以發現黨的執政即黨對政權機關的領導，從執政方式看，實際上可歸結為兩種：一是以黨的政策為主要依據，黨對政權實行直接領導，即依政策執政；二是以法律為主要依據，黨對政權實行間接領導，即依法執政。依法執政，正是從根本上提升一個政黨執政能力的治本之道，是我們黨在新的歷史條件下轉變執政方式的必然取向，更是對馬克思主義國家學說和政黨理論的重大發展。

一、新民主主義革命階段

“中國共產黨在長期的革命戰爭年代，盡管沒有掌握全國政權，但黨絕不是在野黨。” 1927年，國民革命失敗后，毛澤東等一批中國共產黨人在認清中國國情中踏上了“農村包圍城市，最后奪取城市”的新革命道路，根據地政權建設是這條道路的重要內容，隨著根據地政權的建立，中國共產黨開始了局部執政的嘗試。在“局部執政”的過程中，中國共產黨人根據馬克思列寧主義的國家觀和法制觀開始思考根據地的法制建設問題，其中對黨與政府、黨與法律關系的認識，包含了一些依法執政的思想，成為中國共產黨依法執政思想的最初源頭。

根據地的創建，為革命政權的建立提供了條件，各根據地先后都建立起了革命政權。在革命政權建立之際，中國共產黨便意識到法制建設的重要性，明確指出：“建立新的政權，自然要創建法律、法令、規章、制度。……否則就是無政府主義。” 從這一認識出發，各根據地在打破國民黨舊法統的同時便著手建立革命的新法制。1928年，毛澤東、朱德在第一塊革命根據地頒布了《井岡山土地法》；1930年，閩西革命根據地頒布了《閩西第一次工農兵代表大會土地法令》；此外，還頒布了一些勞動法規和婚姻法規等具體法律、法令。1931年，在蘇維埃政權基礎上頒布了蘇區第一個憲法性的綱領文件一一《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，《憲法大綱》明確宣布：“憲法的任務在于保證蘇維埃區域工農民主專政的政權和達到它在全中國的勝利。” 表達了憲法維護政權的目的。抗日戰爭和解放戰爭時期，也都在各根據地制定和頒布了諸如《陜甘寧邊區施政綱領》和《陜甘寧邊區憲法原則》等一大批法令和憲法性文件。這些情況表明，從中國共產黨建立政權的最初時期開始，就對法律法規在社會政治事務管理中的重要性有了比較明確的認識。

當然，由于歷史條件的限制，黨以法律為主要依據的間接領導不可能完全實現，也不可能在兩種執政方式的博弈中取得主要地位。“拿我們黨來講，革命戰爭時期，主要是靠政策辦事，注重的是政策，沒有依法辦事的習慣。” 但它所體現出來的依法執政意識，己開始顯露，明確存在。作為最初的執政實踐，已無可爭議地成為黨的依法執政思想的歷史源頭，為黨以后執政全國積累了寶貴經驗。

二、從新中國成立到十一屆三中全會以前

打敗國民黨后，中國共產黨歷史地成為執政黨，并在人民的支持下開始在全國合法地執政。但是，剛剛走上全國執政地位的中國共產黨該如何執政呢？在封建統治歷史悠久的中國，如何順利地建立社會主義制度？這種制度建立后，如何鞏固它，并在此基礎上建設社會主義的中國呢？這是新中國成立后的中國共產黨必須認真思考的問題。歷史證明，中國共產黨對這些問題確實進行了比較深入的思考。

建國初期，中國共產黨對法制建設比較重視，對如何處理黨和法律的關系問題進行了比較深入的思考和認識，這些思考和認識構成了此時中國共產黨依法執政思想的重要內容。1949年10月1日，中央人民政府委員會第一次會議決議接受《共同綱領》為中央人民政府的施政方針。隨后，黨領導人民依照《共同綱領》這一臨時性憲法制定了一批比較重要的法律、法規，依法執政開始有所發展。1954年，第一部憲法的實施為黨的執政方式轉變提供了最高法律依據。劉少奇指出，黨作為國家的領導核心，在國家政治生活中，不僅“不能享有任何特殊的權利”而且還應當要求“共產黨黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用。”

八大則進一步指出，我們目前在國家工作中的任務之一，是著手制定比較完備的法律，健全我國的法制。董必武則指出，“黨的中心任務是領導國家建設，在這樣的任務面前，黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是進一步加強法制的中心環節。” 這說明黨的八大己實際提出黨的執政方式向法制化轉變的要求。也就是說，這些都為黨執政方式轉向依法執政提供了很好的歷史發展機遇。

1953年，黨在全國開展了反對分散主義和地方主義的斗爭，黨組織內設置了各種與政府行政機構對口的部門，貫徹“大權獨攬、小權分散、黨委決定、各方去辦”的原則。50年代后期，毛澤東提出了“全黨動員、書記掛帥”的口號。中共中央認為“大政方針在政治局，具體部署在書記處，只有一個‘政治設計院，沒有‘兩個政治設計院，大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分，具體執行和細節決策屬政府機構及其黨組。” 很明顯，黨這時的執政方式雖然表面上表現為政策和法律的雙管齊下，但實際上仍以政策為主，并不斷地強化黨的權力和直接領導。60年代，國內政治生活全面服從于階級斗爭，進一步促使黨的執政領導體制更加集中，依政策執政的方式更加直接化，黨管理的事務達到了無所不管的地步。“文革”中，依政策執政的方式更是走向極端、發生畸變，黨完全取代政府、拋開政權機關及法律。至此，依法執政己根本無從談起，陷入前所未有的倒退狀態。

三、十一屆三中全會以來

自十一屆三中全會以來，黨就開始了在新時期對依法執政的重新探索。“文革”中以黨代的深刻教訓表明，憲法和法律的權威關系到政治安定和國家命運，而執政黨的守法問題則具有特別重要的意義。這為黨的執政方式轉變提供了一個重要的思想基礎。“文革”中，“我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制訂了法律，卻沒有應有的權威。” 這直接破壞了黨當時的正常執政，導致決策失誤、社會動亂。為此，鄧小平認為，“以后，黨委領導作用的第一條就是應該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事，法立了以后，就要堅決按法律辦事。” 遵循這一思想，十二大黨章明確提出了“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的執政基本原則，也就實際上提出了黨執政要做到有法可依，有法必依，標志著黨對依法執政的探索取得思想觀念上的重大突破，依法執政的思想基礎重新開始形成。

依法執政的實質在于執政行為的制度化、法律化，黨的執政權限由法律明確規定，黨的執政行為必須符合憲法和法律的規定。這就是說依法執政作為一項復雜的系統工程，其前提在于有一個良好的法治基礎或健全的法律體系。十一屆三中全會提出，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和較大的權威。鄧小平指出，“我們國家缺少執法和守法的傳統，從黨的十一屆三中全會開始，我們就開始抓法制，沒有法制不行。” 江澤民指出，“加強社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。” 十五大則旗幟鮮明地提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略。

經十二大到十五大，隨著依法執政思想基礎和法治基礎日益形成，黨就越來越需要從制度層面上明確法治狀態下的執政方式。這也是社會主義市場經濟和政治文明發展的客觀要求。于是，十六大就水到渠成地提出了要“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”的要求。這是黨在歷經執政實踐后對執政方式做出的重大轉換，標志著“依法執政”被正式提出。

十六大以來，以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央領導集體，認真貫徹十六大精神，在把“中國共產黨的依法執政思想”落實到各項工作中去的實踐中作了很大努力，并已初見成效。以《行政許可法》為代表的一大批規范黨員干部執政行為的法律和法規的出臺，以《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》為核心的一批黨的制度的制定和完善，既為中國共產黨依法執政提供了法律和制度保障，也體現了中國共產黨在依法執政實踐上主動邁出了實質性的步伐。在處理黨和政府、人大、政協等關系方面，更加尊重憲法的規定，符合法治的精神，憲法有關政府、人大、政協獨立行使職權的規定，已不再僅僅是“條文”了，在實踐中越來越體現著各自職能作用的發揮。

在此基礎上，十六屆四中全會就進一步明確提出“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式”。 這就進一步突出了新形勢下，依法執政是黨要為人民執掌好政權尤其是長期執掌好政權的根本要求，體現了黨對執政規律認識的深化，實現了黨執政理念的又一新飛躍。

至此，中國共產黨的依法執政思想己正式形成并開始全面化作黨的執政實踐。黨對依法執政的探索進入了全面深入發展、有效實現依法執政的新階段。

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