義務(wù)教育財(cái)政均衡研究綜述

李坤

【摘 要】義務(wù)教育財(cái)政均衡是義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。義務(wù)教育財(cái)政均衡的內(nèi)涵是什么，現(xiàn)狀和問(wèn)題是怎樣的，產(chǎn)生的原因和應(yīng)對(duì)之策是什么。本文圍繞以上幾方面問(wèn)題對(duì)學(xué)界的主要研究情況進(jìn)行了綜述。

【關(guān)鍵詞】義務(wù)教育；財(cái)政均衡；綜述

一、關(guān)于“義務(wù)教育財(cái)政均衡”內(nèi)涵的理解

從已有的研究來(lái)看，專注于義務(wù)教育均衡發(fā)展內(nèi)涵的研究文獻(xiàn)很豐富，但是關(guān)于義務(wù)教育財(cái)政均衡內(nèi)涵方面的研究卻不多見(jiàn)，顯然這是一對(duì)互有聯(lián)系卻截然不同的概念。以下是一些與后者相關(guān)的研究。

少量學(xué)者從正面界定義務(wù)教育財(cái)政均衡內(nèi)涵，指出義務(wù)教育財(cái)政均衡要求區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間財(cái)政資源配置均衡，其最終目標(biāo)是為同質(zhì)的義務(wù)教育服務(wù)供給提供財(cái)力保障；就我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政均衡政策演進(jìn)而言，首要的是縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間的教育經(jīng)費(fèi)差距，并認(rèn)為2001年“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的實(shí)施，是我國(guó)具有實(shí)質(zhì)意義的義務(wù)教育財(cái)政均衡政策的開(kāi)端 。崔慧廣（2010）認(rèn)為教育財(cái)政均衡實(shí)質(zhì)上是指在教育財(cái)政公平思想和平等原則的支配下，教育機(jī)構(gòu)、受教育者在教育活動(dòng)中享有平等的教育財(cái)政待遇的理想和確保其實(shí)際操作的教育財(cái)政政策與法律制度。

義務(wù)教育財(cái)政均衡必然涉及教育經(jīng)費(fèi)或者說(shuō)財(cái)政資源的分配問(wèn)題。孫志軍，杜育紅（2010）認(rèn)為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平均等化分配問(wèn)題評(píng)判的終極標(biāo)準(zhǔn)是：學(xué)生不應(yīng)因其所在學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)和辦學(xué)條件的差異，導(dǎo)致學(xué)習(xí)結(jié)果與未來(lái)在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的表現(xiàn)有所差異。曾滿超，丁延慶（2003）認(rèn)為教育財(cái)政關(guān)注的是如何籌集和在學(xué)校之間分配資源。并指出公平是其中一個(gè)準(zhǔn)則，即公正地籌集和分配資源以使具有相同特質(zhì)的受教育者得到相同的待遇（橫向公平）而具有不同需要者得到不同的待遇（縱向公平）。李祥云（2000）把財(cái)政資源均等分配作為義務(wù)教育財(cái)政公平的一項(xiàng)原則。可見(jiàn)，部分學(xué)者將義務(wù)教育財(cái)政均衡的目標(biāo)指向財(cái)政公平，而公平是與充足、效率并列的教育財(cái)政學(xué)三大基本概念之一，相關(guān)的研究比較系統(tǒng)而成熟，在此不做進(jìn)一步的述評(píng)。

二、關(guān)于義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況及問(wèn)題的研究

學(xué)者們從全國(guó)、地區(qū)、省域、縣域、校際之間等不同的層面和范圍對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了調(diào)查和實(shí)證研究，并以生均教育經(jīng)費(fèi)的面板數(shù)據(jù)為依據(jù)，來(lái)分析義務(wù)教育財(cái)政均衡狀況。如袁連生和王善邁（2002）用“省際義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的基尼系數(shù)和變異系數(shù)”，以及人均財(cái)政支出作為一個(gè)解釋變量的雙變量線性回歸模型，潘天舒利用 1998 年全國(guó)的 2173 個(gè)縣數(shù)據(jù)、曾滿超等利用 1999 年全國(guó)的 2900 個(gè)縣級(jí)單位的數(shù)據(jù)，廖楚暉（2006）利用 2002、2004 年數(shù)據(jù)，對(duì)全國(guó)義務(wù)教育支出非均衡進(jìn)行了研究。王蓉（2002）利用全國(guó)的 2178 個(gè)縣數(shù)據(jù)，并運(yùn)用 Generalized En-tropy Class（CE指數(shù)）分別研究了在組內(nèi)和組與組之間呈現(xiàn)出的地方政府教育財(cái)政支出的不平等性。 栗玉香（2009）對(duì)某市部分縣區(qū)的256所初中、小學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)校際間財(cái)政差異情況進(jìn)行了分析。

這些研究成果一定程度上反映了義務(wù)教育財(cái)政均衡發(fā)展的狀態(tài)、變化和問(wèn)題，有意思的是，對(duì)義務(wù)教育發(fā)展趨勢(shì)到底是均衡還是不均衡問(wèn)題，并未得出一致的分析結(jié)論，有的甚至是完全相反和矛盾的。比如翟博分別利用我國(guó)1995-2010年教育宏觀數(shù)據(jù)和來(lái)自河南、山東、陜西、甘肅四省的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出的一致結(jié)論是：我國(guó)基礎(chǔ)教育差距整體上出現(xiàn)了逐步縮小的趨勢(shì)，基礎(chǔ)教育發(fā)展整體上逐步走向均衡，其中涉及財(cái)政投入的教育資源配置均衡指數(shù)逐年提高。而王強(qiáng)的結(jié)論卻正好相反，他在考察我國(guó)2002-2008年省際間農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差異變化情況后，認(rèn)為我國(guó)政府已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的絕對(duì)保障，但省際間農(nóng)村初中和小學(xué)的經(jīng)費(fèi)差異卻在擴(kuò)大。特別是2007年中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)主要責(zé)任后，我國(guó)省際間農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)不公平程度不僅沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的功能相悖。

無(wú)論義務(wù)教育的發(fā)展趨勢(shì)是均衡還是不均衡，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是義務(wù)教育財(cái)政差距明顯，并且普遍存在。即使是贊成走向均衡趨勢(shì)結(jié)論的學(xué)者依然認(rèn)為“區(qū)域之間教育均衡還呈現(xiàn)出起伏不定的變化態(tài)勢(shì)”，“區(qū)域教育不均等與城鄉(xiāng)教育不均等的問(wèn)題仍比較嚴(yán)重”。摸清家底固然重要，但比摸清家底更重要的則是剖析原因、提出對(duì)策直至解決問(wèn)題。當(dāng)然，首要的是搞清楚導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的均衡趨勢(shì)，或者導(dǎo)致拉開(kāi)差距出現(xiàn)不均衡趨勢(shì)的主要原因。

曾滿超（2003）認(rèn)為在教育分權(quán)化過(guò)程中形成的體制一個(gè)主要弱點(diǎn)是沒(méi)有一個(gè)應(yīng)該成為分權(quán)化教育財(cái)政系統(tǒng)的重要組成部分的規(guī)范的均等化機(jī)制。因此，這樣一個(gè)機(jī)制的建立和發(fā)展應(yīng)該成為下一輪義務(wù)教育財(cái)政改革的一個(gè)重點(diǎn) 。閆坤（2010）基于歷年（2000-2006年）省級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析，認(rèn)為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入和支出的地區(qū)差異水平依舊呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，原因是我國(guó)目前“以縣為主”的教育管理體制沿襲了1985年開(kāi)始實(shí)施的“分級(jí)辦學(xué)”體制，在投入總量不足的情況下，對(duì)原有體制的路徑依賴勢(shì)必?zé)o法從根本上解決義務(wù)教育不均衡問(wèn)題。翟博（2010）認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分別是導(dǎo)致地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別的深刻根源。教育政策的導(dǎo)向和偏差造成校際間教育資源配置的不公和失衡，是導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展不均衡最直接、最主要的原因 。另外，大量學(xué)者指出，轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)均衡化中作用不明顯以及義務(wù)教育國(guó)有產(chǎn)權(quán)資源配置方式不合理等方面是造成義務(wù)教育不均衡發(fā)展的重要原因（馬佳宏、彭慧，2006；李崇愛(ài)，2007；江海燕，2007；鐘曉敏、趙海利，2009；彭青，2010）。

三、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付對(duì)義務(wù)教育財(cái)政均衡的影響的研究

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一項(xiàng)最重要的任務(wù)是彌補(bǔ)政府間財(cái)政縱橫向失衡，這項(xiàng)任務(wù)的重要目的是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。一些學(xué)者正是從這一角度提出：建立公共教育財(cái)政制度，并在公共財(cái)政框架下，明確劃分各級(jí)政府責(zé)任是必然的選擇。在這方面通常采用的方法是實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。這是解決縣級(jí)財(cái)政教育供給能力不足，保障農(nóng)村義務(wù)教育投入，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的治本之策。 在多級(jí)財(cái)政體制框架和區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大的背景下，義務(wù)教育財(cái)力分配在縱向和橫向兩方面都不平衡，劉劍（2005）提出應(yīng)“通過(guò)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移這一制度安排，促進(jìn)義務(wù)教育外部效應(yīng)內(nèi)在化，提高義務(wù)教育資源的配置效率；彌補(bǔ)各級(jí)政府教育財(cái)政缺口，緩解義務(wù)教育財(cái)政的縱向不平衡；實(shí)現(xiàn)各地教育財(cái)政能力的均等化，促進(jìn)義務(wù)教育的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展” 。

盡管財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就如上面所提到的那樣，學(xué)者普遍認(rèn)為它是在現(xiàn)行財(cái)政體制下促進(jìn)義務(wù)教育財(cái)政均衡的有效措施，但是學(xué)者們也普遍認(rèn)為現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯的缺陷，對(duì)于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展作用有限。比較有代表性的觀點(diǎn)有：楊會(huì)良（2006）通過(guò)實(shí)證研究認(rèn)為中央對(duì)省義務(wù)教育財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付已具有一定規(guī)模，在調(diào)節(jié)省際間人均義務(wù)教育財(cái)政支出差異方面起到了一定的作用，但非常有限，未能抵消因客觀經(jīng)濟(jì)條件造成的省際間的差異，尤其在分稅制后的省際差距不僅沒(méi)有縮小反而還加大了。在分析省對(duì)縣的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付時(shí)，楊會(huì)良得出類似的結(jié)論，并指出原因在于制度極不規(guī)范、支付規(guī)模過(guò)小等。曾明（2009）等對(duì)這種手段的有效性進(jìn)行了檢驗(yàn)。他以浙江、江西兩省的數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付政策產(chǎn)生的效果進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“在不改變當(dāng)前干部考核機(jī)制的情況下，單純依靠轉(zhuǎn)移支付并不能實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)，特別是義務(wù)教育的均等化” 。栗玉香（2010）指出當(dāng)前的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在總量有限，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)多而一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，以及轉(zhuǎn)移支付資金被截留、擠占和挪用等問(wèn)題，導(dǎo)致不能有效發(fā)揮財(cái)政均衡的作用。閆坤（2010）認(rèn)為在現(xiàn)行財(cái)政體制下，由于信息不對(duì)稱，中央政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配中，多為臨時(shí)性和應(yīng)急性，只能解決一時(shí)的問(wèn)題，不能形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。而且許多資金要求地方配套，貧困地區(qū)幾乎無(wú)錢(qián)配套，造成新的“苦樂(lè)不均”的局面 。

四、關(guān)于省級(jí)統(tǒng)籌義務(wù)教育財(cái)政均衡的研究

范先佐認(rèn)為省級(jí)政府在中國(guó)的政府層次上一直占有極為重要的地位，絕大多數(shù)省級(jí)政府財(cái)力集中程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于縣鄉(xiāng)基層政府，但是省級(jí)政府在義務(wù)教育問(wèn)題上大多沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，省級(jí)投入不足是農(nóng)村義務(wù)教育在“以縣為主”后依然無(wú)法走出困境的根本原因。要解決省內(nèi)教育差距大于省際教育差距的根本辦法是，必須讓省級(jí)政府成為義務(wù)教育最重要的財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者，使其更好地在全省范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控能力。

楊丹妮、朱柏銘指出解決義務(wù)教育發(fā)展的地區(qū)不平衡問(wèn)題“以省為主”義務(wù)教育財(cái)政制度的主要目標(biāo)之一，必須區(qū)別對(duì)待城市與農(nóng)村義務(wù)教育，并且實(shí)行以農(nóng)村為主的政策。省級(jí)政府要提出并實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，這并不要求學(xué)校發(fā)展的整齊劃一，只是反對(duì)同一地區(qū)辦出各方面條件相距甚遠(yuǎn)的學(xué)校，而要求同一區(qū)域內(nèi)乃至區(qū)域間義務(wù)教育的辦學(xué)條件、辦學(xué)質(zhì)量的大體均衡。

關(guān)于省級(jí)統(tǒng)籌義務(wù)教育發(fā)展的研究勢(shì)必伴隨著對(duì)“以縣為主”辦學(xué)體制的分析評(píng)價(jià)。有學(xué)者指出縣級(jí)政府的財(cái)力無(wú)法承擔(dān)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)教育差距的重任，省級(jí)政府才有能力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均衡化，由省級(jí)政府設(shè)定省內(nèi)義務(wù)教育投入的均等化標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)平衡城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的轉(zhuǎn)移支付制度。 楊曉霞在分析案例縣的基礎(chǔ)上，提出要想切實(shí)縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距，比較有效的辦法是進(jìn)一步將部分義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任上移至省級(jí)政府和中央政府，從而破解縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題。

五、對(duì)以往研究的評(píng)價(jià)

已有的研究成果開(kāi)拓了義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題的研究視野，其中一部分內(nèi)容成為本研究的重要參考文獻(xiàn)，所采用的研究方法值得借鑒和學(xué)習(xí)，已有的研究成為了本研究的一個(gè)基礎(chǔ)。但是總體來(lái)看，已有研究還存在如下一些不足：

第一，缺乏對(duì)“義務(wù)教育財(cái)政均衡”概念深入系統(tǒng)的研究。現(xiàn)有的文獻(xiàn)對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展、教育公平乃至教育財(cái)政公平的研究較多，并且大量的實(shí)證研究都試圖尋找財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展之間的聯(lián)系。在轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展二者關(guān)系之間應(yīng)該還有一個(gè)更為關(guān)鍵而重要的“純?cè)凇保瑢?duì)它的研究將更迫近問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，更有助于問(wèn)題的解決，這將使得尋找財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與義務(wù)教育均衡發(fā)展二者之間關(guān)系變得更加便捷。事實(shí)上，這個(gè)“純?cè)凇本褪橇x務(wù)教育財(cái)政均衡狀況問(wèn)題。

第二，著眼于“省域”研究義務(wù)教育財(cái)政均衡問(wèn)題的少。早期的研究基本關(guān)注國(guó)家層面甚至抽象層面的義務(wù)教育均衡問(wèn)題，隨著研究和實(shí)踐的發(fā)展，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)才落到區(qū)域，尤其是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展問(wèn)題，數(shù)量相當(dāng)豐富。相比較而言，“省域”義務(wù)教育財(cái)政均衡問(wèn)題的研究成果就十分稀少了。隨著國(guó)家做出調(diào)整義務(wù)教育管理體制的決定，“省級(jí)統(tǒng)籌”如何助推義務(wù)教育均衡發(fā)展需要做大量的理論探究，尤其是在省域均衡背景下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)如何調(diào)整與完善，以發(fā)揮更大的作用，產(chǎn)生更好的效果。

第三，最新研究中所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)過(guò)時(shí)，因而所得出的結(jié)論與當(dāng)前的實(shí)際情況可能不符。眾所周知，近幾年來(lái)，在義務(wù)教育領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，以2006年國(guó)家開(kāi)始推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革為開(kāi)端，國(guó)家對(duì)義務(wù)教育的投入較之前大幅增加，并且逐年明顯增加。在這種背景下，有些學(xué)者最近的研究成果中所引用的數(shù)據(jù)仍然還是2006年之前更遠(yuǎn)的，并從中得出教育投入地區(qū)差異明顯的結(jié)論。作為一種政策研究，最終是要提出政策建議并解決實(shí)際問(wèn)題，從這個(gè)角度來(lái)看這種做法顯然不妥，甚至?xí)`導(dǎo)決策者和廣大讀者。

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