我國礦山環境安全管理的主要問題及成因分析

[摘 要]要使我們的社會可持續發展，生態可持續發展，經濟可持續發展，就必須在保護礦山環境與合理開采之間達到相對平衡，為此，開展礦山環境安全的系統性理論研究十分必要。本文深入研究了我國礦山環境安全管理的主要問題，分析了這些問題形成的原因。

[關鍵詞]礦山環境；安全管理；問題；成因

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）11 — 0038 — 02

引 言

礦產資源作為經濟發展的基礎，具有不可替代的作用，一個資源消耗性的社會是注定不可持續的。目前，我國礦山環境安全的主要問題有以下幾方面。

1 理論研究、法制體系不完善

1.1 缺乏系統的理論研究

改革開放幾十年來，我們更多地是注重發展速度，對涉及礦山環境安全的相關理論缺乏系統性的研究，一是對如何保證合理開采利用與保護環境安全之間平衡的哲學思想缺乏統一的認識，既 “需求”與“限制”的環境安全哲學，二是礦山環境安全管理理論研究，三是缺乏對礦山環境安全技術的研究，包括礦山安全高效開采技術、礦產資源綜合節約利用技術、礦產資源回收與替代技術、礦山環境安全監測技術、礦山環境治理恢復技術。

1.2 法多雜亂且違法責任太輕

1.2.1法多雜亂，沒有形成完整體系

我國與礦山環境保護有關的法律、法規很多，既有全國的又有部門的，地方的；既涉及到大氣、水體、土地，又涉及到礦產、森林、海洋。至于與礦山環境保護有關的部門更是為數不少，但眾多法律、法規沒有形成一個可行的完整的體系。例如：《湖南省礦產資源管理條例》中對礦山環境保護雖有一些規定，但側重于工業“三廢”治理；《湖南省地質環境保護條例》盡管設有專門的礦山地質環境保護章節，但遠不能涵蓋礦山地質環境保護的各個層面。在這種情況下，眾多的法律、法規之間由于缺少協調，部門之間缺少制約與平衡，造成法“多”、“治”難。

1.2.2 礦山環境保護和資源保護之間缺乏有機聯系

由于我國礦產資源單一礦多，綜合共伴生礦多的特點，礦業開發時考慮資源的保護和合理利用，不僅會給礦山帶來巨大的經濟效益，而且可以減少對環境的影響和生態的危害，有助于礦業的可持續發展。而現在的礦業環?；鞠抻趯ξ廴镜姆乐?，將資源保護與環境治理截然分開，立法時，二者之間缺少有機的聯系，沒有形成協調統一的法律體系。

1.2.3 激勵和約束機制不完善，違法責任太輕，法律的威懾力度小

激勵機制和約束機制不完善，使得礦山企業、周邊群眾和專業執法等各部門的礦山地質環境保護的積極性未能充分發揮出來。在礦產資源開發利用中，一些人還沒有認識到保護資源，保護環境，從而實現可持續發展的重要意義，積極主動地采取措施，保護環境，而是站在既得利益的角度去開發資源。在個體企業中，這一點表現得更為突出。在《環保法》中，規定了法律責任，但多是一些警告性處罰，與環境損害的代價嚴重不匹配。第四十二條規定“因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或者應當知道受到污染損害時起計算”。污染損害都是比較隱蔽的，不易察覺，三年的有效訴訟時效實在是太短。在《建設項目環境保護管理條例》中，規定了環境影響評價制度和配套環保工程建設項目，但最高法律責任才10萬元，對從事建設項目環境影響評價工作的單位，在環境影響評價工作中弄虛作假的，由國務院環境保護行政主管部門吊銷資格證書，并處所收費用1倍以上3倍以下的罰款。在《礦山地質環境保護規定》中，對不編制或未按規定編制礦山地質環境保護與治理恢復方案的，未按照批準的礦山地質環境保護與治理恢復方案治理的，探礦權人未采取治理恢復措施的，擾亂和阻礙礦山地質環境保護與治理恢復工作，侵占、損壞、損毀礦山地質環境監測設施或者礦山地質環境保護與治理恢復設施的，最高處3萬元以下的經濟罰款。處罰力度與損害相比很小。

1.2.4 缺少一部完整的礦山環境安全法規

我國沒有一個完整的礦山環境法規，對礦山環境的監督、管理分散于各個部門的法律法規中。眾所周知，礦業對環境的影響既有開發時的近期影響，也有閉坑以后的長期影響；礦山既有自身尾礦、固體廢棄物中的有害、有毒物質對環境的危害，也有選礦、冶煉生產過程中添加的藥劑或氰化物等對環境的危害；礦山開采既有露天開采，也有地下開采，還有地下溶浸和地面堆浸，不同的方法帶來的影響也會有所不同；此外，礦業開發既有破壞生態環境明顯可見的一面，也有潛伏、誘發地質災害（滑坡、崩塌、泥石流等） 和促使土地砂化、酸化，緩慢、漫長影響環境而當時不可見的一面。如此等等，沒有一個完整的礦山環境法規，就難以顧及到礦業開發對環境影響的方方面面。

1.2.5 標準缺失，法律法規的操作性不強

環保法太“軟”，缺少可操作性?，F有的法律、法規中缺乏有效的礦山污染防治與生態保護制度。環保法太“軟”，缺少強制性，使法難有實效，法規太原則化而又難以操作。各種環保要求大多只有號召性的規定，對不履行義務者并沒有有效的制裁手段?，F行環保法以污染控制為重點，以污染環境控制和“排放控制”為基本環節和內容，依然是以末端控制為主，不注重源頭控制，功能單一，適用范圍過窄，不能全面有效控制污染和生態破壞。

2 多頭管理，管理體制不系統

2.1 地方政府認識不到位和GDP沖動

第一，地方政府對環境保護的重要性認識不足，環境保護在我國歷史不長，在某些領導和人們的思想觀念中意識談泊，對礦產資源開發的模式認識不到位，到底是走“先開發后治理”的模式，還是“嚴格環境限制下的開發模式”，還是“資源開發與環境保護相協調的綠色礦業發展模式”認識不足，由于我國對這三種發展模式的判斷標準也沒有量化，因此即使是同一發展模式，人們對其認識也難以統一。

第二，目前，礦山地質環境治理多為“末端治理”。重開發利用，輕資源節約和環境保護，重經濟效益和發展速度，輕環境效益和發展質量；在發展戰略與計劃中，重經濟項目，輕礦山地質環境項目；在項目的決策中，重經濟評價，輕礦山地質環境影響評價；走的是“先污染，后治理”的道路，治理趕不上礦山地質環境的破壞。

第三，目前對地方政府的績效考核主要參考GDP指標，出于政績的需要，地方政府領導都想做大GDP，再加上環境的變化相對緩慢，所以地方政府有意或無意忽視環境保護，在我國，很多不該上的采礦項目在地方政府的保駕護航下匆匆上馬，這種做大GDP的沖動，弱化了地方政府對礦山環境安全的監管。

2.2 管理體制不順，缺乏系統性

根據我國現行礦山環境法律法規，對礦山環境負有主要監管責任的部門有：當地政府國土資源行政主管部門、當地政府環境行政主管部門，負有次要監管責任的部門有：水利行政主管部門、林業行政主管部門、地質勘探行政主管部門等。在管理體制上，礦產資源開發分散在十多個部門管理，礦山環境執法管理又涉及到多個執法部門，職責交叉，互相扯皮，以致在管理上形成要么各行其是，要么失去管理的狀態。特別是治理的主體單位與上級主管部門，與左右的相關單位，在法律上和經濟上的多方面關系均缺乏明確規定。

礦山環境恢復治理的責、權、利關系尚待明確，對于新中國成立之前業已形成的礦山環境問題由誰來治理？ 建國后在計劃經濟時期所形成的礦山生態環境破壞，由誰來恢復和重建？ 閉坑礦山以及無法尋找礦主的廢礦山，其環境治理由誰承擔？ 經費怎樣解決？ 礦山環境治理過程中，各方責、權、利的關系應遵循怎樣的原則加以確立？ 治理之后的成果，即環境產權和環境恢復治理之后土地的所有權、使用權等應如何確立和保護？ 這些問題急需明確。

這種多頭管理，條塊分割的管理模式，造成誰都可以管，誰也管不了的局面，同時也使礦山生產企業難以適應，在礦山環境安全管理中政府失靈、市場失靈。

2.3 礦山環境評價制度存在缺陷

礦山環境評價制度是對礦山環境保護實施監督管理的重要制度。是新建礦山進行可行性論證的重要組成部分，要調查論證該礦業項目生產后可能給項目所在地及毗鄰地區的環境帶來的影響，提出預防治理的措施。礦山環境影響評價報告必須經具備評價資質的單位審查批準，才能立項建設；經國土資源行政主管部門審核符合要求，才能申請辦理采礦許可證。礦山環境影響評價遵循以防為主；防止污染和其他災害的措施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產；對老污染源本著“誰污染誰治理，誰開發誰保護”的原則，促進礦山企業從“源頭”開始，重視環境保護和治理，正確處理合理開發利用礦產資源與保護礦山環境的關系。

目前該評價制度存在下述幾個缺陷：一是僅重點針對新建礦山開展環評，對生產中的礦山和閉坑礦山的環評還開展不多。二是對第三方環境評價機構的監管不力，環評報告的質量和準確性大打折扣。三是環境影響評估缺乏明確的監管閥值。四是對礦山環境損害代價定量評估研究不夠，缺乏環境代價定量評估，難以計算礦山恢復治理保證金。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 王秀明.礦山環境問題的分析〔J〕.采礦技術，2008，（04）：93-95.

〔2〕 林子淳，鄔長福.關于金屬礦山環境安全若干問題分析〔J〕.礦業工程，2010，（03）：56-58.

〔責任編輯：杜 宇〕