非營利組織公信力缺失的表現及其治理對策

[摘 要]中國非營利組織公信力缺失主要表現為資金監管不到位，違法違規操作嚴重；進行各種營利性質活動和官辦色彩濃厚等。非營利組織的公信力缺失不僅會影響非營利組織的自身發展，同樣會損害公共利益，影響社會公信力建設，影響和諧社會的發展。進行非營利組織的公信力建設可以從內部和外部制度的建設入手。內部制度建設可從加強組織的道德建設，完善組織內部的管理機制，公開組織財務信息等方面努力。外部制度建設可以從完善政府監督制度，建立有效的外部評估制度，加強相關的法律建設等方面入手。

[關鍵詞]公民社會；非營利組織；公信力；制度建設

[中圖分類號]D632 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）11 — 0071 — 03

一、非營利組織公信力問題的提出

自20世紀90年代以來，社會逐漸呈現出政府、市場和各種非營利組織 “三足鼎立”的狀態。作為第三“足”的非營利組織在我國獲得了前所未有的迅速發展，呈現出欣欣向榮的景象。而多年來，由于受到歷史傳統、政治和法律環境不完善等諸多因素的影響， 作為社會領域重要組成部分的非營利組織也并非一塊凈土，公信力缺失現象依然存在。

從非營利組織的基本性質與社會功能來看，公信力缺失主要是指非營利組織的組織行為偏離志愿性公益機制，出現資源配置的效率低下，以及價值取向的非公共性現象，從而在滿足社會多元化需求，提供公共產品和服務上，產生功能性和效率上的缺陷。主要體現在以下幾個方面。

（一）資金監管不到位，違法違規操作嚴重

1.非法侵占和貪污現象。非營利組織工作人員利用職務上的便利，貪污挪用組織財產，出現非營利組織財務管理丑聞。例如，2004年10月19日東方時空以《小會計大案件》為題揭露了，國家自然科學基金會會計卞中貪污挪用公款一案，卞中從1994年開始利用基金會財務管理上的漏洞，在長達8年的時間里，涉嫌貪污1262.37萬元、挪用公款2.0993億元。

2.違規籌資現象。新華網曾經報道過沈陽“陽光兒童村”的付廣榮打著慈善組織的旗號，利用各種手段找尋、編造“烈士遺孤”，四處籌款，直到發生“烈士遺孤”跳墻逃跑的事件。以上事件從一個側面反映出我國非營利組織在資金的管理使用中存在不少弊病，同時也反映出我國非營利組織中的信用危機。

（二）進行各種營利性質活動。由于非營利性原則具有很大的模糊性，很多組織利用這一特點從事各種營利性質的活動。一些組織打著非營利的幌子，掛靠在相關政府部門，利用政府的壟斷特權以及非營利組織免稅特權，大肆謀取錢財，進行營利性經營活動。

（三）官辦色彩濃厚。組織性質異化從組織的產生來看，非營利組織有三種類型：一是由政府機構改革轉化而來，二是由原國有企業職能部門轉化而來，三是社會自身產生的非政府組織。當前我國的非營利組織以第一、二類為主，第三類組織很少。從某種意義上講，我國大多數非營利組織都是在政府的“母體”中衍生出來的，是政府職能部門的轉化物，緊緊“掛靠”政府主管部門，且具有了相應的行政級別，成了政府的附屬機構，這在很大程度上異化了非營利組織的性質，導致非營利組織在組織目標上不能保持其獨立性，工作中無法擺脫政府扶持，不能真正作為一種非營利性質的公益組織來獨立面向社會、面向市場。性質異化在很大程度上降低了非營利組織的公信力度。如果組織的產生不能遵循其固有的程序，組織的性質與其功能不相吻合，非營利組織很難獲取廣大群眾的信任。

以上種種失信事件的出現，損害了我國非營利組織的社會形象，不僅給社會帶來了巨大的經濟損失，也嚴重降低了社會公眾對非營利組織的信任和支持。非營利組織的公信力缺失不僅會影響非營利組織的自身發展，同樣會損害公共利益，影響社會公信力建設，影響和諧社會的發展。如何治理非營利組織出現的公信力問題已經成為當務之急。本文從加強非營利組織內部、外部制度建設方面提出治理對策。

二、非營利組織的內部治理對策

（一） 加強非營利組織道德建設

正是因為組織內部成員道德的缺失，才會出現種種不好的現象。加強非營利組織的道德建設，不僅要注重組織成員的個人道德建設，同時還應該關注非營利組織的整體道德文化建設，即關注非營利組織的性質。非營利組織的道德內涵必須要體現組織的宗旨和價值取向，而且非營利組織的特性決定它必須始終把公共責任放在第一位。因此，非營利組織應樹立以講信用為榮，不講信用為恥的道德意識。 可以從以下方面努力。

首先，加強對組織的認同感。非營利組織具有很強的志愿性，通過對組織的性質、使命進行學習，將會加強成員對組織的認同感，使其產生明確、崇高的公益使命，以高度的社會責任感為支撐，形成一種道德驅動的自律，從而使非營利組織能夠高效、廉潔地完成其使命。

其次，加大社會公信力道德宣傳力度。公信力觀念的形成，是需要通過社會輿論進行長期的宣傳，決不是一朝一夕可以完成的，觀念的轉變需要一個長期的過程，要通過電視、廣播、報紙等媒體進行廣泛的宣傳，通過樹立誠實守信的典型個人和企業，真正讓公信力的觀念深入人心。讓組織成員了解公信力的社會價值，讓他們認識到公信力是現代文明的基礎與標志，拋棄“好人吃虧”的錯誤認識。

再次，應該借助法律的力量，將道德法律化。非營利組織的特性決定了道德因素在組織中的重要作用，而現實中的很多復雜因素決定組織的道德建設需要借助法律的力量。在非營利組織中將道德法律化有助于將法律意識與道德理念融合在一起，使社會道德轉變為人們的觀念，成為工作人員的自覺行為。

（二）完善非營利組織管理機構

首先應當建立、健全理事會與監事會，選舉合適的理事與監事，聘用有強烈事業心和工作能力的專職人員。其次，應當完善理事會決策制度，理事會負責對非營利組織重大事項的決策。決策的具體執行由專職人員負責，同時完善理事會與專職人員之間的監督管理體制，通過嚴格的審核和定期的報告制度，實現非營利組織內部管理。

（三）提高非營利組織財務信息的透明度

建立以網絡技術為支撐的財務信息公開披露制度。當今社會，高度發達的網絡為非營利組織財務透明度的提升創造了良好的條件。所有非營利組織不可能只以一種固定的方式進行財務信息披露，往往是多種形式結合來完成信息披露工作。目前我國非營利組織財務信息披露的載體主要為紙質的財務報告，信息披露的時效性很差，因此，要建立信息披露的專用系統和基于互聯網的電子化披露體系。主要做到以下幾個方面：

首先，制定非營利組織財務信息公開披露的制度規范，約束非營利組織財務信息公開和報告行為，使非營利組織的財務信息成為公開可以獲得的信息，及時、準確地披露組織的財務和管理狀況、組織的目標、管理層和內部職工薪酬及其與內部職工及其他利益相關者有關的重大事項、治理結構等。

其次，建立一個可在監管部門控制下的服務性財務報告網站作為非營利組織財務信息公開的渠道；再次，建立非營利組織財務信息數據庫，并予以公開，在年底要向捐贈者公布一份就其捐贈物資的詳細流向報告，從而實現非營利組織活動的公開化、透明化。

最后，開辟非營利組織財務信息的討論區，允許公眾公開發表質問和研究報告。

（四）成立人力資源評估和建立一個合理人才的業績評估體系

對管理者的業績評估包括經理或管理人才市場對職業經理人的評價和非營利組織內部的業績評估。

首先，經理或管理人才市場對職業經理人的評價標準包括知識、經驗、信用度、忠誠度，除此之外，還包括經營績效。在有非營利組織內部治理機制研究效的經理或管理人才市場上，不負責任和低能的管理者得到的是最低工資和低級職位，如果經營者或組織員工出現劣跡或有背組織目標和使命的行為，在遭到解雇后，他們很難找到如意的工作，有時會斷送其職業生涯。經理或管理人才市場對職業經理或管理人員的評價，既是一種約束，也是一種激勵。

其次，非營利組織內部的業績評估。在非營利組織中，評估高層管理人員的業績是董事會（理事會）的一項基本職責。董事會或理事會將經營管理權委托給管理層的同時，應加強對管理層管理能力和經營業績的評估。而對經理或高層管理人員的評估主要集中在對業績的考評上，主要體現在這幾個方面：職業道德、領導水平、組織遠景、達到組織業績目標的能力以及經理層或管理層與董事會的關系。

三、非營利組織的外部治理對策

我國非營利組織一直是在政府的外部作用力下發展和運作的。外部制度的完善是非營利組織制度信任建設強有力的外部推動力。健全非營利組織的外部監管能力可以由以下幾個方向入手。

（一）完善政府監督制度

在非營利組織外部監督體系中政府監督是有效的制度化監督方式，具有權威性和強制性。在當前政府職能體制改革的過程中，政府對非營利組織的監督職能應當有所加強。完善政府對非營利組織的監督制度應注意幾個方面。

變革以直接管理為主的模式為間接管理為主的模式。當前政府監督管理模式是直接管理為主的模式，包括登記管理、日常管理、稅收管理等內容。這種管理模式易損害非營利組織的自治性，違背“小政府，大社會”的政府體制改革方向。政府的監督管理模式應當轉變為間接管理為主的模式，政府主要以經濟手段、財政稅務手段以及法律手段為主，行政手段為輔的監督模式，通過經濟和法律杠桿進行監督。

（二）完善外部評估制度

外部評估包括政府評估與獨立第三方進行評估的制度。由于政府是唯一具有法律權威對非營利組織進行監督與評估的部門，因此，應加強政府評估制度。我國目前沒有專門的政府評估機構與制度，可以考慮在民政部門中設立一個專門進行非營利組織評估的機構，開展評估工作。由于政府監督的能力有限，而且當政府管制過大時容易限制遵紀守法的非營利組織的發展，因此，有必要建立獨立的第三方評估制度。

在我國現實條件下，第三方獨立評估機構還是一片空白，對非營利組織進行監督的獨立自主性和科學性因獨立評估機構的缺失而無從得到有效的保障，因此為了使我國非營利組織的監督走上科學化軌道，政府應擔當起相關的責任，鼓勵公民社會設置獨立的第三方評估機構，更好暢通公眾參與監督的渠道，并以政策法規的形式加以維持，增強第三方評估監督的權威基礎，在這個過程中，政府對第三方獨立評估機構應采取鼓勵、支持和合理政策引導的態度，放棄對其內部事務的橫加干涉，努力扶持和推動類似機構的成長，使對非營利組織進行的第三方獨立評估審計發揮更大的作用。

（三）完善問責制度

非營利組織必須明確公共責任。從某種意義上說，公共責任是問責制的核心。非營利組織必須明確以下幾個方面。（1）責任的主體。非營利組織產生的特殊性決定了依法登記的非營利組織都是公共責任的承擔者。（2）責任的客體。對非營利組織而言，利益關系人的多樣性意味著責任客體的多樣性，每一個群體都很重要，但其彼此間的需求卻可能有所矛盾與沖突，例如捐款者的偏好與服務對象的需求之間可能就存有緊張的關系。（3）責任的內容。非營利組織問責的核心是要保障和實現公共利益，具體說來主要包括以下幾方面：使命承諾的責任；對公益性資源進行有效管理、運作的責任；動員并充分發揮志愿者作用的責任；提供公益性或互益性社會服務的責任；幫助弱勢群體的責任；推進社會公益和社會進步的責任感。

只有非營利組織明確了自身的責任和使命，從內部和外部建立一種有效的問責監督機制，才能使其運作和各方面信息更加透明化，從而最大限度的避免不公信力行為的發生。

（四）加強信息公開，促進全民參與

加強信息公開，第一步要做到完善信息公開渠道。首先，應當健全非營利組織對公眾的報告制度，以披露捐助資金的使用情況、組織行政費用的比例、項目實施情況、捐助對象狀況是否通過這種方式得以改善等方面。其次，應充分發揮新聞媒體的監督作用。最后，應建立信用信息制度，非營利組織信用信息庫應當包括組織信用信息與個人信用信息。組織信用信息包括非營利組織從設立、變更到注銷整個過程的信息、組織在運轉過程中與工商、稅務、金融、保險、公安等部門的有關信息、政府評估部門與獨立的第三方評估主體做出的評估信息等。個人信用信息包括個人的從業經歷，有無不良社會記錄，有無重大過失或失職行為導致組織不良后果等。只有使公眾更加了解非營利組織運作的相關信息，才能激發公民參加的積極性。

而要實現有效的公民參與，還應當允許公民參與到決策制定、執行和反饋環節中，并通過舉行公眾聽證會、建設性團體交往、問題研討會和工作室等方式了解公眾的期望與需求，避免由于非營利組織中的職業專門知識發展造成的假設，即我們知道什么是對公眾最好的。因此，需建立公眾對非營利組織的問責制度化的渠道、以及政府部門、獨立機構和非營利組織自身的投訴熱線等，從而使公民的有效的參與。

（五）加強法律制度建設

首先，要完善非營利組織的立法工作，政府應該改變自己對非營利組織的管理方式，將政府的管理轉變為對非營利組織的法治管理。同時針對現有法律的缺陷，做出相應的修改和調整，對非營利組織的具體行為做出明確規范，注意搞好相關法規的配套性，為規范非營利組織的法律行為提供依據和保障。

其次，制定統一的非營利組織的基本法。提高非營利組織的立法層次，加強權威性基礎，并進一步明確規定民間非營利組織的權利、義務、地位和作用。通過基本法的形式切實保障公民結社和結社自由，限制非營利組織的非法活動。理清政府與非營利組織的關系，保證非營利組織內部事務管理的獨立性和成立社團的自主性，調整國家和公民社會之間以及國家權力和社會權利之問的關系，從而真正協調各個復雜利益主體問的關系。非營利組織基本法可以使公民的結社權和非營利組織的建設真正做到了有法可依。

在制定有關民間非營利組織基本法的基礎上，修改和進一步完善民間非營利組織登記的專項法規體系，根據不同非營利組織的類型制定相應的單行法，改變“一法統攬”的情形。并在現行法規的基礎上，對非營利組織的管理、財務和稅收、收支管理、募捐與捐助政策等方面建立有效的法律制度，使非營利組織的運作和活動逐步規范化，盡快形成多層次、配套的法律法規體系。

增強我國非營利組織相關法規的具體性和可操作性，使法律規范不止停留在籠統地規制上。這樣的法規體系既有利于非營利組織內部效率的提高和運作成本的降低以致政府對非營利組織的統一管理，也有利于社會建立對非營利組織的信任支持以及監督的責任和體系，有助于組織宗旨、任務和目標的實現。

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〔責任編輯：史煥翔〕