癥狀未消除——碳排放博弈之路依然漫漫

解決碳排放增長的問題，是大多數國家和行業面臨的長期挑戰。我們從一次次高規格環境會議的激烈爭論中，就可以看出尋求協商一致的解決方案之難。當然，國家利益至關重要。當國內問題已經迫在眉睫，各國政府鮮有精力去關心國際上長期存在的問題。

自歐盟2008年決定從2012年起將航空業納入碳排放交易計劃（ETS）以來，由此引發的爭議一直在發酵。今年10月初，國際民航組織（ICAO）在加拿大蒙特利爾舉行的全體會議上，批準制定一項旨在減少全球航空業碳排放的市場機制，同時否決歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案。而就在此后不到半個月，歐盟委員會無視ICAO全體會議的決定，提出修改ETS的提案，從2014年起增加對往返歐洲經濟區外的航班在歐洲空域內的航段征收碳稅。

“綠色民航”早已是全球航空業的共識，但如何實現它，卻始終是業界爭論的焦點。可以預計，在全球碳排放的談判之路上，博弈依然存在，此前的“癥狀”并未消除。

ETS的由來

歐盟ETS于2005年啟動，最初適用于金屬與礦物處理、能源等行業，屬于限量與交易（Cap and Trade）計劃。歐盟對這些行業的碳排放總量進行限制，并分配給它們一定的免費排放額度。用不完免費額度的企業可以在市場上出售剩余的額度，而需要的企業則可以購買新的額度。通過ETS，歐盟能夠以富有成本效率的方式減少碳排放，并找出需要減少碳排放的企業和有效減少碳排放的方式。

2008年，歐盟將航空業納入ETS，并計劃從2012年起對在歐洲經濟區內機場起降的航班征收碳稅。歐盟根據歐洲空管局提供的數據和各航空公司提供的燃油消耗信息，并考慮了輔助動力裝置的使用，計算出2004～2006年全球航空公司往返歐洲經濟區的所有航班產生的年均碳排放量，并將航空公司在2012年的碳排放總量限制在平均值的97%，將2013年以后的碳排放總量限制在平均值的95%。而具體到航空公司碳排放額度的分配，82%的額度將免費分配給航空公司，15%的額度將進行拍賣，3%將分配給市場上的新競爭者和快速增長的航空公司。

毋庸置疑，歐盟將航空業納入ETS，影響了所有有航班在歐洲經濟區內機場起降的航空公司。根據歐盟的規定，最大起飛重量超過57噸的客運和貨運航班都會受到影響，而專機、訓練飛行和軍事飛行等則可以獲得豁免。

目前，航空業碳排放量占全球碳排放量的2%。隨著經濟發展和全球化的不斷深入，航空客運量在未來將呈現大幅增長的趨勢，其碳排放量也會相應增加。普華永道咨詢公司在一份2012年的報告中估計，到2020年航空業的碳補償需求可能增長至超過1億噸二氧化碳。歐盟也預測，即使燃油效率每年提高2%，航空碳排放將從2005年的6.4億噸上升到2020年的近11億噸。這樣一來，我們就不難理解歐盟為何要將航空業納入ETS，也不難理解為何此舉會遭到國際航空公司的強烈反對。

二氧化碳排放是全球性問題，需要在全球框架下來解決。歐盟采取單邊行動，將航空業納入ETS，引起的反對浪潮可謂“一浪高過一浪”。在美國，從政府機構、民間組織到航空公司，都對ETS表示反對。雖然美國航空業起訴歐盟征收碳排放稅違反《芝加哥公約》一案最終以失敗告終，但美國總統奧巴馬在2012年11月簽署了一份法案，授權交通部在必要情況下設法保護美國航空公司免交碳稅。同時，中國、印度、俄羅斯等國家也與歐盟展開了正面交鋒。中國民航局在2012年初就明令禁止中國境內航空公司未經政府有關部門批準參與歐盟ETS。自歐盟開始征收碳稅以來，包括中國在內的全球20多個國家表示抵制，至少有43個國家已公開反對歐盟ETS。

2012年11月，備受爭議的歐盟ETS計劃峰回路轉。為了給2013年ICAO全體會議就限制航空碳排放替代方案的談判進程創造一個積極的環境，歐盟委員會提議，將原本要求飛離和進入歐盟境內機場的航空公司支付碳排放費用的相關規則暫停實施一年時間。歐盟氣候專員康妮·赫德嘉德還強調：“如果我們的讓步沒有收到成效，即如果2013年ICAO全體會議達成全球碳排放統一方案的會談失敗，那么歐盟的碳排放交易體制會‘自動’在暫停期結束后恢復航空公司碳排放稅的收取。”

“單邊努力”還在繼續

毋庸置疑，在碳排放問題上一向反對溫和協定的歐盟對2013年ICAO全體會議寄予了很高的希望。但是，這次會議帶給歐盟的，除了“希望”，更有“失望”。ICAO全體會議在決定制定首個全球性的碳排放市場機制以減少航空碳排放的同時，也明確否決了類似歐盟ETS采取單邊減排措施的合法性。

在2013年ICAO全體會議上，中國、俄羅斯、印度等12個立場相近的國家聯合提交了一份修正案并獲得通過。該修正案明確要求“一國或國家集團對他國實施基于市場的措施（MBM）的限制碳排放機制必須與他國展開建設性的多邊磋商并達成協議”。具體來說，就是如果一國要對他國的航班征收碳排放交易稅，必須與他國進行雙邊談判并達成協議，即“協商一致”。這無疑否定了歐盟單邊征收碳稅的舉措，使歐盟ETS政策前景黯淡。

ICAO全體會議的討論剛結束，就有分析專家指出，歐盟可能拒絕ICAO的方案，這將進一步提高發生貿易戰的風險。果不其然，歐盟在ICAO全體會議結束不到兩周就提議修改ETS，將ETS的適用范圍限制在歐洲空域內，即在繼續對歐洲經濟區內機場起降的航班征收碳稅的同時，從2014年起，對往返歐洲經濟區外的航班在歐洲空域內的航段征收碳稅。此外，歐洲空域外的航段和所有連接國際航班噸千米收入不足全球1%的發展中國家的航班均不在ETS適用范圍內。而此前，歐盟ETS由于計劃對飛往歐盟航線的全部排放量進行征稅，使其對非歐盟空域的航空器碳排放實施了管轄，因而被指責“侵犯他國主權”。

長期以來，歐盟在推動減少航空碳排放問題上的表現非常積極。歐盟氣候行動專員康妮·赫澤高曾表示：“沒有人比我們更希望有一個應對航空業碳排放的國際框架。我們是看到ICAO多年來工作進展緩慢以后，才決定采用歐盟ETS來解決這一問題的。”無論這是否為歐盟單邊推行ETS的借口，我們從歐盟的一系列舉措中確實可以看出，歐盟有誠意并迫切希望從全球層面來解決航空碳排放的問題。其“暫停碳稅”的舉措就是為了讓世界各國都直面并參與這一問題的考慮。但是，歐盟因對建立全球解決方案的進程不滿，就單邊推行ETS并不合理，也不合法。

針對歐盟的新提案，代表歐洲主要網絡型航空公司利益的歐洲航空公司協會就表示，雖然不反對根據空域來收取碳稅，但考慮到ICAO要求在區域性的基于市場的措施機制方面采用“協商一致”的原則，對歐盟的單邊行動很吃驚。同時，該協會的發言人還表示：“我們認為，如果歐盟執意實施這一計劃，可能引發新一輪的反對浪潮，甚至遭到第三國的報復。此外，歐盟的提案增加了對全球碳排放的征稅范圍，可能對通過ICAO建立全球性的減排計劃不利。”

事實上，對歐盟的新提案表示擔憂和吃驚的，并非只有歐洲航空公司協會。國際航協、美國航空運輸協會、歐洲支線航空公司協會、亞太航空公司協會等國際組織和印度、巴西等發展中國家都表達了類似的觀點。亞太航空公司協會總干事安德魯·赫德曼說：“在未征得國際航空公司所在國政府同意的情況下，將它們納入ETS可能招致強烈的反對，尤其是發展中國家的反對。這與ICAO大會的主旨和會議精神背道而馳。”

自歐盟決定將航空業納入ETS以來，各國政府、航空公司和國際組織就在細數ETS的“罪狀”。在法律方面，《國際民用航空公約》第十五條明確規定，任何締約國對另一締約國的任何航空器不得僅因給予通過或進入（離開）其領土的權利而征收任何費用。根據歐盟修改后的提案，如果第三國往返歐洲經濟區的航班在歐洲空域內的碳排放超過了免費配額，必須購買額度，這在實質上構成了收費行為，違反了上述國際公約的規定。

在合理性方面，歐盟提案并未兼顧快速發展的新興航空市場和民航發達國家的差異，在碳排放額度分配方面有失公平。歐盟ETS根據全球航空公司“歷史”碳排放量來分配額度，歷史上排放得多，就可以獲得更多的免費額度。發達國家的航空業在2004～2006年時已幾近飽和，而發展中國家的航空業是近幾年才開始迅速增長的，目前正處在快速增長期。以歷史指標作為免費配額的標準只會限制發展中國家國際航空業的發展，其不公平性是顯而易見的。

代表中東航空公司利益的阿拉伯航空運輸組織秘書長Abdul Wahab Teffaha表示：“我們希望歐盟不會實施這一議案。如果歐盟決定實施，他們想限制非歐盟國家航空公司的碳排放，我們將發起貿易戰進行回擊。”可以預見，如果歐盟一意孤行，繼續推行單邊減排措施，很可能引發國際社會再次強烈反對。

分歧依舊，減排之路困難重重

隨著歐盟的提案被提交歐盟議會和28個歐盟國家的運輸部長，有關ETS的爭論在接下來幾個月內將持續發酵。即使可能引發新一輪的貿易戰，歐盟議會和各成員國仍然很可能支持這一提案，因為他們已經批準了起初那個更加雄心勃勃的計劃。

然而，環境保護是全球性問題，任何單邊的區域性解決方案都是不受歡迎的。國際社會和航空公司大多寄希望于ICAO能夠出臺一個全球性的解決方案，這也是解決碳排放問題未來的趨勢。可喜的是，在最近ICAO全體會議上，經過幾天緊張的談判，來自大約200個國家的代表明確否定了類似歐盟ETS采取單邊減排措施的合法性，同意在2016年前確定基于市場措施（MBM）的全球航空減排方案，并于2020年付諸實施。

ICAO通過的這項協議受到了國際社會的廣泛歡迎。美國氣候變化問題特使托德·斯特恩說：“經過一系列十分具有挑戰性的協商和多方的妥協，ICAO終于做出強有力的承諾，決定采用多邊行動的方式來對抗氣候變化。”歐盟氣候行動專員康妮·赫澤高也表示，這項協議表明“歐盟的努力獲得了回報”。

然而，ICAO通過的協議只是表明國際社會達成了“要確定全球航空減排方案”的共識，這一方案的細節問題還需在2016年ICAO全體會議上進行進一步的商討。目前，各國政府和國際航空公司對于方案的具體內容還存在很大分歧，如何協調各方利益是未來的一大挑戰。在今年的ICAO全體會議上，發展中國家堅持的“共同但有區別責任”的原則被寫入全球MBM的指導原則，2020年實現碳中和增長的目標也被保留下來。這些都為2016年在ICAO全體會議上引發新一輪的博弈埋下了“隱患”。

中國和沙特阿拉伯等國家呼吁ICAO承認《聯合國氣候變化框架公約》中確定的“共同但有區別責任”的原則，要求發達國家對減排承擔更大的責任。美國、澳大利亞和歐洲一些國家對此持保留意見，認為建立全球碳排放交易市場的框架將使這一原則與ICAO規定的“非歧視原則”相矛盾。他們還表示，發展中國家也開始步入航空大國之列，越來越多競爭力強的航空公司來自發展中國家，若堅持“共同但有區別責任”的原則，可能造成市場扭曲。

同時，中國、俄羅斯等國家對2020年實現碳中和增長的目標持保留意見。有專家指出，絕大多數民航發達國家的航空市場需求已進入緩慢發展期，部分國家甚至出現下滑趨勢，而中國、印度、巴西等新興國家的航空業仍然有較大的發展空間。據預測，至2020年，中國民航業仍將保持年均10%以上的增速。要求這些航空業正處在高速增長期的國家在2020年實現碳中和增長，既有失公平，也很不現實。

根據國際航協的數據，2012年燃油成本占全球航空公司運營成本的32%，預計今年也將占到31%。從航空公司的角度講，節能減排本身是降低運營成本的一大途徑。即使在沒有任何強制性措施的情況下，全球航空公司也會致力于此。他們不僅努力更新機隊，提高燃油效率，還大力投資新技術和生物燃料開發。為了促進全球航空業的良性發展，全球性的解決方案才是碳稅問題的解決之道，任何單邊的區域性的解決方案只會破壞航空公司減排的意愿，從而阻礙全球MBM方案的制訂。