論我國“信訪權利救濟”的現狀及其完善

摘 要：信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。它是一項具有中國特色的民主政治制度.是人民依法行使自己的民主權利，管理國家事務、經濟文化事業、社會事務及其維護自己合法權益的重要形式。

關鍵詞：信訪 救濟機制

目前，我國正處于努力建設社會主義法治國家的進程中，由于法治的不夠完善，許多權利受到侵害的案件僅僅依靠司法救濟的渠道不能獲得及時的、公正的解決，信訪制度將起到靈活方便、及時有效的彌補作用。然而信訪權利救濟功能的實現機制存在機構錯位，程序缺少和運行不暢等諸多問題，因此，建立一種新的社會秩序，降低群眾特別是弱勢群體的維權成本，同時降低社會的運行成本的權利救濟方式，最終實現信訪的法治化。

一、我國信訪救濟的現狀分析

（一）信訪案件數量持續上升，信訪類型多，內容復雜多樣。信訪案件數量不斷上升，類型表現為越級上訪、非正常上訪、組織性強的跨地區、跨部門聯合上訪等，過去群眾上訪往往就地、就近，以到縣、市上訪為主，重要節日和重大政治活動期間赴京到省市重點地區、敏感部位非正常上訪，打橫幅、呼口號，圍住黨政機關，阻斷交通，靜坐、示威制造不良影響。上訪人撇開正常的解決渠道，隨時隨地就任何內容向有關的或無關的部門上訪，不經過任何的程序、任何約束，一切按自己的主觀意愿到任何一級政府機關去上訪解決問題。

（二）越級上訪和重復上訪現象嚴重。信訪人堅持不達目的不罷休，重復上訪現象相對嚴重，有個別上訪老戶“生命不息，上訪不止”。隨著新《信訪條例》的頒布施行，規模較大的信訪局面得到了有效控制。但仍存在這樣的現象：手里舉著寫有“冤枉”的白布條，帶著鋪蓋卷甚至鍋碗瓢盆，簇擁在政府機關或執法部門的大門口，隨時準備“出擊”。中國社會科學院研究員于建嶸的一個課題組對632位進京上訪農民的調查，他們走訪的部門平均在6個以上，最多的達到18個，信訪者在北京四處投訴后，問題并不能真正得到解決。

（三）信訪機構職能欠缺，案件辦結率低。對上訪群眾來說，問題的解決率只有千分之二。據民政部原信訪辦主任曹國英說，民政部每年連信帶訪1萬多件，每年能夠直接插手處理的約40多件，而這種情況在全國都很普遍。與龐大的群眾信訪量相比，信訪案件能夠解決的僅僅是一個相當小的數字，大部分都是有頭無尾，不了了之。實踐中在處理信訪問題的方式上，一些上級主管機關常把上訪數量和規模的大小作為評判下級機關工作好壞的標準，甚至還一票否決，以此給下級機關施加壓力。而下級機關為了追求效益，為了不被否決，而是把精力放在對付上訪者身上，不放在解決問題上，這種做法表面看是對上訪工作的重視，但是不能從根本上解決問題。

（四）考核出現偏差，侵權問題突出。我國政治節點較多，如國慶、每年一度的“兩會”、重大國際會議等，都會涉及穩定問題，每逢此時就是信訪的高峰。中央要求“把上訪尤其是集體上訪消失在萌芽狀態，把問題解決在基層”，并以此來考核地方政府，以引起各級領導的重視，強化領導責任。這種考核制度雖然對各級黨政重視信訪問題起到了一定的作用，解決了一些問題，但有些信訪問題如涉法涉訴、拆遷、歷史遺留等問題并不是僅靠領導重視就能全部解決的。但為了實現考核目標，有地方就會千方百計、不擇手段地控制上訪的增加，在使用收買和欺騙等方法不能得到效果時，甚至用專政手段對待上訪者。比如，派專人在上級信訪機構門前攔截信訪者、強行將上訪人員抓回、對上訪者采取非法拘禁措施等手段，使上訪人員人身受到傷害，精神受到摧殘，給國家和人民帶來不可彌補的損失。

二、 完善和發展信訪救濟機制的建議

（一）立法加強黨政信訪機構的地位和賦予處理實權

由于我國信訪機構龐大而分散，缺乏統一協調的機制，加之信訪機構沒有獨立處理問題的權限，使得信訪的功能得不到應有的發揮，整體處于無序狀態。因此加強其地位、賦予其相應的處理職權，是現行信訪制度自我完善的重要之舉。

我們可以參照國外通行的監察專員、申訴專員等制度，考慮將現有的政府信訪機構與監察機構合并，成立獨立的監察信訪局，專門受理涉及政府公共行政管理領域及國家公共事業運營機構的各類投訴，向各級人大負責并報告工作。這樣，一是可以改變以往信訪機構無權解決上訪問題的弊病；二是不會堵塞信訪這一反腐倡廉的信息源渠道；三是對政府的行政行為進行有效監督，實現對權力的制約，使權力更好地服務人民。

（二）重大、復雜、疑難的信訪事項，引入聽證制度

對于重大復雜案件，在實踐中運用信訪聽證有以下作用：第一，為信訪人提供了表達自己意愿的機會，使信訪辦理的程序更規范。當事人通過聽證會可以自由陳述意見，與被申請機關事先面對面的交流。這對澄清案件事實，防止信訪處理機關主觀臆斷起到了重要的作用。聽證搭建了群眾與國家機關平等對話的平臺，對信訪處理最終的民主化、法治化起到重要的作用。群眾能夠親歷信訪聽證的全過程，能看到公開透明的處理程序，這使群眾支持理解信訪工作，保護群眾的合法權利是非常有利的。第二，可以提高信訪案件的處理效率，充分發揚民主監督。信訪人對案件事實的舉證可以使信訪處理機關信息來源更廣泛，可以很快的查清事實，降低了調查工作的成本。第三，更加有利于公民權利的救濟和信訪事項的終結。很多信訪人不滿意信訪結果，就想盡辦法通過越級上訪、無限上訪的手段以實現自己的目的。這些目的可能是合理合法的，但不可否認也存在無理上訪、纏訪的情形。在聽證過程中，由于邀請了有關社會團體、法律援助人員、相關專業人員、有關部門的領導參加聽證，進行集體會審和現場監督，能夠較快了解解決信訪事項，實現公民合法權利的有效救濟。

（三）建立若干行政裁判所，制定行政裁判所法

針對當前比較集中的問題，借鑒國外的行政裁判所制度，建立若干行政裁判所，主要裁判土地征用、拆遷、醫療、土地承包、社會福利等糾紛，行政裁判所由若干法律專家和行業專家組成，相對獨立于政府，獨立于法院，實行簡便程序，當事人可自主選擇裁判員，或者抽簽決定，當事人對于行政裁判所的裁判，原則上不能上訴，也不得進行信訪。嚴重違反程序的裁判員可以申請法院撤銷裁判。同時，建議在經過充分論證之后，制定一部行政裁判所法，明確規定行政裁判所的職能、人員組成、責任、工作程序、爭議解決程序等，以能夠使行政裁判所在克服我國信訪難題中發揮他應有的作用。

（四）改革司法體制，維護司法公正，樹立司法終極權威

實行依法治國，要求行政機關依法行政，還要求加快司法體制改革，使司法公正賦有權威。要通過司法改革，提高隊伍素質，確保案件辦理的質量。要把提高辦案質量作為解決涉法上訪問題的關鍵，杜絕因不嚴格依法辦事、辦案而引發的各種信訪問題。要在確保辦案公正性和透明的基礎上，對案件處理中產生的矛盾及時通過法律事實、法律政策對當事人進行教育，使當事人明白其中道理。要做到上述要求，司法獨立是關鍵，其一法院與法官要獨立；其二是司法機關對所有司法性質的問題享有管轄權；其三是維護司法的終極性已經作出的裁判不準予隨意更改。同時，領導不應越權作出批示。其他國家機關權力配置也應規范。司法公正是社會公正的最后一道防線，司法不公將導致人們對整個社會失去信心，將威脅到整個社會的誠信基礎。目前信訪案件中相當一部分是由于對司法判決的不信任而造成的。對于法律的不信任，會削弱人們遵紀守法的自覺性，動搖人們遵守法規的自制力。實踐證明，“奉法者強則信訪易，奉法者弱則信訪難”。忽視了法律，就會使信訪工作受到挫折。當社會中大多數矛盾糾紛解決納入了司法程序并最大程度上保證了司法的公正；當司法裁判的既判力得到應有的尊重；當司法終極性成為法律理念的一部分，那么信訪現象將會大大減少。