可持續發展視角下的土地資源用途規制

[摘 要]從不存在土地約束的新古典經濟增長模型和存在土地約束的新古典經濟增長模型入手，說明了土地約束對于經濟長期持續增長具有阻礙作用。在此基礎上闡釋了土地用途規制與土地資源可持續利用之間的內在邏輯，并從城市化對土地需求的助推、地方政府經濟利益的驅動、農地產權制度的缺陷、土地征收制度的不健全和權力尋租的角度分析了目前我國土地用途規制的內在困境，并據此提出了相應的規制思路。

[關鍵詞]新古典經濟增長模型；土地；可持續利用；用途規制

[中圖分類號]F301.24 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）11-0045-07

土地的特性是土地自然屬性的反映，是土地所固有的本質特征，由其本身的物理、化學和生物性能所決定的，這些特性主要包括：構成的整體性、存在的恒久性、面積的有限性、位置的固定性、性能的差異性和利用的可更新性[1]。這些特性要求我們要積極保護土地，合理利用土地。

一、土地約束下的新古典經濟增長模型

1. 不存在土地約束的新古典經濟增長模型

單純考慮資本和有效勞動的新古典經濟增長函數為

Y（t）=F（k（t），A（t）L（t）） （1）

將（1）式用CD函數表示為：

F（K，AL）=K？琢（AL）1-？琢，0<？琢<1 （2）

在生產函數（2）式中■（t）=nL（t），■（t）=gA（t），即L（t）=L（0）ent，A（t）=A（0）egt。勞動（L）的增長率為n，知識的有效性（A）的增長率為g。

產出在消費和投資之間進行分配，投資的產出份額s是外生不變的，資本以？啄的速率折舊，所以有：

■（t）=sY（t）-？啄K（t） （3）

在上述模型表述中是不考慮土地因素的，現在我們對標準的新古典增長模型進行擴展，加入土地因素，CD生產函數就變為：

Y（t）=K（t）？琢T（t）β[A（t）L（t）]1-？琢-β （4）

？琢>0，？茁>0，？琢+？茁<1

（4）式中，T表示土地數量。資本、土地和勞動的有效性的動態學與前面一樣：

■（t）=sY（t）-？啄K（t），■（t）=nL（t），■（t）=gA（t）。

新的假設與土地有關，由于我們現在考察的是不存在土地約束的經濟增長模型。所以有：

■（t）=n （5）

（5）式的含義是土地的增長與人口的增長保持一致，每名工人平均的土地數量保持不變，即不存在土地約束。

對生產函數（4）式兩邊求取對數得：

lnY（t）=？琢lnK（t）+？茁lnT（t）+（1-？琢-？茁）[lnA（t）+lnL（t）]

（6）

由于某一變量對時間的導數為該變量的增長率，所以我們對（6）式求關于時間的導數得：

gY（t）=？琢gK（t）+？茁gT（t）+（1-？琢-？茁）[gA（t）+gL（t）] （7）

由于L、A和T的增長率分別為：n、g和n，所以（7）式可以寫為：

gY（t）=？琢gK（t）+？茁n+（1-？琢-？茁）（g+n） （8）

由于在平衡增長路徑上，gY與gK一定相等，所以有：

■■■■=■ （9）

■■■■表示不存在土地約束的平衡增長路徑上Y的增長率。

（9）式意味著，在不存在土地約束條件下的平衡增長路徑上每名工人平均產出增長率為：

■■■=■■■■-■■■■

=■-n

=■ （10）

2. 存在土地約束的新古典經濟增長模型

為了考察土地約束對經濟增長的影響，我們要考察一個與前面所考慮的類似的經濟。但這里由于考察了土地約束因素，即從全社會的角度而言，土地的供給是固定不變的，在長期中用于生產的土地數量不會增長，因此我們假設■（t）=0。

gY（t）=？琢gK（t）+？茁gT（t）+（1-？琢-？茁）[gA（t）+gL（t）]

=？琢gK（t）+（（1-？琢-？茁）（g+n） （11）

在平衡增長路徑上，gY與gK一定相等，把gY=gK代入（11）式并求解gY，可得：

■g■■=■ （12）

■g■■表示存在土地約束的平衡增長路徑上Y的增長率。

（12）式意味著，在土地約束下的平衡增長路徑上每名工人平均產出的增長率為：

g■■=g■■+g■■

=■-n

=■ （13）

土地約束的“增長阻力”（Growth drag）等于不存在土地約束的增長與存在土地約束的增長二者之間的差額，用（10）式減去（13）式得：

Growth drag =■■■-g■■

=■ - ■

=■ （14）

（14）式表示從經濟長期平衡增長的角度而言土地約束對經濟增長的阻力為■。土地資源的存量是固定的，盡管技術進步能夠在某種程度上超越土地的限制，但土地對經濟的約束仍然存在。盡管土地出讓可以換取短期的經濟增長，但是從長期角度而言是違背經濟可持續發展原則的。

二、土地用途規制與土地資源可持續利用的內在邏輯

土地對經濟的約束要求在經濟發展中必須采取有效措施保證土地資源的合理開發和持續利用。土地用途規制制度作為最嚴格的土地管理制度，是政府為保證全社會整體利益和長遠利益，保證土地資源可持續利用而采取的公共干預措施，其實施便順理成章。土地用途規制是指國家為保證土地資源的合理利用和經濟、社會與環境的協調，通過編制土地利用總體規劃，劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地所采取的制度安排。從經濟學的角度看，土地用途規制是政府為糾正土地資源領域所產出的“市場失靈”的必然選擇。二戰之后，隨著經濟的快速發展，環境惡化和農地流失問題日趨嚴重，土地用途規制提上日程。美國把土地用途規制稱為“土地使用區分規制”，英國稱為“土地規劃許可制”，法國和韓國等國稱為“建設開發許可制”。雖然各國關于土地用途規制使用的名稱各異，但其目標都是要通過土地用途規制，引導土地資源合理開發利用，促進經濟、社會和環境的協調持續發展。[2]我國新《土地管理法》明確提出我國土地用途規制制度的目的是以資源供給引導需求，對農地轉化為非農用地實行嚴格管制，實現耕地總量動態平衡，優化土地資源配置，提高土地利用效率。由此可見，我國土地用途規制的根本目的是保護農用地，特別是耕地的數量，嚴格控制各類非農建設用地規模。土地用途規制是由我國人多地少、人地矛盾突出，建設用地大量侵占農用地，耕地面積減少的基本情況決定的，其終極目標是促進土地資源的可持續利用。

土地用途規制與土地資源可持續利用進而社會經濟可持續發展存在內在邏輯關系。首先，土地用途規制是合理利用土地資源的手段。合理利用土地資源，不僅需要經濟利益的驅動，政策法規的強制，土地所有者和使用者的自覺，更需要土地利用制度的促進。[3]土地資源作為稀缺的資源，其合理配置應從兩個角度考慮：其一是從土地使用者的角度考慮；其二是從社會整體的角度考慮。土地使用者的目標是實現其私人收益最大化，社會的目標是實現全社會土地利用整體利益最大化。土地用途規制就是要解決各種競爭性用途之間合理分配土地資源并提高土地利用效率的問題，它既要考慮每一個土地使用者的切身利益，也要考慮社會整體利益，從二者的結合上實現土地資源合理利用。[2]其次，土地用途規制是保證耕地總量動態平衡，確保糧食安全的手段。耕地是糧食生產的重要物質基礎，是最基本的生產資料和生活保障。嚴格保護耕地對于確保國家糧食安全，維護社會穩定具有重要作用。近年來，我國物價指數持續上漲，通貨膨脹成為宏觀調整的重要內容，而通貨膨脹的核心因素是食品類價格的上漲。因此，確保“耕地紅線”，保證糧食供給顯得尤為重要。改革開放以來，伴隨著我國經濟的快速發展，對土地需求急劇增加，特別是隨著工業化和城市化進程的不斷加快，使耕地資源的數量不斷下降。土地用途規制就是要是保護農用地，特別是耕地的數量，嚴格控制各類非農建設用地規模，確保“耕地紅線”，保證糧食安全。再次，土地用途規制是保護生態環境的手段。土地不僅以其自然資源特性為人類服務，還以其獨特的生態環境調節功能為人類的生存和發展做出貢獻。土地用途規制基于土地的發展權屬于國家的法理，通過控制土地利用總體規劃，劃分土地用途區，確定土地使用限制條件，制定違反土地用途管制處罰措施，使生態環境保護獲得制度保障。[3]同時，土地資源在利用過程中不僅會影響自身的利益和生態環境，而且也會影響到臨近的土地和生態環境，即土地資源在利用中會產生外部性。土地用途規制根據土地資源的自然特性、經濟和社會條件，合理劃分土地用途，最大限度地限制土地使用中的負外部性，達到改善和保護環境的目的。

三、土地用途規制的現實困境

1. 地方政府經濟利益的驅動

中央政府和地方政府之間的關系實質上是一種委托代理關系，在我國中央政府和地方政府之間的利益存在一致性，但也有矛盾的一面。這種矛盾最典型的表現就是中央政府和地方政府追求的經濟增長目標存在不一致性。中央政府追求的經濟增長目標是整個宏觀經濟的長期平衡增長，既要關注經濟增長的速度，同時也要關注經濟增長的質量，既要關注短期經濟增長，同時也要關注長期經濟增長。而地方政府往往追求的是地方政府官員任期內的經濟增長速度，相比而言它更加關注短期經濟增長。所以地方經濟快速增長并不總是有利于全國經濟增長。

具體到土地非農化方面，地方政府和中央政府在土地非農化規模方面可能就存在不一致性。地方政府為了促進當地經濟快速增長，實現任期政績最大化，往往會加速土地非農化進程，而中央政府雖然在土地非農化進程中可以獲得一定收益，但是也要關注土地資源的可持續利用?；蛘哒f地方政府和中央政府在土地非農化進程中付出的成本和得到的收益是不一致的。地方政府在土地非農化中只關注其付出的經濟成本，而中央政府不僅要考慮經濟成本，也要考慮社會成本和生態成本。其結果往往是地方政府所希望的土地非農化規模超出了中央政府所希望的規模[4]（如圖1）。圖1中，MC土地非農化中的邊際成本曲線，MR1和MR2分別表示中央政府土地非農化中的邊際成本和邊際收益曲線。根據MC=MR的均衡條件，地方政府要求的土地非農化的數量為T1，而中央政府要求的土地非農化的數量為T2。地方政府為自身利益最大化要求土地非農化的數量高于中央政府從長期角度考慮所要求的土地非農化的數量。

新古典經濟增長模型的另外一個擴展就是要考慮環境對經濟增長的約束作用。事實上，農業用地不僅具有生產價值，而且具有環境價值（生態保養，涵養水源等）。地方政府在對農地征收過程中，往往只考慮農地生產價值并對其進行補償，而很少考慮農地的環境價值，結果導致農地資源過度非農化（如圖2）。圖2中，MNB0是非農部門邊際凈利益曲線，MNB1為不考慮環境價值的農業邊際凈利益曲線，MNB2為考慮環境價值的農業邊際凈利益曲線。MNB0交MNB1于E1點，交MNB2于E2點，說明考慮農地環境價值的情形下農地非農化數量較不考慮農地環境價值的數量小。但地方政府為短期經濟利益往往忽視農地的環境價值，造成農地過度非農化現象嚴重。

事實上，地方政府的確從土地出讓中獲得了巨大的經濟利益，當前土地非農化對地方政府的財政收入，尤其是對預算外收入貢獻極大，因此，土地收益也被稱為“第二財政”（見表1）。[4]

地方受土地出讓巨大經濟利益的驅動，使得農地非農化嚴重，為政府土地用途規制造成了巨大困難。

2. 農地產權制度的缺陷

產權制度是制度集合中最重要和最基本的制度。盡管學界關于產權的定義很多，但基本形成的共識認為產權不是指人與物之間的關系，而是由物的存在及關于它們的使用所引起的人與人之間相互認可的行為關系。[6]可以形成有效激勵的產權結構具有完整性、排他性、明晰性、可分割性和可轉讓性以及穩定性和連續性等特征。農地產權是有關農地這種財產的所有權、占有權、使用權、經營權、收益權等一切權利的總和，農地產權制度的合理與否是決定農地是否得到很好保護的關鍵。[7]經過多年的改革實踐和探索總結，目前我國農地產權的基本內容是農村土地集體所有，家庭承包經營的基本制度框架，即土地的所有權和使用權分離，所有權歸集體，農民擁有使用權?，F行農地產權制度的缺陷主要表現在：農地產權主體模糊。現行集體產權的最大缺陷就是集體土地缺乏人格化的產權主體，產權主體具有模糊性特征。模糊的農地產權集體所有架構導致了作為農民集體組成部分的農民個人事實上被割斷了與土地所有權的內在聯系，不能完全履行土地所有權。同時農民集體所有不具備法律人格，造成了司法意義上的農村土地集體所有權虛置，使得集體土地的法律保護難以實施。[7]農地產權穩定性差。現行農地產權制度穩定性差主要表現在土地國家征占導致農地產權不穩定、土地集體支配導致農地產權不穩定、集體產權固有屬性和產權制度安排導致農地產權不穩定、土地要素相對價格及功能變化導致農地產權不穩定。[8]農地產權的不穩定性導致農民對土地長期預期不足，土地經營行為短期化，耕地資源浪費嚴重。[9]農地產權排他性弱。排他性是現代產權制度的基礎和最本質、決定性的特征，它內含于權利束的各個組成部分。排他性是激勵人們把外部行為內部化，有效防止使用者短期化行為，發揮產權在資源優化配置中作用的前提條件。[9]現行農地產權主體的模糊性造成了農地產權的排他性較弱，距離產權充分發揮作用所要求的排他性還有很大差距。我國農地產權的內在缺陷是農民土地產權意識淡薄，不合理占用大量耕地資源的現象時有發生。

3. 土地征收制度的不健全

土地征用是指國家出于公共利益的需要，強制性征用土地并依法給予補償的制度。[10]任何國家，為了發展社會公共事業，都有土地征收的相關法律制度。我國《土地管理法》第2條第4款規定，國家為“公共利益”的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。但何謂是“公共利益”，相關法律均沒有明確其具體的內涵，因此，在征地過程中“公共利益”被擴大化的現象明顯，不僅表現在面積上的擴大，還表現在用途上的擴大?！肮怖妗睌U大化直接導致土地征用權的濫用，土地特別是耕地資源流失嚴重；另外我國征地中的征地補償標準偏低，特別是對農地征收的補償標準偏低，這在一定程度上刺激了征地權力的濫用和征地數量的擴大（見表2）。

目前我國征用耕地的補償費用包括土地補償費用、安置補助費用以及附著物和青苗的補償費用，而大多數國家是以市場價格為補償標準。特別是當農地被征收改變用途，變為商業用地，這種偏低補償費用和土地價格之間就形成了巨大差額，而這種巨大的差額就會進一步刺激征地行為的發生。

4. 政府官員權力尋租的干擾

政府權力對市場交易活動的介入是尋租存在的前提。市場缺陷的存在，為政府干預經濟提供了前提，而政府權力介入經濟卻為權力尋租創造了條件。權力尋租的出現，導致社會上出現一個特殊的“權力交易市場”，這個市場交易的雙方是設租者和尋租者，交易的商品是權力。政府的權力尋租活動是對稀缺資源的極大破壞，其結果會導致原本稀缺的資源的浪費。[9]在我國，國家是土地資源的供給者，政府有權力征地以滿足公共利益之需要，但是目前對公共利益沒有明確的界定，而且公共利益也是由政府界定的，因此政府在征地過程中就可能出現政府官員權利尋租，滿足個人私利的傾向。特別是在我國農地非農化過程中存在巨大租金，這種租金一方面來源于不同供地方式所造成的不同供地價格①之間的差額；另一方面來源于不同用途土地價格之間的差額。不同用途主要是指工業用途與商業用途，公益性用地與經營性用地。巨大的內地非農化租金吸引大量的投機者進行尋租，千方百計地想以工業用途或公益性用途為名獲得商業用地或經營性用地，或者以劃撥、協議方式獲得土地。而有些政府官員為了個人私利最大化，從土地出讓中獲取私利，便與投機者合謀，任意行使土地征用權，擅自改變土地使用用途，以協議或劃撥方式出讓土地，導致稀缺土地資源的低效使用和浪費。[12]

四、土地用途規制的思路

1. 按照主體功能區劃合理開發利用不同區域的土地資源

2011年6月初，《全國主體功能區規劃》正式發布。該規劃根據不同區域的資源環境承載能力、開發密度和發展潛力，統籌謀劃各區域未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化發展格局，將國土空間具體劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。該規劃對于優化國土資源整體功能，強化政府國土開發空間規制功能具有重要意義。政府在對土地用途進行規制時，應結合區域內的實際情況，采用有針對性的政策措施。具體而言：對于優先開發區域，應進一步提高土地的集約化利用水平，用產業用地的高標準調整產業結構，實行城市建設用地與農村用地的“動態總量平衡政策”，大力優化區域內生態用地的結構和空間配置；對于重點開發區，要適當增加建設用地規模，優先保障關系國家發展大局的重大項目建設用地，要采取措施提高土地使用效率，要通過優化配置增加土地生態服務功能和環境承載力；對于限制開發區，要通過嚴格的土地供給政策，控制各類開發用地，特別是產業用地，要從土地生態服務功能的角度建立可行的生態補償機制，要采取流域和區域綜合治理措施，使其整體生態功能得以恢復；對于禁止開發區要實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途。

2. 改革土地收益分配制度

各類建設占用大量土地，尤其是占用大量耕地，從機制上講主要是受地方政府局部利益、短期利益驅使，其結果導致土地資源可持續利用的能力下降。因此土地用途規制的一項重要保證就是改革土地收益分配制度，健全土地管理機制。具體思路是利用農地進行非農建設的土地收益全部上繳中央，原則上用于耕地的開發和農村社保制度的完善，實行占用耕地與耕地開發、復墾掛鉤機制，把開發耕地資金作為建設用地成本列入建設項目總投資，把耕地復墾資金列入生產成本或建設項目總投資；對利用原有建設用地的土地收益，全部留給地方，用于城市基礎設施建設、土地開發和中低產田改造。通過以上地收益分配方法的改革，不僅可以有效遏制地方政府將農地轉為非農用地的強烈動機，而且可以控制城鎮用地規模，同時對建設用地單位也有了較強的限制。

3. 完善土地征用制度

首先要嚴格界定和謹慎行使政府的征地權力。征地權是國家的強制性行使公權，只能服務于公共利益的需要，這是社會公正的要求。若行使公權服務于追逐私利的需求，必然會導致對私人權力的侵害。國家的征地權應嚴格限制在公共利益的需要上，國家可以對重要公共利益用列舉法界定。其次要規范土地征收和征用的操作規程。任何政府機構或組織為“公共目的”征用集體所有的土地，必須按照征用法定審批程序進行，必須得到有關政府部門的批準并獲得土地征用許可證。要保證被征地人的知情權和參與權，聽取被征地的農村集體組織和農民的訴求，使征地工作處于公眾的監督之下，防止盲目征地。再次要完善土地征用的利益補償機制。世界各國，土地征用補償的標準都不盡一致，有的國家是按市場價格補償，有的國家是按裁定價格補償，有的國家則是按法定價格補償。我國《土地管理法》對土地征用補償費的規定是：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。而征用耕地的補償包括土地補償、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。相對其它國家而言，我國耕地補償標準較低。事實上，我國土地補償項目應在不完全補償原則的基礎上有所增加，使補償范圍擴大到土地補償、青苗及建筑物（構筑物）補償、相鄰土地補償和基礎設施投入補償等項目。

五、結 語

資源的稀缺性是人類社會永恒的話題，實現稀缺資源的優化配置，盡量減少稀缺資源對人類經濟持續發展的約束也是人類永恒的主題。作為人類生存和發展最基礎的土地資源，其使用方向和配置效率一直是社會的焦點問題。當前我國土地資源的粗放浪費使用，特別是農地非農化趨勢明顯，如何對土地用途進行規制，促進土地資源集約節約使用，保證我國耕地紅線（18億畝），在當前尤為重要和緊迫。而關于土地用途規制的實際效果既有技術層面的因素也有體制機制方面的原因，其規制措施也在不斷完善中。土地用途規制必須通過各種渠道、各方力量，使其貫徹落實于與土地開發利用的各個環節，才能實現土地用途規制的真正目標。

[注 釋]

①當前我國土地一級市場上的土地供應方式主要有行政劃撥方式、協議方式、招標方式和拍賣方式，由此形成了土地供應點的劃撥價格、協議價格、招標價格和拍賣價格。

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Regulation of Land Resources Use

under the Perspective of Sustainable Development

——A Thinking of Land Constraints Model of Neoclassical Economy

Zhang Jianbin， Liu Qinghua

（Inner Mongolia University of Financial and Economics，Huhehaote 010051，China）

Abstract： Based on the neoclassical economy growth model with no land constraints and that with the land constraints，this article declares that land constraints hinder the long-term sustainable economic growth. According to this argument，the article expounded the internal logic between land use regulation and sustainable use of land resources. Also，this article analyzes the inherent difficulties of China's current land use regulation，which includes the urbanization demands for land，the economic interests of local governments，the defects of the rural land property system rights，the imperfections of the land expropriation system，and power rent-seeking. And then puts forward the corresponding regulation suggestions.

Key words： the of neoclassical economy growth model； land resources； sustainable；use regulation

（責任編輯：李 萌）