基于國家治理的新一輪財政改革

摘 要？演十八屆三中全會啟動了中國的再次改革，這次改革呈現出鮮明的整體性特征，是系統化的全面改革。與此相應，財政改革的邏輯也發生了根本性變化，過去是經濟改革的中心環節，當前則是國家治理的基礎。這是對財政的認識和財政改革定位的歷史性突破，具體而言，即形成了財政職能的新定位、財政改革的新思路，以及財政改革的新舉措，為構建現代財政制度明確了方向。

關鍵詞？演財政改革；現代財政制度

中圖分類號？演F812.2 ？眼文獻標識碼？演A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）12-0024-04

十八屆三中全會啟動了中國的再次改革，并為中國今后的改革指明了方向。這標志著中國的改革開放已經進入到了一個全新的歷史時期。若把過去35年作為一個大的階段看，其改革的主要目標是探索建立社會主義市場經濟體制，其他改革都與此相配套；而這次提出的改革目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。除了經濟改革之外，政治、文化、社會、生態文明以及黨的建設等方面也是改革題中應有之義。這次改革呈現出鮮明的整體性特征，是系統化的全面改革，這表明以風險為導向的新一輪改革暗含著“中醫思維”：著眼整體，辯證施治，對癥下藥。

與此相應，財政改革的邏輯也發生了根本性變化，過去是經濟改革的中心環節，當前則是國家治理的基礎。這是對財政的認識和財政改革定位的歷史性突破，可謂前所未有，無與倫比。具體而言，即形成了財政職能的新定位、財政改革的新思路，以及財政改革的新舉措，為構建現代財政制度明確了方向。

一、對財政職能的新認識

在《決定》中，對財政著墨較多，其中有一句話：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平，實現國家長治久安的制度保障。”這是對新時期財政的屬性和職能作用的一個精煉概括，是依據新的歷史條件對財政的重新定位，把對財政職能作用的認識提到了一個新的歷史高度。

一直以來，我們對財政的認知是與對整個改革的認識相一致的。過去35年，改革的目標是發展市場經濟，財政改革作為經濟改革的中心環節，其職能定位自然與此相匹配的。在這樣的邏輯框架下，財政更多地是作為一種宏觀調控的手段與工具，可以根據經濟形勢靈活變動；而十八屆三中全會提出完善國家治理體系的目標，從這個角度來說，作為經濟改革中心環節的財政不僅是政府手里的杠桿或工具，更是國家治理的基礎。財政作為國家治理的基礎，必須穩定、穩固，就像貨幣作為經濟的基礎一樣必須穩定，不能為了滿足一些短期的目標而過多地隨意動用財政手段。或者說，不能過度地把財政工具化。

作為國家治理的基礎，財政發揮的職能作用不僅僅在經濟方面，也在社會、政治方面，這就要求建立科學的財稅體制，不僅要“優化資源配置、維護市場統一”，而且要“促進社會公平”，為實現國家長治久安提供制度保障。一方面，財政要促進市場效率的提高，為市場在資源配置中發揮決定性作用創造條件；另一方面，財政要維護社會公平正義。這意味著財政一身二任，必須把效率與公平有機地結合起來，不能向鐘擺一樣在效率與公平之間來回擺動。市場經濟具有促進生產力發展的效率優勢，但也具有內在的“馬太效應”，擴大貧富差距。市場可以做大蛋糕，但不會自動地公平分享蛋糕。要體現社會主義的經濟本質——共同富裕，離不開發揮財政的職能作用。中國經濟已經不能再走效率優先的老路，只有將效率與公平有機地結合，使二者保持平衡，社會才能實現可持續發展，擴大內需，增強經濟內生動力也才有可能實現。從這個意義上說，財政無疑是國家長治久安的制度保障。

更進一步分析，將財政視為實現國家長治久安的制度保障，這具有深刻內涵。之前人們對財政的理解過于簡單化，似乎財政只是政府的錢袋子，是一個出納，頂多是提供財力保障。這次更多強調，科學的財稅體制不僅僅提供財力的保障，更重要的是制度上的保障。制度意味著法治化，只有建立在法治的基礎上，這個制度才可能是真正規范的、穩定的、可持續的。假如缺少了制度保障，財政這個基礎是不穩固，那國家的治理就是無本之木。

由此可見，讓財政回歸其本質屬性，避免過度工具化，不僅是經濟穩定，而且也是國家穩定、國家治理的基礎和重要支柱。

二、財政改革的新思路

對財政有了新認識，財政改革自然就有了新思路。《決定》明確指出：“必須完善立法，明確事權，改革稅制，穩定稅負，透明預算，提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”這實際提出了下一步財稅改革的方向的思路，即怎么改。

第一，完善立法，明確事權。法字當頭，意味著在財政改革的整個過程和各個方面、環節，都要運用法治的思維和理念。對事權的劃分，就是需要我們從法治角度來思考的大問題。目前，關于我國中央與地方間的事權劃分尚未有明確的法律規范，而是仍然以行政手段，比如紅頭文件的形式進行調整。盡管多年下來，中央與地方對各自應履行的事權已經心照不宣。但是這種缺少規范性劃分方式已然導致地方政府承擔的事權越來越多。事權履行的過分下沉，從國家治理的角度來說是相當不利的。這就意味著中央對地方的依賴性很大。中央決策、地方執行，如果地方政府基于自身利益的考量而不能有效履行事權責任，那么長此以往，公共風險將大量累積。因此，明確事權，應更多地運用法治思維，對中央與地方間的事權作出規范性的劃分。

第二，改革稅制。改革稅制也需貫穿法治的理念，不經過法律的程序，就不能隨便地收稅。有關稅制改革內容相當復雜，目前正在實行的就是營改增。營改增是一個全面利好的消息，其改革涉及各個行業，有利于促進不同行業之間、企業之間的專業化協作。從目前營改增的施行效果看，改革有效地促進了制造業與服務業的融合、保證了公平競爭的稅收環境、減輕了企業稅負。初步靜態測算的結果顯示，如果營改增全面推開，減稅規模將達到上千億元。從短期看，減稅有利于穩增長；從長期看，減稅對激發企業活力、促進企業轉型升級也將大有裨益。

更進一步地，營改增看似涉及兩個稅種，實則牽一發而動全身，其作用已經放射到了各個行業、各個企業。因此，作為我國稅收收入結構中占比最高的稅種，增值稅的改革無疑是當前稅制改革的重中之重，其對完善我國的稅制結構、保證財政收入的穩定增長，都是至關重要的。

第三，穩定稅負。穩定稅負不能抽象地去看，不能僅僅憑概念去理解。在現階段，穩定稅負有兩層含義，第一層含義是，稅收收入的增長不應過分高于經濟的增長。在過去一段時間內，我國的稅收收入增長一直保持在10%以上，甚至達到30%，這樣的增長速度已經遠遠高于經濟增長速度。這就促使整個社會對稅收形成了一種焦慮感，被稱為“稅收焦慮”。

穩定稅負的第二層含義是指，稅收的增長不能過分低于經濟的增長。由于公共服務的剛性支出占比較大，若是稅收增速過低，債務風險就會擴大，甚至導致財政危機。在這方面，歐盟的主權債務危機可以說是殷鑒不遠。

因此，稅收增長速度過分高于或低于經濟增長速度都不能稱為穩定稅負。只有使稅收收入的增長和經濟增長保持基本同步，才既不會加重整個社會的稅收負擔，也不至于造成財政能力的危機。這樣就使得財政資金在國家與民眾之間達成了一種平衡，這對整個國家的改革、發展、穩定來說都是至關重要的。

研究表明，當經濟增長高于9%時，稅收收入的增長會遠遠高于經濟的增長；而當經濟增長低于9%時，稅收收入的增長則會快速滑落。稅收收入的這一變化已經得到經驗驗證。目前，我國的經濟增長已經由此前的9%以上，滑落到最近一年的7.8%。在這樣的增長水平下，稅收收入的增速更是滑落到低于7%的水平。雖然近期隨著經濟形勢的改善，稅收收入的增速有所回升，但目前中央財政收入的增長仍然只有5.7%，要達到全年7%的增長目標，還是困難重重的。這說明，在經濟增長下了一個臺階之后，要保持稅負穩定也不是一件意見容易的事情。

第四，透明預算。完善預算管理制度的重要方面是保證預算完全透明。但是完全透明并不意味著要事無巨細地把原始憑證全部公示出來，而是要使民眾對政府的預算監督得到滿足。完全透明在技術上有一個標準，但是從政府與民眾關系來講，應當以民眾的滿意為準。從這個意義上講，我們現在要實現預算透明還是任重而道遠的。

以“三公”經費為例，現在“三公”方面的透明度比以前更大了，但只列示出支出數額，不注明資金具體去向，仍算不得完全透明。此外，并不能說“三公”經費完全透明就完成任務了。“三公”經費加起來還不到一百億，而我國現在整個的公共預算的盤子已經超過十萬億了。更進一步地看，不僅公共預算要透明，其他預算也要實現透明。我國的預算體系由四大塊組成：包括公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保險預算，這些都要陽光化。

透明預算的改革非常復雜，并非把數字公布就能實現的，仍有很多基礎性的工作需要落實：比如政府收支分類是不是科學，這關系到民眾能否讀懂預算。若沒有一個科學的政府收支分類體系，即使把數字事無巨細地公布到網上，民眾也未必能夠看明白。在實際操作中，政府可以先有重點、有步驟地推進那些民眾最為關注領域的透明化。

第五，提高效率。提高效率與預算透明息息相關。要理解這一點，首先要明確預算不僅僅是財政部的預算，也包括政府各個部門的預算。大多數部門的資金使用效率很低，其癥結在于預算程序的不透明：每個政府部門都強調發展任務重，都要求增加預算。而事實上，許多部門只是盲目地要錢——甚至在項目沒有落實的情況下先去要錢，這使得國庫積壓大量資金，在要求預算當年完成的情況下，許多部門到了年底就會突擊花錢，導致資金使用效率很低。

因此，提高效率的關鍵在于完善部門預算的透明度，即要求每個部門作為預算執行的責任主體，建立一個完整的預算，不僅記錄部門收入、支出數額，還要詳細反映資金使用方向。惟其如此，方能讓民眾更好地監督部門資金情況，也能促使部門做到心中有數，盡可能把錢花好。

第六，建立現代財政制度。建立現代財政制度是對前面表述的一種歸納，完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率是現代財政制度的基本特征。如果財政制度改革朝著法治、預算透明、效率等等方向改革，這意味著我們是在推進現代財政制度建設，否則現代財政制度就只是一句空話而已。

第七，發揮中央和地方兩個積極性。現代財政制度中還包含一個重要的層面就是中央與地方的關系，現代財政制度要在這兩個層面上同時建立。

首先要明確的是，這里說的是發揮中央與地方兩個積極性，而非中央、省、市、縣、鄉五個積極性。這句話的背后蘊含著：我國國家治理實行兩級架構。財政改革也應當從這樣一個兩級架構出發去理解、去操作。

應當注意的是，治理架構并不等于政府級次。美國采取聯邦、州、地方的三級治理架構，聯邦與州之間采取政治分權，而州與地方之間采取行政分權。在這樣的體制下，美國政府的事權采取橫向劃分的原則，即按事權項目將政府職能逐項劃分，盡可能保證職能無交叉；與此不同，我國的事權劃分采取縱向劃分原則，即決策權在上級、執行權在下級，由中央政府委托地方政府去做。兩種國家治理架構雖有很大區別，但并無好壞之分，而是植根于一個國家的歷史、文化、社會等等因素之中。因此，我們不應照搬別國的體制，要結合本國國情量體裁衣。

我國的兩級分權架構實際上已經日益清晰，除了立法、稅收征管早已實行國家、地方兩級之外，司法制度改革也即將是兩級體制。監管制度也開始趨向兩級架構，并體現在新一輪改革的思路之中。按照兩級分權思路，財政改革應在兩個層面展開：國家財政和地方財政。前者的一個重要內容是中央與地方財政關系，后者的一個核心問題是地方內部省市縣鄉之間的財政關系。對于中央與地方財政間的關系，其處理應遵循統一規則，在當前依然要堅持和完善分稅制，中央的稅基全國統一；而對于地方財政體制則可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方財政改革應充分考慮人口、面積、發展水平、社會條件和自然生態狀況，創造性推動地方治理能力的現代化與地方財政改革。在中央統一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束，這是調動地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩定統一的條件。

三、財政改革新舉措

財政改革的重點是在“三個制度”上。“改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。”這也就是說，財政改革主要圍繞“三個制度”展開：

第一，改進預算管理制度。其中內容相當豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預算要全面規范公開透明之外，在預算審核、重點支出、預算平衡機制、財務報告、債務管理、轉移支付等等方面都提出了改革新舉措。例如，在預算審核方面，將審核重點從平衡狀態、赤字規模轉向支出與政策，以解決“順周期”的問題。重點放在收支差額上，將導致政府的順周期行為，在經濟熱的時候，財政收入增長快，傾向于少收，或擴大開支；而在經濟冷的時候，財政收入增長慢，怕不平衡和擴大赤字，反而盡力多收或減少開支。這樣一來，政府財政行為不但不能熨平經濟波動，反而是不由自主地強化了經濟波動。再如教育、農業等重點支出與財政收支增幅或與國民生產總值掛鉤，破壞了預算的整體性，割裂了預算的完整性，并使重點支出單純在“錢”字上做文章，容易忽略相關體制機制的改革，而且全國各地機械執行這種掛鉤辦法，導致重點支出在有的地方錢多花不了，而有的地方錢不夠，造成資金使用上的浪費。

第二，完善稅收制度。對重要稅種，如增值稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅、環境稅都釋放出了十分明確的改革信號。這其中每一個稅種的改革都涉及面廣泛，牽涉到國家、企業和個人利益，具有很強的輻射力：營改增要讓營業稅全面退出，用增值稅取而代之，其減稅效應顯著；消費稅擴大范圍，有利于發揮其調節生產、消費的功能，也有助于調節分配差距；個人所得稅擴大綜合征收范圍，縮小分項征收范圍，有利于稅收公平原則的落實；房產稅擴大到個人住宅，既可增加地方收入來源，也能在一定程度上調節住房消費，有利于節約土地和住房資源，同時對分配、房地產市場的健康發展也有積極作用；擴大資源稅范圍，實行從價計征，發揮資源稅的規制作用，規范資源開發使用主體行為，對保護抑制生態環境具有積極作用。排污收費改為環境稅，可通過稅收的權威性來強化對排污行為的約束，促進國家環境治理能力提升。

稅制改革著眼于系統性，注重各個稅種之間的功能協調和整體配合，稅收法治優先，兼顧當前現實條件，構建現代稅收制度，這是新一輪稅制改革的基本思路。

第三，建立事權和支出責任相適應的制度。許多人對認為地方政府大量賣地、舉債是源于中央與地方間的財權、事權不匹配——地方承擔了過多的事。因此，應當下放財權給地方。然而，事實上，目前中央政府的財政收入占全國財政收入的比重只有48%，遠低于世界上大多數國家。雖不能簡單地將這一數字在不同政府間進行比較，但是如果中央財政收入占比過低，中央政府的控制力就會被削弱，國家長治久安也就沒有了保障；另一方面，從財政支出的角度看，中央財政支出占全國財政支出的比重僅有15%，大量的國家事務都由中央政府委托給地方政府執行，同時輔之以轉移支付作為資金保障。這種委托不僅會帶來效率問題，更會導致治理問題。因此，下一步改革的方向應當是將哪些不適合由地方政府執行的事權上移到中央政府，而非進一步下放財權給地方政府。

明確了這個大方向后，要著手解決的就是支出責任與事權相匹配的問題。此次，在《決定》中提到“支出責任”，實際是強化了“事”與“錢”的結合。支出責任是財力與事權之間不可或缺的橋梁，任何財力，只有指向具體的事權履行，才會轉化為一級政府的支出責任。因此，事權和支出責任相適應，更有利于中央與地方以及地方內部實現財力與事權相匹配。

每一項完整事權包含四個基本要素：決策權、執行權、支出責任和監督權。我國政府間事權是按照事權的要素來劃分的，因此，在國家層面，就形成了“中央決策、地方執行”的整體格局。與這種事權劃分格局相適應，明晰中央與地方的支出責任就變得極其重要。在適度上移事權的同時，相應上移支出責任是必要的。

對于地方層面的治理，仍然存在事權與支出責任相匹配的問題。現在的問題是，省市政府不斷向上集中財權、向下下放事權，導致基層財政困難，這是不適當的。因此，對于地方政府來說，在上收權力的同時，還要對轄區范圍內各級財政的平衡負有責任，這樣轄區之間的財力與事權相匹配才能實現，縣鄉財政困難問題也能從根本上解決。

A Study on the New Round of State Governance-based Fiscal Reform

Liu Shangxi

（Research Institute of Fiscal Science，Ministry of Finance of the People's Republic of China， Beijing 100142，China）

Abstract：The Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee started up another round of reform in China. It is presenting a distinctive feature of holism，must be a systemic and all-round one. Correspondingly，the logics of the fiscal reform have also changed，from the core link of the economic reform to the foundation of the state governance. This could be a historical break through on the tradition understanding of the fiscal system，as well as on the positioning of the fiscal reform. To be specific，it forms a new position for the functions of the fiscal system，a new thought and new measures to the fiscal reform，thus clarify the direction of constructing modern fiscal system.

Key words：fiscal reform；modern fiscal system

（責任編輯：張改蘭）