新型城鎮(zhèn)化下地方政府融資可持續(xù)機制構(gòu)建

摘 要？演中國新型城鎮(zhèn)化的推進必須依賴于構(gòu)建可持續(xù)的地方政府融資機制。現(xiàn)有地方政府融資機制的缺陷放大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險，但總體可控。值得警惕的是地方政府融資機制面臨土地出入機制、外部融資通道的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)。仔細甄別、重新構(gòu)建地方政府融資機制，拓展地方政府渠道、控制債務(wù)風(fēng)險、提高融資效率是順利推進新型城鎮(zhèn)化必然選擇。

關(guān)鍵詞？演新型城鎮(zhèn)化；融資機制；土地出讓

中圖分類號？演F29；F832.4 ？眼文獻標識碼？演A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）12-0028-07

2012年，中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52. 57%。新型城鎮(zhèn)化是中國未來發(fā)展的核心戰(zhàn)略，是新經(jīng)濟時期推動經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)力量，其重要性不容質(zhì)疑。新型城鎮(zhèn)化既是中國經(jīng)濟發(fā)展的方向和動力，也是改革和調(diào)整的重點和關(guān)鍵。據(jù)《中國投資發(fā)展報告（2013）》的預(yù)測，到2030年，中國城鎮(zhèn)化水平將達到60%～70%，城鎮(zhèn)人口將超過10億，也就是在接下來的20年中，每年中國城鎮(zhèn)人口增加約1 770萬人。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品（ 服務(wù)） 供給、保障性住房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力城鎮(zhèn)化等都需要巨量的資金投入，僅靠地方政府財政支持難以滿足如此巨大的資金需求，形成了地方政府巨量的融資需求。地方政府是城鎮(zhèn)化的主體，是推進城鎮(zhèn)化的首要責(zé)任主體[1]，由于由社會各方資金共同參與城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體多元化格局尚未形成[2]，地方政府的投資主體地位仍然沒有根本改觀。大量區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公用事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)提供需依賴地方政府之手。在我國政府間事權(quán)關(guān)系交錯重疊而不斷隱性下移，政府財權(quán)與財力卻不斷上移的體制背景下，地方政府的投融資壓力巨大[3]。近幾年中國地方政府內(nèi)生出一套特殊的融資供給制度，即以土地財政、地方政府融資平臺為主體的融資機制，融資制度創(chuàng)新帶來的密集資金投資驅(qū)動了中國城鎮(zhèn)化的跨越式發(fā)展。

然而，隨著地方政府對“土地財政”的依賴加深，地方政府債務(wù)風(fēng)險也在不斷積聚，現(xiàn)有融資機制的弊端不斷凸顯。“土地財政”的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性引發(fā)的債務(wù)違約風(fēng)險引起廣泛關(guān)注和深度討論，地方政府通過“土地財政”、融資平臺獲取城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的方式也備受批評和政策限制。為了防止可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險，國家對地方政府的融資平臺公司加強了管理，出臺了一系列控制地方政府過度融資的政策。例如，2011年，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，對地方政府融資平臺的融資行為提出了諸多規(guī)范化改進措施；2012年底，國家有關(guān)部委連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)[2012]162號）和《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號），進一步明確了有關(guān)政策和具體要求。審計署于2013年8月1日起開始全面審計地方政府債務(wù)，對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務(wù)進行徹底摸底和測評，進一步引起人們對地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)注并改變了金融市場的預(yù)期。

雖然地方政府通過融資平臺公司、隱形負債等融資方式產(chǎn)生的債務(wù)所引發(fā)的財政風(fēng)險已經(jīng)到了不容忽視的地步，更應(yīng)看到，中國地方政府債務(wù)問題的制度性和階段性特性，中國將長期處于工業(yè)化、城市化的加速建設(shè)階段，地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)不斷增長的合理融資需求必將是長期趨勢[4]。有效甄別、重新構(gòu)建地方政府的融資機制，維持其可持續(xù)，是有效推動新型城鎮(zhèn)化順利實施的內(nèi)在要求和必然選擇。

一、新型城鎮(zhèn)化下地方政府融資需求巨大

中國過往的城鎮(zhèn)化建設(shè)遺留了大量歷史欠賬，但傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化并未明顯改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，反而累積形成了雙重的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，必須轉(zhuǎn)向以人口城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化為核心內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這必然要加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品（ 服務(wù)） 供給、保障性住房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的建設(shè)，并帶來大量建設(shè)資金需求。

不同口徑、不同角度測算出的中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金存在差異，但都是巨量的。按照世界經(jīng)濟論壇《2012 年全球競爭力報告》的評估，我國基礎(chǔ)設(shè)施的人均水平全球排名為 69位[5]，遠遠低于OECD 國家平均水平，逐年累積形成了巨額的投資欠賬。根據(jù)麥肯錫預(yù)測，2010～2015年，我國城市化直接帶動的固定資產(chǎn)投資累計將達到74萬億元人民幣，占同期我國全社會固定資產(chǎn)投資的45%，相當(dāng)于2003～2008年全社會固定資產(chǎn)投資總額的2倍。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告（2012）》指出，如果未來城鎮(zhèn)化以每年0.8～1.0個百分點的速度推進，到2020年前后中國將有4億～5億農(nóng)民需要在就業(yè)、住房、社會保障、生活等方面全面實現(xiàn)市民化，以人均10萬元的成本進行推算，至少需要40萬億～50萬億元的巨額資金。許余潔（2013）的研究認為，城鎮(zhèn)化融資壓力巨大，按照到2020年實現(xiàn)60%城鎮(zhèn)化的目標和目前近2億“半城鎮(zhèn)化”人口市民化測算，預(yù)計新增投資將超過50萬億元[6]。《“十二五”時期我國地方政府性債務(wù)壓力測試研究》的模型預(yù)測認為，“十二五”時期，我國地方政府公共投資總規(guī)模保守估計 29.3萬億元，樂觀估計在33. 9 萬億元[7]。考慮到“十二五”時期我國仍將處于快速城市化時期，假設(shè)城市化率每年仍以1.2個百分點的速度提高，那么可以初步估算“十二五”時期城市化將帶動城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資高達40萬億～50萬億[8]。

如此巨額的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投資如果僅靠地方政府財力解決猶如杯水車薪。然而，從近幾年我國主要的公共品供給資金來源結(jié)構(gòu)來看（見表1）： 中央政府預(yù)算資金占全部公共品投資比重僅為5.86%；地方政府是公共品的主要供給者（94.14%）。相關(guān)資料統(tǒng)計也顯示近些年來地方承擔(dān)的事務(wù)由40%上升到 75%左右。[9]

公共品供給資金來源。資料顯示，自1994年實施分稅制以來，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78%下降到2012年的52.11%，收入穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅收都歸中央政府所有（見圖1）。

在中央財政難以依靠，自身財力有限的情況下，為了發(fā)展經(jīng)濟、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府必須依賴于外部融資來籌集新型城鎮(zhèn)化所需的天量資金，在《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債的情況下，中國地方政府創(chuàng)新出一套特殊的融資供給制度，即以土地財政、地方政府融資平臺為主體的融資籌集機制。累積形成了大量的地方政府債務(wù)，根據(jù)審計署2013年6月的“36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果”公報，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38 475.81億元，比2010年增加4 409.81億元，增長12.94%。地方政府債務(wù)可持續(xù)性分析引起廣泛關(guān)注。

二、地方政府債務(wù)可持續(xù)性分析

雖然中國地方政府的債務(wù)問題引起了廣泛關(guān)注，地方政府債務(wù)償還風(fēng)險在局部有所表現(xiàn)，但地方政府的債務(wù)問題多表現(xiàn)為財務(wù)困境而非債務(wù)危機。原因在于：

1. 中國地方政府負債形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)

中國地方政府負債以生產(chǎn)性負債為主，消費性負債很少，累積了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。地方政府的融資大都投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部分形成了具有現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，部分商業(yè)性項目，如收費公路、可以產(chǎn)生現(xiàn)金流的污水處理廠等，有充分的現(xiàn)金流，償債是沒有問題的。部分如學(xué)校、醫(yī)院、供水等準商業(yè)性項目，也具備部分現(xiàn)金流，應(yīng)不至于落入不能償還債務(wù)的境地。雖然中國債務(wù)占GDP 的比重在上升，但是政府部門的資產(chǎn)也在上升[10]。正如1998年中央政府大規(guī)模投資后，雖然形成了部分債務(wù)，但留下了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，如高速公路。

2. 地方政府擁有大量可以變現(xiàn)的資產(chǎn)，如土地、自然資源、國有企業(yè)等

這些資產(chǎn)也會產(chǎn)生收益，如果算上這些資產(chǎn)和收益，地方政府真實的負債能力遠大于僅把財政收入作為財力計算出來的結(jié)果。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，部分資產(chǎn)價值將大幅增值，將這一部分的資產(chǎn)加以很好地利用，將極大的緩解短期償債壓力。根據(jù)東方證券對地方債問題的研究數(shù)據(jù)，2012年，地方政府資產(chǎn)規(guī)模為31.7萬億元，其中，地方政府擁有的非金融國有資產(chǎn)13.3萬億元、非經(jīng)營性資產(chǎn)11.4萬億元、土地儲備6萬億元、地方財政存款1萬億元。單純從地方政府的資產(chǎn)負債率來看，31.7萬億元的資產(chǎn)對比20萬億元的債務(wù)規(guī)模也是相對安全的。而中央政府的情況更為樂觀，2012年，中央政府資產(chǎn)規(guī)模為27.2萬億元，2008年以來，資產(chǎn)擴張速度高于負債膨脹速度年均4～5個百分點，2012年凈資產(chǎn)達到16.1萬億元。

3. 中國的實際利率為負

中國長期的實際負利率構(gòu)成了存款人對借款人的補貼， 融資平臺的部分債務(wù)負擔(dān)通過負利率在流轉(zhuǎn)過程中被逐漸消化了[11]。不僅如此，在低利率、高資產(chǎn)價格背景下，可以通過重新評估、重新抵押資產(chǎn)獲得更多的信貸資金，維持財政的可持續(xù)性。

4. 中央政府可能的救助機制

在中國現(xiàn)行的財政體制下，在財政運行責(zé)任上中央政府對地方政府具有無限的連帶性，中央政府其實承擔(dān)了最后還貸人的角色。因此，如果地方政府債務(wù)積累到一定程度并可能引發(fā)金融風(fēng)險，同時地方政府又無力化解，上級政府和中央政府必然會出面救助，防范局部性的地方政府債務(wù)風(fēng)險可能帶來的宏觀經(jīng)濟沖擊；而且目前中央政府有足夠的現(xiàn)金和資產(chǎn)防止地方政府債務(wù)違約并消化債務(wù)違約可能帶來的損失。黃國橋和徐永勝（ 2011）已經(jīng)證明，如果地方政府財力不足，難以按時還款，上級政府必然會從大局出發(fā)，通過加大轉(zhuǎn)移支付或采取豁免地方政府部分債務(wù)等方式，為下級政府的債務(wù)風(fēng)險買單[12]。如2011年的云投債事件中，云南省公路開發(fā)投資有限公司信用違約事件，最終以云南省政府出面承諾，增加云南路投3億元資本金、并由省財政借款20億元用于資金周轉(zhuǎn)而告終。

而且，中國地方政府債務(wù)大都投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，會帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展，培育稅源，增加財政收入，增強地方政府的還貸能力。在總體債務(wù)水平不高，經(jīng)濟保持較快增長的情況下，中國地方政府總體的償債能力應(yīng)該不成問題[10]。

三、地方政府融資機制存在的問題

在總體債務(wù)水平不高，經(jīng)濟保持較快增長的情況下，中國地方政府總體的償債能力應(yīng)該不成問題。成為問題的是現(xiàn)有融資機制的各種內(nèi)在缺陷，表現(xiàn)在：

1. 資金需求和資金供給的區(qū)域不匹配

現(xiàn)有的融資機制嚴重依賴于土地，土地出讓收入存在明顯的區(qū)域差異，不同類型城市土地市場上的分化加劇。一、二線城市經(jīng)濟發(fā)達、人口眾多，住房需求比較旺盛，剛需群體龐大，土地需求旺盛，大部分三、四線城市由于經(jīng)濟水平較低、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后、人口外流，且由于近年來土地供應(yīng)量過大，市場還在消化過程中，使得這類城市土地潛在的供應(yīng)過剩風(fēng)險進一步加大，土地出讓難度進一步增加。從2013年上半年的土地市場來看，無論是總價地王還是單價地王，大多出現(xiàn)在北京、上海、廣州等一線城市，二、三線城市土地市場則略顯平淡；而二、三線城市財政收入有限，城鎮(zhèn)化建設(shè)緊迫性更強。

2. 現(xiàn)有的融資機制容易受到市場波動的影響

土地出讓的收入機制容易受到市場波動的影響，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金剛性支出相比不匹配。近幾年，市場流動性資金充裕和城鎮(zhèn)化快速進程帶來的大規(guī)模人口流動，為土地市場帶來了旺盛的需求。一旦這種旺盛的需求下降，將導(dǎo)致土地市場的低迷，帶來土地出讓金的下降。例如，2012年，中國土地出讓收入為28 422億元，環(huán)比減少4 744億元（見表2）。并形成地價下跌的預(yù)期，銀行對于融資平臺儲備土地的估值將相應(yīng)迅速降低，那么融資平臺通過土地抵押融資模式獲得的貸款數(shù)額也將大幅減少。

3. 建設(shè)項目屬性與資金來源屬性不契合

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中包括很多公益性項目，根據(jù)審計署2013年6月的“36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果”公報，從中國地方政府債務(wù)資金投向看，用于交通運輸、市政建設(shè)、土地收儲、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、保障性住房等支出占已支出債務(wù)額36 434.47億元的92.14%。這其中很多項目的利潤不產(chǎn)生現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不足以覆蓋商業(yè)性債務(wù)還款需求，最終還款來源嚴重依賴于地方財政，增大了地方政府償債壓力。

4. 建設(shè)項目的周期與融資資金的周期不匹配

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中很多項目的建設(shè)周期長，而現(xiàn)有融資機制提供的資金來源期限一般較短，除了城投債、國家開發(fā)銀行貸款期限較長外，大部分貸款償債期限集中在5年以內(nèi)。信托資金的期限多為2年，銀行貸款的期限也基本在2～5年，而很多城市建設(shè)項目如污水處理廠、公路的投資回收周期在5～10年，債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項目的投資回收周期不匹配，增大了地方政府償債壓力。

5. 地方政府部分建設(shè)項目的公益性與金融部門逐利性之間的矛盾

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共物品的提供帶有很強的公益性色彩，其盈利不足以支付相應(yīng)的資金成本。但從金融市場單個主體的屬性來看，它是以盈利為目的。城鎮(zhèn)化過程中的“公益性”與金融部門的“逐利性”之間的矛盾構(gòu)成了金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本矛盾。目前我國涉及城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策性銀行只有國家開發(fā)銀行，涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策性銀行主要是中國農(nóng)村發(fā)展銀行，對城鎮(zhèn)化龐大的資金需求，政策性銀行提供的資金只是杯水車薪。在現(xiàn)有的融資機制下，地方政府只有通過借貸逐利性的資金來從事公益性的建設(shè)項目也是不得以而為之。

6. 地方政府融資的不透明性與債務(wù)風(fēng)險防控之間的矛盾

信息公開、提高財政透明度，對加強債務(wù)管理、控制財政風(fēng)險具有重大意義。銀行貸款、城投債等融資政府性債務(wù)一般都納入政府管理和監(jiān)管范圍。而通過信托、融資租賃、BT、擔(dān)保等形式形成的政府性債務(wù)，在債務(wù)管理和核算上不透明、不規(guī)范、不統(tǒng)一。同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司進行融資，同一個融資平臺公司多次包裝多次融資。甚至地方政府自身可能也不清楚政府性債務(wù)規(guī)模及擔(dān)保情況。很多地方政府債務(wù)從賬面上被隱匿了，給債務(wù)的風(fēng)險防控管理帶來困難。同時，在實際操作中，作為融資主體的平臺公司大多不是資金使用主體和收益主體，對項目建設(shè)和資金使用都不實施管理。作為資金使用人的建設(shè)單位，其借、還都與其無關(guān)，由平臺公司承擔(dān)。商業(yè)銀行很難對貸款資金實際使用情況進行監(jiān)控。一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險，責(zé)任很難追究。

7. 地方債發(fā)行規(guī)模小

地方自行發(fā)債盡管能在一定程度上緩解地方財政并不寬松的局面，但小規(guī)模的自行發(fā)債并不能從根本上解決地方政府負債的問題。自2009年起，財政部開始代發(fā)地方政府債，2009年到2013年的地方政府債發(fā)行規(guī)模分別為2 000億元、2 000億元、2 000億元、2 500億元、3 500億元，但相對于城鎮(zhèn)化建設(shè)龐大的建設(shè)資金需求仍然是杯水車薪。從2011年開始，中央政府嘗試允許地方政府自行發(fā)債。2011年和2012年，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，2013年擴大了自行發(fā)債試點范圍，增加了到江蘇、山東兩省，但對年度發(fā)行額進行管理。財政部開始代發(fā)地方政府債有利于緩解地方融資缺口，有利于探索地方融資“陽光化”，但有限的額度對地方政府新型城鎮(zhèn)化龐大的融資需求來說依然顯得杯水車薪。

8. 股權(quán)融資門檻高

目前資本市場對基礎(chǔ)設(shè)施融資的條件比較嚴格，要求必須具有收益的穩(wěn)定性和較高的回報率。實踐中，連燃氣公司、水務(wù)公司這類具有穩(wěn)定收益的公司都難以在資本市場上市融資，更別說那些純公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施。而對于社保基金、產(chǎn)業(yè)投資基金的股權(quán)融資方式，目前有嚴格的條件限制，在發(fā)改委備案的股權(quán)投資基金數(shù)量很少，限制了社保基金的選擇，不具備大規(guī)模推開的條件。

四、地方政府融資機制面臨的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)

地方政府融資在經(jīng)歷一個爆發(fā)期后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，面臨著土地出入機制、外部金融通道的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)，現(xiàn)有融資機制的存續(xù)性存在很大問題。

1. 土地出讓收入機制面臨多重危機

首先，土地出讓收入機制的成本在增加。同時，隨著國家進一步提高征地補償標準，土地征用的成本越來越高，除去拆遷成本和基礎(chǔ)設(shè)施成本，扣除10%的教育基金和10%的水利基金，政府從土地出讓中可以獲得的可支配財力越來越小。

其次，土地出讓收入機制面臨土地資源總量和代際公平雙重約束。土地資源畢竟有限，面臨中國18億畝耕地紅線的限制，城鎮(zhèn)化進程也不允許無節(jié)制地開發(fā)各類土地，土地供給進而土地出讓收入、土地抵押貸款終有枯竭的時候。同時，本屆政府土地出讓越多也造成政府代際不公平，過度的土地出讓實質(zhì)上是對未來各屆政府的利益剝奪，使未來各屆政府沒有足夠的土地實現(xiàn)土地資本化獲取建設(shè)資金。

2. 地方政府外部融資通道受限

地方政府的外部融資通道主要包括銀行貸款、平臺公司發(fā)生的城投債、信政合作的信托產(chǎn)品等。在近期，隨著國家一系列政策的出臺，這些通道都不同程度的受到限制。

銀行貸款受阻。商業(yè)銀行貸款受到內(nèi)部資本充足率的限制、調(diào)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的限制和風(fēng)險控制的壓力。近期國家提高了銀行貸款的外部監(jiān)管標準，加大了銀行對地方政府融資平臺的貸款控制，要求銀行控制貸款規(guī)模，對貸款結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，導(dǎo)致商業(yè)銀行對地方政府融資平臺公司貸款大多持謹慎和觀望的態(tài)度。同時，各家銀行紛紛上收貸款權(quán)，銀行貸款向大城市、大項目、大企業(yè)集中現(xiàn)象突出，貸款額度比較緊張。同時銀行貸款主要以土地為抵押，也受到土地用地指標的限制。

平臺公司約束。從債務(wù)舉借主體看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，融資平臺公司仍是地方政府主要的舉借主體。財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會四部委下放的“463號文”，對地方政府借道融資提出了明確限制，尤其明確要堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，規(guī)范地方融資平臺的資產(chǎn)重組、資產(chǎn)注入甚至信用評級，防范地方融資平臺風(fēng)險；任何地方政府融資平臺必須具備現(xiàn)金流全覆蓋以及能夠獲得回報才能獲得銀行貸款。而現(xiàn)實中，地方政府對融資平臺的增資受困于地方財政增長；融資平臺的再融資受阻于資產(chǎn)負債率紅線。地方政府融資平臺本來就是一種被“逼出來”的金融創(chuàng)新，現(xiàn)在的問題是這種被逼出來的金融創(chuàng)新，也舉步維艱，難以為繼。

信托增速下滑。中國信托業(yè)協(xié)會公布的數(shù)據(jù)顯示，截至今年三季度末，我國信托資產(chǎn)規(guī)模達到10.13萬億元。信政合作項目也達8 238.78億元，信托資金投向基礎(chǔ)設(shè)施的比重也達25.97%。但是從信托業(yè)資產(chǎn)單季度增加額來看，今年前三季度新增額分別為1.26萬億元、0.72萬億元、0.68萬億元，呈現(xiàn)快速連續(xù)下降的境況。作為主要的非銀融資渠道，信托發(fā)揮作用空間在下滑。

五、完善地方政府融資機制的途徑

基于以上的分析，本文認為如果沒有對地方政府融資制度優(yōu)化安排，地方政府的融資可持續(xù)性問題就難以解決。有必要要從局部突破開始過渡到全面推進，從拓展渠道、控制風(fēng)險、提高效率等維度構(gòu)建中國地方政府融資可持續(xù)性的總體戰(zhàn)略布局與制度政策框架。具體來說，可以采取以下措施：

1. 發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用

選擇政策性金融作為首要的融資來源，是由于商業(yè)性金融和財政撥款與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的用途不匹配。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)項目大多為準公共品，具有公益性、超前性、社會性，而且投入金額大、建設(shè)周期長、沉淀成本高、盈利能力弱，與商業(yè)性金融的盈利性和流動性相矛盾。同時，由于地方財政收入有限，所以也很難滿足城鎮(zhèn)化過程中巨大的資金需求。在準公共品建設(shè)融資中，只有政策性金融機構(gòu)提供的資金具有內(nèi)在一致性，有可能成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的先導(dǎo)力量。國家應(yīng)出臺相應(yīng)政策措施，促進國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)開展有針對性的貸款；也可以成立新的開發(fā)性金融機構(gòu)，專門滿足城鎮(zhèn)化中公共品供給的融資需求。

2. 創(chuàng)新資產(chǎn)證券化作為突破口

應(yīng)將資產(chǎn)證券化作為確保地方政府債務(wù)可持續(xù)健康增長的系統(tǒng)突破口[4]。資產(chǎn)證券化多采用表外融資方式，不受銀監(jiān)會總量規(guī)模監(jiān)管。而且資產(chǎn)證券化的票面利率低于銀行貸款和企業(yè)債利率，更遠低于信托、融資租賃等融資工具的價格，能有效降低地方政府債務(wù)的融資成本。而且，WIND的數(shù)據(jù)顯示，改革開放30多年來以來中國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額近40萬億，這其中包含了大量的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。國家審計署《關(guān)于全國地方政府性債務(wù)審計情況的報告》顯示，地方政府債務(wù)資金中，約36.7%用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，24.9%用于交通運輸項目，10.6%用于購買土地，也就是72.2%的債務(wù)形成有價值的資產(chǎn)，并隨著城市化推進其資產(chǎn)價值在不斷提升。通過創(chuàng)新資產(chǎn)證券化產(chǎn)品將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，為化解地方政府債務(wù)問題增加了一個有效選擇和系統(tǒng)突破口，有助于地方政府融資機制的可持續(xù)發(fā)展。

3. 賦予地方政府發(fā)債權(quán)

允許地方政府自主發(fā)債，將有效降低地方政府流動性風(fēng)險及融資成本。完善的地方債券制度是發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的重要制度之一，雖然允許地方政府自主發(fā)債需要一系列的制度建設(shè)，需要一系列政策措施的協(xié)同與配合，是一個漫長的過程，但應(yīng)該是未來的一個發(fā)展方向。目前，國家允許部分地區(qū)自行發(fā)債只是將發(fā)債的形式操作下放給地方，本質(zhì)上還是中央財政擔(dān)保的，但也為未來地方政府自主發(fā)債積累了經(jīng)驗。

4. 適當(dāng)引入社會資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程的很多項目帶有一定的盈利性，可以通過公私合作的方式適當(dāng)引入民間資本參與建設(shè)，從而擴大民間資本投資空間和投資機會，提高公共投資的效率和公共投資的治理水平，也能夠減少政府在這方面的公共投資壓力和后續(xù)運營的低效率。為此，必須認真貫徹《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》文件的精神，創(chuàng)新改革投融資體制，打通社會資本進入渠道。

5. 重構(gòu)財政分權(quán)體系

可以從兩個層面重構(gòu)財權(quán)體系，調(diào)整政府間的財政關(guān)系：一是重新按照“事權(quán)與財權(quán)”相匹配的原則和激勵相容性原則，規(guī)范中央、省及省級以下財政分權(quán)改革，使得財權(quán)和事權(quán)相對稱，讓各級政府各得其所、各盡其能。新型城鎮(zhèn)化中的基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生的支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)由省級和中央政府分擔(dān)；而包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會保障項目應(yīng)當(dāng)由中央政府負擔(dān)。十八大三中全會提出部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。二是開征房產(chǎn)稅，使地方政府獲得長期、穩(wěn)定的稅源。十八大三中全會提出加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。擴大房產(chǎn)稅改革試點，優(yōu)化房產(chǎn)稅的征收范圍和征收方式，開征對部分個人住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅。逐步形成以稅收收入為主、非稅收收入為輔的地方政府公共收入體系。

同時，基于二、三線城市地方金融人才嚴重缺乏的現(xiàn)實，加大培養(yǎng)引進金融人才；基于地方政府以前形成的固定資產(chǎn)法律權(quán)證不全的歷史遺留問題，統(tǒng)一對2008年以前的各類資產(chǎn)制定較為寬松的辦證條件；對于已經(jīng)發(fā)生的合理的短期債務(wù)，區(qū)別對待考慮適當(dāng)延期，防止發(fā)生系統(tǒng)性的金融風(fēng)險；出售部分國有企業(yè)及其股份，緩解、降低地方政府的債務(wù)負擔(dān)；基于中國現(xiàn)實情況，應(yīng)約束地方政府的行為壓縮開支，提高資金使用效率；適時推進公共預(yù)算制度改革，實現(xiàn)公共預(yù)算的民主化、精細化、公共化和公開化[13]。

最后，中國作為一個發(fā)展中大國，具有人口眾多、空間廣闊、區(qū)域特征明顯、地區(qū)發(fā)展水平差異大的特征，各地方政府的財政收入差別較大，為了滿足異質(zhì)性的地方政府的融資需求，提高融資效率，有必要采取地區(qū)差異性的政策。

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