社會組織協同社會管理的現實困境與路徑選擇

[摘 要]社會分化與社會多元化是目前中國社會的基本圖景，多元化的利益訴求客觀上要求構筑一個多主體合作的新型社會管理格局。社會組織以其整合協同的功能優勢，能夠有效彌補市場失靈與政府失靈，成為協同社會管理的重要主體。但是由于體制機制還不健全、不完善，我國社會組織發展面臨著制度保障缺失、資源供應不足、自身發展滯后等諸多現實困境，難以真正形成多主體合作的協同治理機制。因此，突破體制閾限，整合社會資源，構建社會組織協同社會管理的長效機制，是社會組織走出困境的根本路徑。

[關鍵詞]社會組織；協同；社會管理

[中圖分類號]C912.21 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）12-0046-05

在經濟市場化改革的推動下，中國社會結構發生了一系列深刻的變遷，社會分化和社會多元化成為目前中國社會的基本圖景。多元化的利益訴求對國家單一主體的社會管理模式提出了新的挑戰，社會管理體制面臨著變革與轉型的迫切壓力。因此，中國共產黨提出構筑一個多主體合作的新型社會管理格局，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制。[1]其中“社會協同”中的“社會”主要指政府和企業之外不以營利為目的的社會組織，在整個社會管理體系中位于“中間層”，是政府聯系公眾的中介與平臺，對社會矛盾與利益沖突起著緩沖、紓解的作用。社會組織以其整合協同的功能優勢，能夠有效彌補市場失靈與政府失靈，理所當然地成為社會管理的重要主體。然而，理論上的合理性并不代表實踐中能夠順利推行。在當前制度和法律條件下，由于體制機制還不健全、不完善，我國社會組織發展面臨著制度保障缺失、資源供應不足、自身發展滯后等諸多現實困境，難以真正形成多主體合作的協同治理機制。因此，突破體制閾限，整合社會資源，構建社會組織協同社會管理的長效機制，是社會組織走出困境的根本路徑。

一、社會組織協同社會管理的邏輯必然

1. 社會組織的發育是社會結構轉型的必然產物

廣義上的現代社會一般分為政治、經濟和社會三個系統，各系統之間存在著內在的聯系和溝通機制，在中國現代化進程中表現出獨特的發展時序和邏輯關系。中國首先實行經濟市場化改革，市場經濟一旦有了生存的空間，便自我擴張為相對獨立于政治力量之外的市場力量；然后在國家力量和市場力量的雙重擠壓下，社會空間開始擴張，社會結構發生了變遷與轉型。

改革前的中國社會特征表現為“總體性社會”，國家職能可以延伸到社會的任何領域。在國家權力的深度介入下，嚴格意義上的社會空間并不存在。為了改變權力過分集中的態勢，改革之初采取的重要策略就是逐步解除國家對經濟和社會生活的權力干預，即“簡政、放權和讓利”，國家通過主動退出的方式，恢復經濟和社會運作的自然規則。新體制下公民的經濟行為及思想意識發生變化，使原來政治、經濟、社會系統合一的體系開始松動，新的公民互動機制和社會空間開始顯現。但是，獲得自主地位的社會，并不能自發地孕育出社會治理機制，市場經濟成為社會空間重構的基礎性推動力量。在市場經濟環境下，公民的經濟生活開始獨立于國家體系，公民的“私域”開始形成，這是現代社會空間成長的出發點。特別是，市場經濟進一步催生了人們的利益意識，在利益驅動下，獨立的社會力量開始出現，新的社會階層和團體逐步誕生，傳統社會中的垂直結構開始瓦解，多元社會日漸形成。在多元化社會體系下，各社會階層和社會集團有著不同的利益追求和社會運動方向，為實現利益最大化，往往會自發地聯合起來，通過不同的組織方式來達到目的。隨著社會資源的擴散以及公共服務領域的泛化，社會管理不再是各級政府部門的公務，需要整個社會與公眾積極參與。20世紀90年代開始，眾多的非政府、非營利社會組織應運而生并發揮著日趨重要的作用。

2. 市場失靈與政府失靈并存客觀上需要社會組織協同管理

所謂市場失靈，是指由于市場缺陷而引起的資源配置無效率，尤其是不能按最優化原則提供公共物品。市場化的資源配置以消費者偏好為依據，如果某種商品或服務無法體現消費者偏好，那么，市場就不會進行資源配置。而這種無法在市場上體現消費者偏好的商品或服務即是公共物品。“公共物品是指一種提供給某個消費者使用而旁人不必另付代價可同時得到享用的商品或勞務。”[2]由于公共物品具有“非競爭性”和“非排他性”特征，公共物品一旦被提供，任何人不管付費與否都能平等消費。因此，追求效益最大化的“理性經濟人”就會采取“搭便車”的方式消費公共物品而不分擔其成本；而私人因在資源配置方面存在較大的風險而不愿投資公共物品，結果就會導致公共物品短缺現象。可見，在公共物品領域，單靠市場機制難以滿足社會需求，必然需要政府來承擔公共物品的供給，既可以節約交易費用，又能較好地解決公共物品消費中的公正性問題。但是政府干預又是一把雙刃劍，在努力克服市場失靈的同時，又會由于自身的權力優勢造成社會資源浪費。由于政府提供公共物品存在壟斷權（即沒有競爭對手提供同樣的服務），政府機構有可能過分投資，從而造成公共物品供給“過剩”。這種政府活動的低效性，或政府干預沒有達到彌補市場失靈的預期目標，就是政府失靈。市場失靈與政府失靈的共存，客觀上要求市場和政府之外的力量予以彌補，于是各種社會組織孕育而生，積極參與社會公共事務管理。社會組織具有自愿性、公益性和非營利性，因而在整合社會資源和動員社會力量方面具有更大的優勢，有能力承接政府轉移出來的一些職能，有效地解決政府低效和市場失靈等問題，因而順理成章地成為與政府組織和市場組織相提并論的管理主體。

3. 社會組織的功能優勢使其成為社會管理的重要主體

社會組織指政府和企業之外的不以營利為目的的民間組織，主要包括社會團體、民辦非企業組織和基金會。相對于政府和市場而言，社會組織具有自身的功能優勢。第一，溝通協調功能。一個合理而有效的政府，既要體現民意，又要保持公共權威，客觀上要求在政府和社會之間搭建一種社會中介機制，使兩者通過中介的運轉，相互影響，互融共生，于是，社會組織便成為政府與社會的“調節器”。為了減少因市場機制造成的分配不公，國家需要通過再分配來促進社會公平，分配政策的制定則完全取決于對社會差異性的準確把握。而市場和政府都傾向于把質的差異轉化成量的差異，努力推進標準化，不能客觀地反映現實，因此，再分配的政策依據只能依賴于社會各個階層和不同群體的利益訴求。而社會利益訴求不是公民意愿的單個表達，需要有組織的訴求聚集，經過判斷和甄選，將利益訴求合理化，并最終通過合法途徑有序地上達到決策層。這樣，社會組織在政府與企業、個人之間建立起對話、協商和溝通機制，成為連接多方交流的橋梁和紐帶。第二，社會互助功能。高效的社會管理需要管理者有效回應社會需求和公眾訴求。但政府的剛性管理手段難以適應利益關系多樣化的需要，也難以快速有效地回應公眾訴求。而社會組織的天然優勢就在于與社會公眾聯系緊密，具有靈活地反映社會各層次、各方面信息的特性，能夠通過各種途徑進行信息溝通和資源交換，有效地擴大社會群體尤其是弱勢群體的支持網絡，從而實現社會互助。第三，自我管理功能。社會組織通過自律、志愿服務等機制，在維護市場秩序、提供社會服務、滿足社會需求等方面發揮了重要作用。這種自治機制迎合了人們自主自立的心理需求，是高效配置資源的一個重要前提。社會組織不但通過提供公共服務來滿足公眾多樣性和多層次的愿望，而且善于傾聽公眾的心聲，化解不良情緒，起到釋放社會壓力的作用，所以社會組織又成為社會問題的“安全閥”和“減震器”。

二、社會組織協同社會管理的現實困境

從理論邏輯層面看，社會組織的成長是中國社會結構轉型的必然產物，其動力源自公民社會需求的多樣化。然而從社會實踐層面看，社會組織在什么社會空間、多大社會空間里生存發展，與政府行政理念和公共政策取向有著很大的關聯。[3]在當前的制度與法律框架下，社會組織的成長發育面臨諸多困境，難以形成有效的協同治理機制。

1. 雙重管理體制的尷尬：協同社會管理的保障困境

我國對社會組織實行“歸口登記、分級管理”的雙重管理體制，即社會組織必須同時具有登記管理機關和業務主管單位兩個“婆婆”，接受行政部門的雙重領導。主要由民政部門負責統一登記注冊，在監督管理上實行“登記管理機關”和“業務主管單位”雙重審核、雙重負責、雙重監管的原則。這種雙重管理體制是計劃經濟體制下的產物，可以降低和控制社會組織可能帶來的政治風險。然而這種管理體制卻大大限制了社會組織的發展，使其處于十分尷尬的境遇。第一，準入門檻過高，無法獲得合法地位。我國1998年通過的《社會團體登記管理條例》明確規定，申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備，實行登記準入制。[4]業務主管單位的審查許可和登記管理機關的登記許可制度人為抬高了社會組織申請登記的門檻，使得一大批社會組織無法獲得合法地位，只能以“非法”身份開展活動，從而脫離監管，增添了一些不穩定因素。第二，法制不完善，保障機制缺失。我國對于社會組織的規范，一直以來主要依據國務院頒布的三個條例：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，主要是對社會組織的民事主體資格進行認定并對其進行行政監督管理。這些條例都屬于行政法規，缺乏一般法律對社會組織進行統一規定和監管。而且一些現行管理條例缺乏操作性和針對性，較難適用現實中社會組織的管理。也就是說，我國在法律上沒有給社會組織應有的預留空間和法律地位，嚴重妨礙了社會組織合法權利的行使。這種保障機制的缺失制約著社會組織自身發育及其社會功能的正常發揮，而且社會組織的無序生存和力量軟弱的狀態，不利于政府全面把握社會發展狀況，無法形成社會管理合力。

2. 社會資源供養的不足：協同社會管理的動力困境

在行政權力高度集中的計劃經濟體制下，國家是資源整合的絕對主體，企業單位在代表國家組織生產經營的同時，又在履行政治和行政職能，還承擔著職工的福利與保障功能，由此導致“單位辦社會”和資源的單位分割，難以實現資源的有效整合與利用。[5]目前，我國單位體制的慣性依然存在，社會組織在社會管理中的具體責、權、利比較模糊，由此導致社會組織需要的各種資源得不到有效開發與整合，難以形成制度化的資源協同機制。資源的缺乏致使社會組織積極性不高，動力不足，這是當前制約我國社會組織協同社會管理的一個主要因素。

更重要的是，社會組織必須擁有足夠的資金供其正常運轉，才能有效地協同社會管理，但在實踐過程中，社會組織的資金獲得往往很不穩定，籌資難是制約社會協同管理的主要瓶頸之一。社會組織獲取資金的方式不同于政府和企業。政府依靠國家公權力收取稅收，企業借助市場機制賺取利潤，二者都有穩定且持久的資金供養方式。而社會組織的自治性、非盈利性特征決定了其必須依靠自身優勢吸取社會資源，支撐自身發展。目前社會組織的資金來源主要有三種形式。第一，政府支持。社會組織最主要的收入來源是政府撥款，但是政府部門與社會組織之間較少建立服務購買和契約關系，社會組織很難通過向政府出售服務而獲得政府資助的方式來建立一個相對穩定的收入渠道。所以，社會組織的資金獲得渠道比較單一，并且很多組織資金的來源具有偶然性。特別是政府對社會組織認識上的局限性，加之財力方面的有限性，政府撥款的覆蓋率相當有限。第二，社會捐贈。社會捐贈在社會組織的資金來源中占有一定比例，但數額不大。其中大多是組織捐款或法人捐款，個人捐款所占的比重很小。人們處于對社會的使命感或責任感，為了提高公共物品的供給量，有可能或多或少地進行慈善捐贈。但并不是每個人都具有很強的道德感與使命感，這種建立在道義和責任基礎上的捐贈收入很不穩定。況且，一些人的利他主義傾向并非純粹的善心與善舉，而是希望從捐贈行為本身獲得某種效應，從而積累個人的社會資本，當其目的達到后便會停止捐贈。社會捐贈的不可持續性使社會組織的資金收入經常面臨尷尬。第三，會費和服務收費。一些社會組織如行業協會的服務對象一般是會員，為了避免公共物品消費的擁擠性，采取向會員收取一定會費的形式，以節制服務對象，保證公共物品會員消費的非競爭性。[6]因此，會費可能就構成了這類社會組織的資金來源。另外一些社會組織則向特定人群提供非純粹公共物品，向服務對象收取費用來彌補其提供公共物品的成本。但這種會費和服務收費的收入在社會組織的資金來源中占有很少的比例，大多數社會組織因資金募集不易、自我創收受限而處于步履維艱的狀態，正常活動難以開展，有的甚至處于休眠狀態。所以，資源供養不足，造成了我國社會組織協同社會管理的動力困境。

3. 社會組織發展的滯后：協同社會管理的能力困境

雖然社會組織在我國社會管理中發揮著不可或缺的協同作用，但是因其處于發展的初期階段，發展規模嚴重滯后，協同管理能力不高。第一，組織規模較小。社會組織作為實現社會管理的重要載體，一定的規模是實施社會管理的基本條件。如果社會組織發育不足，其管理的主體性也就無從談起。近年來，我國社會組織發展迅速，規模呈上升態勢。據統計，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，其中社會團體27.1萬個，民辦非企業單位22.5萬個，基金會3 029個。[7]雖然組織數量大增，但與龐大的人口數量相較（第六次全國人口普查數據是1 370 536 875人），每萬人擁有社會組織的數量約為3個，遠遠不能滿足不斷增長的社會服務需求。第二，專業人才缺乏。在社會組織不斷發展的同時，專業人才的供給卻遠遠不足，人才匱乏已成為當前中國社會組織亟待解決的難題。出現這種狀況的主要原因是，社會組織待遇水平不高，公益從業者“薪資低，福利低”，這種生存狀況很難吸引專業人才加入。由于缺少專業人才的指導，社會組織在協同社會管理時往往出現“心有余而力不足”的無奈。第三，自律機制缺失。由于長期缺少良好的成長環境，一些社會組織缺乏自律機制，財務管理不規范、資金使用不透明、服務模式不清晰，甚至出現貪污挪用、卷款潛逃等惡性事件，社會組織的公信力大大降低，不僅難以承擔更多的社會管理職責，反而會滋生某些社會問題和矛盾。

三、社會組織協同社會管理的路徑選擇

1. 突破體制閾限，建立樞紐型社會組織工作體系

社會組織的雙重管理體制是特定時代條件下的產物，必然要隨著時代發展與環境變遷而不斷變革。但由于種種原因，實際存在的管理體制仍然根據原來的邏輯運行，致使眾多社會組織“身份不明”。名不正則言不順；言不順則事不成。因此，突破雙重管理體制閾限，為社會組織“正名”，使其獲得正當的法律身份，是社會組織協同社會管理的基本前提與現實基礎。

目前變革雙重管理體制的根本路徑是建立樞紐型社會組織工作體系。樞紐型社會組織可界定為：“由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織。”[8]按照教育、衛生、體育、研究、環保等活動領域建立特定的樞紐型社會組織，專門主管社會組織的注冊前審核及平時活動監管等日常事務。樞紐型社會組織被賦予業務主管單位職責，不僅可以破解社會組織找不到業務主管單位的制約瓶頸，還可以應對一些主管單位負擔過重或管理不到位等問題，更有利于社會組織間的資源共享與良性互動。這種工作體系的核心思路是試圖通過改變治理主體來改進治理方式，實現登記管理機關依法監督下的“以民管民”或“以社管社”的自主管理，從某種意義上說是對“雙重管理”體制的根本突破。因此，一定要明確樞紐型社會組織與政府的治理邊界。盡管一些樞紐型組織實質上具有較強的行政特性，但核心定位是社會組織而非政府部門。如果政府主導性過強，容易模糊或打破二者的權力邊界，從而擠占社會組織自主發展的空間。所以，樞紐型社會組織在接受政府資助的同時，需要逐步實現資源的多元化與相對獨立性，以爭取相應的管理自主性。

2. 整合社會資源，構建協同社會管理的長效機制

社會組織積極協同社會管理的動力來自足夠的資源供給，因此，應將社會資源整合協同機制的構建作為創新社會管理體制的切入點。充分發揮黨組織的輿論引導作用，借助政府的行政權力優勢，充分發揮社會組織的橋梁作用，適度利用市場機制的資源配置作用，將社會資源進行有效整合與配置，構建協同社會管理的長效機制。首先，管理權力整合機制。即對社會管理中的政治權力（政黨權力）、行政權力（政府權力）和社會權力重新整合，以達成權力的協同。社會權力是指社會自身為保障自主而有意識地培育起來的權力，對政治權力和行政權力進行監督與制約，使其朝著有利于社會多元主體的方向運作。當前，國家權力的強勢現狀并沒有得到根本改變，使得社會權力生長緩慢，社會空間依然狹窄。因此，要轉變政府職能，把政府管不了、不好管、管不好的社會公共事務轉移給社會組織承接。特別要突破制度性障礙，通過建立新的制度來規范國家權力、保護社會權力、整合多元化權力，實現國家和社會之間的優勢互補與良性互動。其次，管理資源整合機制。即把社會中現有的和潛在的各類資源進行組織協調，優化組合，有效配置，使其更具條理性和系統性，形成社會建設與社會管理的合力，以達到整體最優。因此，最大的資源掌握者政府要特別加強對社會組織的培育和支持力度。可以通過購買社會組織服務、提供福利保障、組織專業培訓等措施來穩步推動社會組織的發展。最后，管理信息整合機制。即將各地分散的多元信息資源通過信息技術和網絡技術組織為一個整體，構建“全面覆蓋、動態跟蹤、聯通共享、功能齊全”的社會管理綜合信息系統。通過信息平臺，多元社會主體可以突破時間和空間的限制，以多種方式相互配合，實現信息資源的整合與共享，提高管理效率，增加社會管理主體之間的信任與協同。

3. 加強自身建設，提高協同社會管理的能力

社會組織的發展固然需要一定的制度環境與資源支持，但加強自身建設，提高管理能力，是其有效協同社會管理的基本前提與必要條件。法律規范、政府監督、行業自律構成了連貫的社會組織健康發展機制。在遵守法律規范、接受政府監督之外，社會組織只有建立切實有效的自律機制，才能找準位置，發揮優勢，服務大局。

首先，加強社會組織制度建設。創立之初的社會組織，不可能具備高度制度化與高度規范化的構建條件，而是樹立一個魅力型權威，依靠人格魅力和道德力量來凝聚人心，調配資源，服務社會。如果社會組織過分依賴魅力型權威，缺乏制度保障和制衡力量，就容易出現社會權力的集中，導致獨斷專行，將從根本上削弱社會組織的活力與創造力。因此，要注重社會組織的制度體系建設，制定切實的發展戰略與實際策略，并在實際生活中嚴格按照制度邏輯運行，將社會組織的活動納入規范化、程序化的軌道。其次，培育社會組織良好的公信力。良好的公信力是社會組織協同社會管理的重要保證。公信力的培育可以通過以下途徑：一是采用民主化和規范化的工作方法，保證公開化和透明化的資金運作，通過各種媒介公布捐贈款物的具體流向，讓人們了解社會組織的宗旨和目標。二是深入到基層社區，切實解決關乎民生的現實問題，以實際行動贏得公眾的尊敬和擁護，累積社會資源，從而增強社會的認同度與支持度。三是加強政府監督和社會監督，建立相應的問責制度，并通過信息溝通系統建立有效的檢測機制，將有損社會組織聲譽的事情遏制在源頭。最后，培養專業的社會管理人才。人才是社會組織中最寶貴、最重要的資源，是最核心的競爭力。因此，要通過系統教育和技能培訓兩種途徑培養一批專業人才，建設一支結構合理、素質優良的社會管理隊伍，為協同社會管理提供重要的智力支撐。

[參考文獻]

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[6] 吳偉.非營利組織的資金來源：國外的經驗與啟示[J].中州學刊，2007（4）.

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[8] 彭善民.樞紐型社會組織建設與社會自主管理創新[J].江蘇行政學院學報，2012（1）.

The Dilemma and Path Choices of Collaboration

between Social Organization and Social Management

Yang Xiuping

（Binhai College， Nankai University， Tianjin 300270，China）

Abstract：Social differentiation and social diversity form a basic image of Chinese society. Therefore， diversified interest demands require the construction of a new social management pattern which is multi-agent cooperative. Having functional advantages in integration and synergy， social organizations are able to effectively compensate the market failures or government failures，thus become major subjects in coordinating social management. However，due to our current imperfect system， the development of social organizations in our country is confronted with many difficulties，including lack of institutional guarantee，insufficient supply of resources， and lag in their own development. So it is difficult to genuinely form a multi-agent cooperative mechanism. Therefore， breaking the systematic threshold，integrating social resources，and constructing the long-term mechanism，on which the social organizations are able to coordinate with social management， could be the fundamental paths that help social organization step off their current dilemma.

Key words： social organizations； collaboration； social management

（責任編輯：李 萌）