社會保障預(yù)算編制分析：公共預(yù)算模式比較視角

摘 要？演預(yù)算編制模式是社會保障預(yù)算編制的基礎(chǔ)，直接決定了社會保障預(yù)算的基本框架及預(yù)算權(quán)力配置。合理的預(yù)算編制模式有利于確保社會保障財(cái)政可持續(xù)及提高社會保障事業(yè)的績效表現(xiàn)。文章立足于社會保障預(yù)算的公共特性，嘗試從不同公共預(yù)算模式的分析中探討其在社會保障計(jì)劃中的適用性問題，并據(jù)此提出中國社會保障預(yù)算編制的模式性建議。

關(guān)鍵詞？演預(yù)算模式；社會保障預(yù)算；預(yù)算編制

中圖分類號？演C913.7；F812.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）12-0051-06

社會保障預(yù)算應(yīng)該采用什么樣的編制模式？這是決定社會保障預(yù)算編制的支撐性力量。因?yàn)轭A(yù)算模式是預(yù)算編制中的基本制度框架及設(shè)計(jì)理念及編制方法的重要體現(xiàn)，預(yù)算編制模式深刻地影響了預(yù)算要素的設(shè)置、信息的搜集、預(yù)算對象的界定及預(yù)算權(quán)力的配置。從我國的基本政策規(guī)定來看，社會保障預(yù)算屬于公共預(yù)算的重要內(nèi)容，其只能從公共預(yù)算的編制路徑中去尋找可供借鑒的編制經(jīng)驗(yàn)。

一、公共預(yù)算編制模式分析

在任何涉及到公共預(yù)算編制環(huán)節(jié)的問題上，都會直面“政府應(yīng)當(dāng)在哪些職能上花多少錢”和“為什么這筆錢應(yīng)當(dāng)給A，而不應(yīng)當(dāng)給B”這兩個問題進(jìn)行。圍繞這兩個問題的回答，我們可以給出“養(yǎng)人”、“辦事”、“效果”等三種回答，實(shí)際上這基本上形成了公共預(yù)算三種不同預(yù)算編制方法。

（一）控制導(dǎo)向的分項(xiàng)列支預(yù)算（Line-item budget）模式

作為投入導(dǎo)向的預(yù)算，分項(xiàng)排列預(yù)算是合規(guī)性預(yù)算，預(yù)算準(zhǔn)備和撥款必須遵守嚴(yán)格的事前控制。這種預(yù)算主要關(guān)注預(yù)算支出的特定用途，其目標(biāo)在于對預(yù)算投入進(jìn)行嚴(yán)格的控制。預(yù)算編制過程中將支出詳細(xì)地科目化，對購買和雇傭進(jìn)行嚴(yán)格的集中控制，從而嚴(yán)格監(jiān)督支出機(jī)構(gòu)的支出行為。從技術(shù)上來看，分項(xiàng)列支預(yù)算是一種功能預(yù)算，它首先將財(cái)政資金分配按照主要的組織單位進(jìn)行分類，然后再按其內(nèi)部的組織單位進(jìn)行細(xì)化分類，接著支出按照預(yù)算會計(jì)科目具體分為：人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)以及各種職能性支出等。而且，分項(xiàng)列支預(yù)算的“養(yǎng)人”特征非常明顯，因此人事成本（工資、雇員福利等）通常占了預(yù)算的一半以上。

控制導(dǎo)向的分項(xiàng)列支預(yù)算出現(xiàn)的時代恰逢自由資本主義時期，小政府的理念根深蒂固，功能財(cái)政尚未產(chǎn)生。因此，政府的預(yù)算一般不關(guān)注長期的規(guī)劃和結(jié)果而更多地強(qiáng)調(diào)支出控制，但分項(xiàng)列支的預(yù)算編制形式其實(shí)很難控制支出規(guī)模的發(fā)展，因?yàn)槠潢P(guān)注重點(diǎn)是投入的控制，即資源資金是否按既定的方式和目的支出了，而不考慮支出本身是否必要。每個支出科目的成本一般都是建立在部門或者機(jī)構(gòu)預(yù)算基數(shù)以及預(yù)期變化之上的，預(yù)算增長遵循“基數(shù)+增長”的漸進(jìn)路徑，而無法有效地服從于政策的優(yōu)先次序、施政的戰(zhàn)略和重點(diǎn)、政治承諾等功能性需求。

（二）計(jì)劃導(dǎo)向的規(guī)劃—項(xiàng)目預(yù)算（PPBS）模式

規(guī)劃—項(xiàng)目預(yù)算是典型的以“辦事”為基礎(chǔ)的預(yù)算。從特征上看，PPBS首先要求各預(yù)算單位建立長期的規(guī)劃，在規(guī)劃的指導(dǎo)下編制今后三年的滾動預(yù)算及當(dāng)年度的預(yù)算，以此來規(guī)避政府部門的短視行為；其次，PPBS改進(jìn)了分項(xiàng)排列預(yù)算投入與結(jié)果不關(guān)聯(lián)的弊端，要求在編制預(yù)算時一定要制定項(xiàng)目的目標(biāo)、指標(biāo)及考核衡量的標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合實(shí)際情況在執(zhí)行中進(jìn)行追蹤考核。就內(nèi)在運(yùn)行來看，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算是通過項(xiàng)目（program）把計(jì)劃（plan）與預(yù)算（budget）聯(lián)系起來，因此規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算更關(guān)注目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策價(jià)值的達(dá)成。對于規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算來說，預(yù)算的重點(diǎn)不在局限于投入的控制，而在于產(chǎn)出的正當(dāng)與合理性，即產(chǎn)出是否滿足社會共同需要，并且使用成本—效益方法來分析和評估給這筆產(chǎn)出提供預(yù)算配置是否符合效益、效率和經(jīng)濟(jì)原則；規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算要求相關(guān)預(yù)算主體在制定預(yù)算的時候一定要具有長遠(yuǎn)目標(biāo)，而不能只關(guān)注某一年度的預(yù)算。這就要求預(yù)算應(yīng)該建立在多年預(yù)測規(guī)劃的基礎(chǔ)上，雖然每年對預(yù)算做出更新和調(diào)整，但是預(yù)算的總體規(guī)劃和目標(biāo)是大致確定的。這讓規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算具備了戰(zhàn)略性視野，有利于項(xiàng)目執(zhí)行規(guī)劃的長遠(yuǎn)性和科學(xué)性，具有比較明顯的計(jì)劃導(dǎo)向。

項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算期望提供一個更加理性的預(yù)算資源配置方案，這種方案有效地把民眾的需要、政府滿足需要的項(xiàng)目、項(xiàng)目的效果、時間變量（年度計(jì)劃）、項(xiàng)目的達(dá)成時間（規(guī)劃周期）等變量有效地聯(lián)結(jié)起來，同時也期望打破漸進(jìn)主義預(yù)算模型“基數(shù)+增長”的資金增長路徑。但預(yù)算環(huán)境面臨較大的不確定性，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算過于強(qiáng)調(diào)規(guī)劃及編制理性，這使其在日漸龐大的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境中遭遇技術(shù)尷尬。

（三）投入與產(chǎn)出并重的績效預(yù)算模式

績效預(yù)算（Performance budgeting）是著眼于工作表現(xiàn)與管理成效的一種公共預(yù)算，“績效預(yù)算是為了說明撥款為了實(shí)現(xiàn)什么目的，為達(dá)成如此目標(biāo)需要花多少錢，在預(yù)算過程中使用什么量化的方法能夠衡量過程中取得的成果和工作完成情況?！盵1]而世界銀行則認(rèn)為（1998），績效預(yù)算通過對于政府效率的長期關(guān)注以及努力將政府活動的信息整合進(jìn)預(yù)算過程，使得預(yù)算決策能夠在很大程度上建立在政府做了什么與花費(fèi)了多少成本這一聯(lián)系之上。這種改革……是設(shè)計(jì)出來使得管理者能夠?qū)ぷ髁颗c單位成本進(jìn)行測量。[2]因此，可以這樣認(rèn)為績效預(yù)算首次將政府支出與績效聯(lián)系起來，預(yù)算在提供預(yù)算資金的同時，還關(guān)注績效目標(biāo)的達(dá)成。在這種預(yù)算模式下，預(yù)算撥款主要是撥給具體的活動而不再像傳統(tǒng)預(yù)算那樣，撥給與預(yù)算科目相聯(lián)系的支出用途或者項(xiàng)目。預(yù)算更加緊密地把機(jī)構(gòu)的活動成本和具體活動以及產(chǎn)出聯(lián)系在一起，把支出與產(chǎn)出之間聯(lián)系起來，使得政府能夠以較少的成本提供更好的服務(wù)。

除了明顯的“投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)導(dǎo)向”外，績效預(yù)算還強(qiáng)調(diào)公眾的廣泛參與。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，在確定戰(zhàn)略目標(biāo)、績效計(jì)劃、預(yù)算分配的優(yōu)先次序以及績效評估等方面，績效預(yù)算強(qiáng)調(diào)在決策者、管理者以及公眾之間展開積極的討論。[3]通過討論，充分吸收政治家、 行政官員、公眾的建議，使績效目標(biāo)和績效規(guī)劃等設(shè)置更加科學(xué)合理；也能通過充分的信息交流溝通，消除預(yù)算執(zhí)行的障礙，為預(yù)算執(zhí)行營造一個有利的環(huán)境。可以這么說，績效預(yù)算執(zhí)行的成功與否直接取決于公民參與預(yù)算過程的廣度和深度，這是預(yù)算民主化和政治民主化相輔相成的一致過程。

（四）管理導(dǎo)向的零基預(yù)算模式

盡管零基預(yù)算可以整合進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算的框架，但我們?nèi)匀话蚜慊A(yù)算單獨(dú)予以介紹，我們認(rèn)為在當(dāng)老齡化社會來臨以及社會民主政治的不斷發(fā)展，個人對福利的競爭必然成為權(quán)利名義下的公開行為的時候，探討零基預(yù)算對社會保障預(yù)算資源的分配應(yīng)該具備適當(dāng)?shù)暮侠硇浴?/p>

作為管理取向的預(yù)算模式，零基預(yù)算存在的目的就在于提高政府內(nèi)部首腦和預(yù)算機(jī)構(gòu)對各部門預(yù)算申請的控制，從而能夠改進(jìn)配置效率。在零基預(yù)算模式下，所有的支出水平不再是神圣不可侵犯的基數(shù)，甚至于往年的基數(shù)也不再成為新一輪預(yù)算決策或者撥款的依據(jù)和考慮的變量。所有的支出項(xiàng)目必須和新增的支出項(xiàng)目一起比較和競爭，預(yù)算單位必須為它的全部預(yù)算申請進(jìn)行辯護(hù)。這就從本質(zhì)上打破了傳統(tǒng)預(yù)算“基數(shù)+增長”的資金配置模式，有利于資金的使用效益。

二、不同公共預(yù)算模式在社會保障預(yù)算編制中的分析

（一）分項(xiàng)排列預(yù)算模式在社會保障預(yù)算編制中的分析

首先預(yù)算編制的主體并不統(tǒng)一。在分列預(yù)算中，由于編制預(yù)算的依據(jù)是人頭，其次是單位“做事”需要的錢，因而幾乎不存在使用效益的概念，預(yù)算分配與效率是脫節(jié)的，我們無法去約束政府的預(yù)算支出范圍及支出的結(jié)構(gòu)，也無法評估支出的效益，這必然帶來預(yù)算資金使用的無效率及使用主體的官僚主義。而社會保障預(yù)算編制的對象是民眾繳納的社會保險(xiǎn)費(fèi)或者工薪稅形成的收支，按照“?？顚Ｓ?、量入為出”的原則使用預(yù)算資源，因此預(yù)算的編制需要密切使用的規(guī)模和效益，否則預(yù)算的公正性、合理性就會面臨挑戰(zhàn)。

其次，分項(xiàng)排列預(yù)算不利于克服政府支出膨脹。公共選擇理論早就指出，民主政體必然導(dǎo)致社會保險(xiǎn)預(yù)算的膨脹。埃德加·K·布朗寧（Edgar K. Browning，1975）認(rèn)為老年人基于稅率變化的多數(shù)投票導(dǎo)致一個過度膨脹的社會保險(xiǎn)系統(tǒng)。即使存在稅收結(jié)構(gòu)、再分配等要素抵消社會保險(xiǎn)過度擴(kuò)張的可能，但是不足以抵消財(cái)政幻覺對擴(kuò)張社會保險(xiǎn)系統(tǒng)的動力。[4]肯尼思·V·格瑞尼則從憲政條件下個體之間的代際社會契約角度，重新對布郎寧的觀點(diǎn)進(jìn)行論證，在人口增長的前提下，更高水平的社會保障預(yù)算支出水平將被后憲政時代的人選擇。[5]社會保障預(yù)算水平之所以持續(xù)膨脹，除了官員的自利行為以外，還存在財(cái)政幻覺、中間投票人拉高福利水平等政治過程因素，也與預(yù)算制度的機(jī)制不合理密切關(guān)聯(lián)。如果預(yù)算資源的分配與效率、效益脫節(jié)，必然帶來預(yù)算領(lǐng)域的“政治競爭”，這種“政治競爭”的結(jié)果便是政治家為了更好地平衡各派力量，維持執(zhí)政可能而競相推高社會保障預(yù)算支出。

分項(xiàng)排列預(yù)算的基本路徑就是“基數(shù)+增長”，由于每個預(yù)算單位的支出只能在上年基數(shù)的基礎(chǔ)上遞增，那么這種漸進(jìn)主義預(yù)算模型必然是刺激浪費(fèi)而不是節(jié)約，即不管需要還是不需要，部門都傾向于花光全部撥款。因此，該預(yù)算方法對業(yè)績的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不是支出是否節(jié)約而是是否保持在既定的預(yù)算限額，過多的預(yù)算資源節(jié)約反而不利于下個預(yù)算年度的撥款。社會保障預(yù)算的保險(xiǎn)支出部門剛性較強(qiáng)，主要受到一個社會人口老齡化水平的影響，而對其他一般預(yù)算撥款的社會保障項(xiàng)目則可能受到漸進(jìn)主義模式的影響，如果立憲層面對福利項(xiàng)目的創(chuàng)設(shè)上受到中間選民或者政治家自利動機(jī)的影響，那么年度的福利項(xiàng)目撥款必然也深受漸進(jìn)主義原則的制約。按照這種方式來規(guī)劃社會保障預(yù)算，其支出規(guī)模必然無法控制，總有一天會給財(cái)政體系造成負(fù)擔(dān)。

最后，分項(xiàng)排列預(yù)算加速了政府及政治家行為的短視化。分項(xiàng)排列預(yù)算過于注重預(yù)算的控制職能，忽略了預(yù)算的計(jì)劃和管理職能，加上它以年度為預(yù)算周期，所以將過多的注意力集中于部門的人力、物品用料等而缺乏長期規(guī)劃。而我們知道，社會保障預(yù)算的資金積累周期相對比較長，以美國OASDI為例，聯(lián)邦信托基金委員會的預(yù)算規(guī)劃一般是75年為一個周期。我們國家的社會保障法律規(guī)定，職工至少要積累15年以上，達(dá)到規(guī)定的退休年齡才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，這都預(yù)示著社會保障預(yù)算不可能是一個年度的短期管理工具，一定是一個跨多個年度的長期的規(guī)劃和管理過程。

（二）規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算模式在社會保障預(yù)算編制中的分析

第一，社會保障預(yù)算是一項(xiàng)專項(xiàng)預(yù)算，其肩負(fù)了明確的責(zé)任和目標(biāo)，那就是確保民眾能夠通過提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風(fēng)險(xiǎn)，能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，共享改革成果。因此，預(yù)算投入的規(guī)模及范圍并不能完全衡量社會保障預(yù)算本身給民眾需求的滿足程度，必須要通過合理的預(yù)算模式，對民眾的需求、需求的程度進(jìn)行規(guī)劃，然后確定若干實(shí)現(xiàn)規(guī)劃達(dá)成的項(xiàng)目，逐步按年（計(jì)劃）地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的愿景和目標(biāo)。因此，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算讓政府的社會保障責(zé)任更加明確，同時讓民眾的社會保障需求與政府的政策議程更加對結(jié)緊密，避免為了政治目的盲目許下政治承諾。

第二，項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算關(guān)注長期規(guī)劃的戰(zhàn)略視野與重視年度計(jì)劃的執(zhí)行風(fēng)格，更好地契合了社會保障預(yù)算各項(xiàng)目的發(fā)展運(yùn)營要求。社會保險(xiǎn)預(yù)算存在15年以上的資金積累，同時隨著人口老齡化的發(fā)展，這部分預(yù)算的收支規(guī)劃也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了15年的時間期限，美國的聯(lián)邦信托基金就是按照75年一個周期進(jìn)行基金收支規(guī)劃預(yù)測，出臺相應(yīng)的報(bào)告，為預(yù)算資源的分配提供建議。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要采用規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的長期籌備視野；醫(yī)療、工傷、生育等保險(xiǎn)內(nèi)容，以及社會救助、撫恤救濟(jì)等則是明確發(fā)生在一定的年度中，需要對該年度資金發(fā)生的概念、范圍、數(shù)額等進(jìn)行計(jì)劃，這滿足了規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的年度計(jì)劃特征。隨著我國社會保障制度的發(fā)展，社會保障項(xiàng)目中的社會福利、特殊福利等內(nèi)容則可以通過項(xiàng)目的形式來予以實(shí)現(xiàn)，這樣可以讓預(yù)算任務(wù)更加明確。比如兒童福利、婦女福利、高齡老人護(hù)理津貼等，這些以項(xiàng)目的方式實(shí)施可能會更加有效。

第三，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算只關(guān)注項(xiàng)目內(nèi)容而不在乎執(zhí)行主體或者部門的預(yù)算思路契合了我國社會保障預(yù)算的當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀。我們當(dāng)前的社會保障項(xiàng)目，分散分布在不同的部門當(dāng)中。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等屬于人力資源與社會保障部門管理、新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門管理，社會救助、撫恤救濟(jì)等屬于民政部管理，部分社會福利分散在工會、殘聯(lián)、紅十字會等部門中，各部門都可能涉及到社會保障事業(yè)，造成了在資金上部門相互競爭，撥付福利的時候又可能交叉重疊。項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算按實(shí)施項(xiàng)目來撥付預(yù)算資源，這從財(cái)務(wù)機(jī)制上促成部門之間的合作和溝通，把各部門連接到一起，有利于預(yù)算資源的使用效率和效益。

（三）零基預(yù)算模式在社會保障預(yù)算編制中的分析

第一，零基預(yù)算有利于遏制福利潛在的“福利剛性增長”壓力。 社會保障預(yù)算的社會保險(xiǎn)內(nèi)容部分可以采用規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行長期規(guī)劃編制，而對于相對于周期比較短的社會福利和社會救助等內(nèi)容，則可以采用零基預(yù)算，這樣可以有效地預(yù)防預(yù)算支出的膨脹；其次，社會福利項(xiàng)目的支出存在支出剛性，如果按照“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)預(yù)算模式，必然導(dǎo)致福利負(fù)擔(dān)尾大不掉，給公共財(cái)政帶來壓力，而如果采用零基預(yù)算原則，那么各福利項(xiàng)目的支出必然面臨比較和選擇，可能的支出項(xiàng)目予以保留，而效益效率排序處于不利地位的預(yù)算得不到保證，這是從財(cái)政預(yù)算機(jī)制上扼制了福利無限增長怪圈，有利于社會經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

第二，零基預(yù)算雖然不能導(dǎo)致預(yù)算支出的大幅度削減，但是可以促進(jìn)社會保障資金更富有成效的流動。由于零基預(yù)算是按照決策方案的輕重緩急進(jìn)行排序撥付預(yù)算資金，那么這就促使決策單位對各項(xiàng)支出進(jìn)行詳細(xì)的研究和比較，選出最應(yīng)該得到資助的項(xiàng)目。相對于其他支出項(xiàng)目來說，社會保障資金的有限性更加突出，如果要盲目地滿足所有社會保障需求，那么資金絕對是杯水車薪。在社會保障資金確定的情況下，采用零基預(yù)算的資金配置方式，有效地提高了有限資金的配置效率，也促進(jìn)了預(yù)算管理的科學(xué)性和公平性。

第三，零基預(yù)算能夠從管理層面提高管理人員的控制水平及影響力，能夠使更多的人參與到預(yù)算編制過程中來。比如在實(shí)行零基預(yù)算的時候，預(yù)算的規(guī)劃、目標(biāo)、項(xiàng)目、方案等一系列工作都融于制定決策包中。對于這一決策組合包，要求管理人員按照政策優(yōu)先次序進(jìn)行排序，要么按照既定的政策戰(zhàn)略、要么遵循成本—效果的對比，這一過程既是預(yù)算單位詳細(xì)研究支出項(xiàng)目的過程，也是預(yù)算單位對所屬管理職能及管理內(nèi)容進(jìn)行再思考、再認(rèn)識的過程，有利于決策單位對于職能的界定和厘清，更好地發(fā)揮自身作用奠定基礎(chǔ)。對于社會保障預(yù)算來說，這也有利于更好地去區(qū)分各級政府的社會保障責(zé)任、有利于政府內(nèi)部相關(guān)社會保障部門重新界定自身職責(zé)，更利于推動社會保障事業(yè)的發(fā)展和完善。

第四，零基預(yù)算重視靈活性和操作性，但弱化規(guī)劃性的做法，使其無法適應(yīng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算的長期預(yù)算安排。在零基預(yù)算的實(shí)踐操作中，決策單位的預(yù)算管理者除了在一開始制定規(guī)劃目標(biāo)以外，在整個程序中都沒有真正重視規(guī)劃。雖然，沒有規(guī)劃的零基預(yù)算也能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是它畢竟難以適應(yīng)外部環(huán)境的改變以及政策的影響。比如社會養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算規(guī)劃，如果不立足長遠(yuǎn)，那么人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的放緩都可能制約預(yù)算資金的收支平衡。所以，這點(diǎn)來說，零基預(yù)算對于社會保障預(yù)算編制的適用性是需要改進(jìn)的。

（四）績效預(yù)算模式在社會保障預(yù)算編制中的分析

第一，績效預(yù)算的本質(zhì)是通過績效考評得到的信息來影響預(yù)算編制、控制和報(bào)告。在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，用績效信息來影響項(xiàng)目資源配置的優(yōu)先次序，這必然帶來傳統(tǒng)預(yù)算資源分配體系和新的績效預(yù)算體制之間的沖突。以社會保障預(yù)算為例，社會福利、社會救助的預(yù)算撥款可以納入到績效預(yù)算的范疇，但是這種預(yù)算資源的分配能夠多大程度上受到績效考評信息的影響，確實(shí)還是一個未知數(shù)。我們知道，社會保障政策對象是民眾，在民主政體下，這些人是政治家服務(wù)的對象，同時也是績效考評的重要載體。為了贏得選舉，政治家不得不考慮民眾的需求，從而完全不考慮績效的“理性分析”結(jié)果，而更多的屈從“政治選票”效應(yīng)；另一方面，民眾會為了績效而對自己既得利益革命嗎？很有可能的情況是，撥款性社會保障項(xiàng)目的績效并不高，但是為了贏得民眾的支持，政治家還是可能放棄績效預(yù)算的原則。

第二，在社會保險(xiǎn)領(lǐng)域。我們以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個長期的積累過程，必須隨著人口老齡化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作長期的規(guī)劃。但是，任何一個政治家的執(zhí)政不可能超過養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累周期。往往為了顯示他們對于民眾的關(guān)切或者對于民眾需求的理解，政治家要么選擇一些長期績效并不明顯但是短期見效的項(xiàng)目，要么在績效信息并不充分或者并不完整的情況下做出政治決策。而在特殊的政治環(huán)境下，這些預(yù)算項(xiàng)目仍然可以得到撥款并且可能還得以長期存在。

第三，績效的本質(zhì)是“效果”、預(yù)算的本質(zhì)是“政治”、社會保障福利救助項(xiàng)目的重點(diǎn)是“公平”。這樣三種價(jià)值南轅北轍的政策行為要在部門的基礎(chǔ)上完全耦合，確實(shí)存在困難。其實(shí)，公共政策項(xiàng)目本來就存在內(nèi)在的目標(biāo)矛盾和價(jià)值沖突，我們在使用績效預(yù)算的時候必須能夠有效地辨別，我們更偏好于哪一種價(jià)值。也許在社會保險(xiǎn)基金的增殖保值方面，績效的指標(biāo)可能更多在于效益，而在福利救助領(lǐng)域，政治上的公平價(jià)值可能更倚重一些。總之，社會保障預(yù)算的完全績效化考慮存在一定的難度，但是可以通過改進(jìn)考評技術(shù)手段、量化考評指標(biāo)，力圖使社會保障預(yù)算也能實(shí)現(xiàn)更好的資金使用效率（見圖1）。

三、我國社會保障預(yù)算的模式的可能選擇

我國社會保障預(yù)算應(yīng)該采取什么樣的模式，這關(guān)系到社會保障預(yù)算的長期持續(xù)發(fā)展。探討社會保障預(yù)算的模式，只能從前面介紹的幾種模式中汲取有益的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并且結(jié)合我國社會保障預(yù)算的特點(diǎn)綜合分析思考。

項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算作為關(guān)注長期戰(zhàn)略及年度計(jì)劃執(zhí)行的預(yù)算模式，在社會保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域具備一定的實(shí)用性。社會保障預(yù)算大致可以分為社會保險(xiǎn)預(yù)算、福利與社會救助及民政事業(yè)預(yù)算等內(nèi)容。保險(xiǎn)預(yù)算的收支測算需要進(jìn)行長期規(guī)劃，特別是影響基金收支平衡的關(guān)鍵變量，比如人口結(jié)構(gòu)、老齡化程度、經(jīng)濟(jì)增長率等要素，這需要建立長期的觀測預(yù)測機(jī)制，否則無法很好地滿足社會保險(xiǎn)預(yù)算的要求。

零基預(yù)算在項(xiàng)目的安排上具有靈活性，既可以著眼于長遠(yuǎn)目標(biāo)也可以著眼于短期目標(biāo)。對于社會保障預(yù)算中周期比較短的社會福利和社會救助等內(nèi)容，采用零基預(yù)算可以對各福利項(xiàng)目的支出進(jìn)行比較和選擇，有些支出項(xiàng)目可以予以保留，有些則無法保證預(yù)算，這是從財(cái)政預(yù)算機(jī)制上扼制了福利無限增長怪圈，有效地預(yù)防預(yù)算支出的膨脹。同時，零基預(yù)算可以促進(jìn)社會保障資金更富有成效的流動，也有利于更好地去區(qū)分各級政府的社會保障責(zé)任，這有助于推動社會保障事業(yè)的發(fā)展和完善。

而作為績效預(yù)算來說，社會福利、社會救助的預(yù)算撥款可以納入到績效預(yù)算的范疇，但是民主政體下，存在明顯的“福利支出陷阱”，政治家要么選擇一些長期績效并不明顯但是短期見效的項(xiàng)目，要么在績效信息并不充分或者并不完整的情況下做出政治決策，這無助于資金的有效配置（見表1）。

（一）社會保障預(yù)算模式的原則：社會保障預(yù)算究竟應(yīng)該不應(yīng)該堅(jiān)持“效率”原則

以“投入—產(chǎn)出”對比的效率測度方法究竟適用不適用社會保障預(yù)算，這是我們在構(gòu)建社會保障預(yù)算必須要思考的問題，其結(jié)論直接決定了社會保障預(yù)算的預(yù)算配置模式。分項(xiàng)排列預(yù)算模式、項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算和零基預(yù)算，實(shí)質(zhì)上都是控制預(yù)算，都是效率思路下的預(yù)算模式創(chuàng)設(shè)，不同之處在于或重在“養(yǎng)人”、或在“項(xiàng)目”或在“辦事”。歸結(jié)起來，不外都是“投入預(yù)算”的種種。從美國的預(yù)算實(shí)踐來看，投入預(yù)算解決不了支出膨脹的問題，反而帶來了官僚主義作風(fēng)盛行。究其原因，就在于“投入預(yù)算”以政府職能作為撥款的基礎(chǔ)，而并不重視產(chǎn)出指標(biāo)與投入關(guān)聯(lián)的績效約束和機(jī)制建設(shè)。無論是項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算還是零基預(yù)算，重點(diǎn)都不是政府辦事的效果和效益，而在于如何花這些錢，或者花這些錢做多少事情。基于政府職能的“投入預(yù)算”并沒有對政府職能本身進(jìn)行檢視，就更不可能對這些職能產(chǎn)生的效果進(jìn)行評估，因此，這必然導(dǎo)致支出膨脹和預(yù)算資源浪費(fèi)，這是“投入預(yù)算”的根本缺陷。

社會保障預(yù)算本身當(dāng)然要講“效率”，但是社會保障預(yù)算更要照顧“公平”。公平是社會保障預(yù)算構(gòu)建的基本原則，這是社會保障制度內(nèi)在屬性所規(guī)定。社會保障制度不僅是彌補(bǔ)市場缺陷、解決工業(yè)化經(jīng)濟(jì)社會問題的制度安排，同時還承載著消除貧困、消弭社會不均、促進(jìn)社會成員福利水平的正義功能。在市場條件下，市場分配無法自覺地規(guī)避競爭不確定、非均衡性和突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)，由此導(dǎo)致的貧窮、不均必然要尋求社會性分配。因此，社會保障機(jī)制的內(nèi)在價(jià)值是實(shí)踐了政治道德意義上的分配正義及由此導(dǎo)致的制度安排，而社會保障預(yù)算則承擔(dān)為這一機(jī)制提供財(cái)力保障和審視檢討的可能。在社會保障預(yù)算內(nèi)部，我們實(shí)在無法在老年照顧、失業(yè)救濟(jì)或者兒童福利之間區(qū)分出哪個的投入作用更有效，況且這也不符合分配正義的原則。因此，社會保障預(yù)算模式不能過于關(guān)注“效率”因素而采取零基預(yù)算模式、績效預(yù)算等模式，而要在關(guān)注社會保障項(xiàng)目實(shí)施完整的前提下，盡可能提高資金的使用效率和效益。

（二）社會保障預(yù)算編制模式：項(xiàng)目規(guī)劃+績效預(yù)算

社會保障預(yù)算的責(zé)任和目標(biāo)就是要確保民眾能夠通過提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風(fēng)險(xiǎn)，并且能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，共享改革成果。因此，預(yù)算模式要通過合理項(xiàng)目安排，對民眾的需求、需求的程度進(jìn)行規(guī)劃，然后逐步按年（計(jì)劃）地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的愿景和目標(biāo)。規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算（PPBS）讓政府的社會保障責(zé)任更加明確，同時讓民眾的社會保障需求與政府的政策議程更加對結(jié)緊密，避免了不必要的資源浪費(fèi)。同時，規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算這種關(guān)注長期規(guī)劃和重視年度計(jì)劃的執(zhí)行風(fēng)格也更好地契合了社會保障預(yù)算各項(xiàng)目的發(fā)展運(yùn)營要求。

美國的聯(lián)邦信托基金就是按照75年一個周期進(jìn)行基金收支規(guī)劃預(yù)測，出臺相應(yīng)的報(bào)告，為預(yù)算資源的分配提供建議。隨著人口老齡化的加速發(fā)展及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累，也確實(shí)需要對相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行長期規(guī)劃，及時掌握基金的收支規(guī)模及贏余趨勢，以能未雨綢繆。養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)基金需要采用長期規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算，工傷、生育等保險(xiǎn)內(nèi)容，以及社會救助、撫恤救濟(jì)等則是明確發(fā)生在一定的年度中，需要對該年度資金發(fā)生的概念、范圍、數(shù)額等進(jìn)行計(jì)劃，這滿足了規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算的年度計(jì)劃特征；社會保障項(xiàng)目中的社會福利、特殊福利等內(nèi)容則可以通過項(xiàng)目的形式來予以實(shí)現(xiàn)，可以讓預(yù)算任務(wù)更加明確，實(shí)施可能也會更加有效。

在規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算厘定基本的投入方向和內(nèi)容以后，為了體現(xiàn)預(yù)算的受托責(zé)任及公眾利益導(dǎo)向，應(yīng)該在預(yù)算中加入適當(dāng)?shù)目冃ьA(yù)算內(nèi)容。在能夠體現(xiàn)績效內(nèi)容預(yù)算項(xiàng)目上，比如社會保險(xiǎn)基金的保值增殖上、社會福利的使用上、反對福利欺詐及福利陷阱規(guī)避上，可以通過考評技術(shù)及基層治理，提高預(yù)算資源的使用效率。如果存在績效低的情況，那么在規(guī)劃項(xiàng)目的前提下，不能據(jù)此停止撥款，而應(yīng)該通過更換執(zhí)行主體、聯(lián)合治理或者其他方式，改進(jìn)執(zhí)行績效，讓民眾能夠真正受益。

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The Social Security Budget Planning Analysis： A Comparison

of Public Budget Model Perspective

Xie Hejun1，2，Li Zhen1

（1. Public management School of Rennin University，Beijing 100072，China；

2. Public management School of Yunnan University，Kunming 650091，China）

Abstract： Budgeting model is the basis of social security budget planning，directly determining the social security budget framework and budget allocation of power. Rational budgeting model is helpful to ensure the financial sustainability of social security and improves the performance of the social security plans. Based on the characteristics of the public social security budget，the paper tried to discuss the applicability of public budget model in the social security program，and proposing budget mode of social security in China and the suggestions based on the analysis of different public budget model.

Key words： budget mode；social security budget；budget planning

（責(zé)任編輯：李 萌）