京、滬、穗、新機動車調控管理政策對比

摘 要：該文在國內外大量研究資料的基礎上，通過對京、滬、穗、新等城市實施的機動車總量調控管理政策進行系統化的對比研究，從調控目標、對象、配置方式、配額管理、指標管理及調控效果等幾個關鍵視角，深度解讀《廣州市中小客車總量調控管理試行辦法》的內容、實質和意義，以期為進一步完善廣州交通調控管理、清晰后調控時代廣州交通發展態勢與應對策略提供參考。

關鍵詞：機動車總量 調控管理 交通

中圖分類號：U491文獻標識碼：A文章編號：1674-098X（2013）04（c）-0211-03

目前，廣州市是國內第4個實施機動車總量調控管理的城市。從國內外城市的經驗看，實施機動車配額管理的調控政策會對城市發展造成十分重要的影響。

1990年5月，新加坡通過立法率先在全世界實施利用機動車配額管理調控機動車發展，并取得了良好效果。一石激起千層浪，新加坡的創新做法引起了全世界交通學界、經濟學界、社會學界等大量專家學者、政府官員的關注、討論與研究，成為交通需求管理的經典案例。我國上海、北京、貴陽、廣州等地也相繼采用這一做法。與目前國內外實施機動車總量調控的城市相比，廣州市中小客車總量調控有其相似與特色之處，下面從調控目標、調控對象、配置方式、配額管理、指標管理及調控效果等方面對京、滬、穗、新等城市的機動車總量調控政策進行對比分析。

1 京、滬、穗、新等城市的機動車總量調控政策進行對比分析

1.1 調控目標

機動車調控目標是整個調控方案的靈魂，調控目標也決定著方案的其他方面與細節。從機動車調控的目標看，京、滬著力控制機動車總量增速[1]，穗、新除在近期調整增速，同時著眼于遠期控制總量及優化結構，從調控目標看，新、穗兩地更為合理、有效，可以說調控目標的科學合理是廣州方案優于京、滬方案的根本特征，也是方案最具創新之處。

廣州市設置了“近調增速、遠控總量、優化結構”的調控目標，既調節中小客車的增長速度，也從中遠期控制中小客車保有總量，同時優化機動車組成結構，綜合考慮了近期的發展協調、遠期的總體平衡以及環境的承受能力。

《廣州市中小客車總量調控管理試行辦法》（以下簡稱“《試行辦法》”）第二條明確規定：“在辦法有效期內全市中小客車增量指標為12萬個”，因此，近期中小客車增量為12萬/年的措施就有效控制了中小客車數量的增長速度。

不同于京、滬的是廣州市通過對轉移、報廢車輛增量指標的限制，進一步從中遠期控制了中小客車的保有總量。《試行辦法》第三十條明確規定：“在2012年7月1日后首次轉移、報廢的，車輛原所有人可以申領一次更新指標，再次轉移、報廢的應當申請增量指標”。因此，從中遠期看，中小客車數量的年增加量需要從增量指標額度（12萬）內減去當年需要再次報廢、轉移數，當需要再次報廢、轉移的車輛數等于當年指標額度時，中小客車的總量將維持一個均衡值，實際就是控制住了中小客車的保有總量。

此外，目前北京、上海等城市機動車調控政策對機動車類型組成結構考慮較少，廣州市對低碳環保的新能源汽車專門分配了10%的增量指標，有利于增加新能源汽車在機動車總量中的比例，優化了機動車類型組成結構。

新、穗基本類似，規定當汽車報廢時，指標（擁車證）也同時失效（但可返還擁車證剩余年限的相應競價金額），個人再次購買汽車需要重新進行指標競拍。而每年的機動車配額則是政府根據上一年車輛總數、報廢車輛數及道路交通容量等因素確定的，從而從總量上控制汽車的保有量。新加坡對機動車類型組成結構的調控則更為精細，把納入調控的機動車分為五類（如以1.6 L為界劃分普通車與豪華車），每一類機動車指標獨立進行拍賣，有效而靈活地對機動車結構進行調節。

1.2 調控對象

機動車總量調控對象包括車、車輛擁有者兩個方面，從調控的有效時間上，又分為存量與增量。

從調控的對象的時間維度看，穗、新類似，增量、存量一并納入調控；而國內的京、滬調控對象僅為增量。

從調控的車型看，國內的京、滬、穗都是對中小客車進行調控，而新加坡則是對除公共交通工具（公交車、校車、救護車等）外的所有機動車進行調控（包括出租車、大客車、貨車等）。

從車輛擁有者資格條件看，京、穗兩地比較嚴格，即指標獲取資格必須是常住人口、名下沒有本市登記的中小客車且取得有效機動車駕駛證，才能申請中小客車的指標。而滬、新指標獲取資格則相對寬松，如上海僅要求常住人口（年滿18周歲）即可。

1.3 配置方式

從指標配置方式來看，目前主要有三種類型：有償模式、無償模式、混合模式。滬、新采用有償競拍方式；北京采用無償搖號方式；廣州則是混合模式，即“無償搖號+有償競價”結合的創新增量配置方式。

機動車配額配置方式選擇的首要原則應當是體現公平性，同時考慮社會環境與法律規定。配置方式的選擇也在很大程度上影響社會對此項政策的接受程度，因此配置方式選擇對實現政策目標也處于十分關鍵的位置。

配置方式選擇的公平性應當包括有車者與無車者間的公平性及先有車（調控前）與后有車（調控后）的公平性。交通權利（即道路使用權）對所有市民應是平權，但該項權利的行使受行使能力的約束（即該項權利的行使依賴于是否擁有汽車），相對于小汽車出行者，道路使用權的分配對無車者實際上是不公平的。而滬、新通過汽車擁有指標拍賣這種有償方式，使得汽車擁有者在獲得更多道路使用權的同時也付出了更多的成本，有利于兼顧不同類別出行者道路使用權的公平性。

北京的無償搖號方式則有利于增量、存量的公平性，即新增汽車指標申請者不因機動車調控政策而導致比現有汽車使用者增加額外費用。

此外，隨著機動車數量的快速增長，機動車帶來的交通負效應愈發嚴重，機動車排放的尾氣已成為環境污染的最主要污染源之一。采用指標競拍的方式使得汽車擁有者一定程度上支付了其破壞公共大氣環境的費用（類似與國際上目前已經開展的炭排放交易，實際是支付排放費），兼顧了公平性。

廣州市采用“搖號+競價”結合的增量配置方式，比較有效地實現了公平與現實的平衡，但二者的比例關系是混合模式需要重點關注的問題。

1.4 配額管理

配額管理是機動車調控的另一個關鍵問題，增量指標的配額管理主要有兩種類型，一種是固定配額模式，另一種是動態配額模式。目前廣州采用固定配額模式，京、滬、新采用動態配額模式[2]。

廣州目前暫采用12萬/年的固定增量指標額度來調節中小客車增長率。北京規定小客車指標配額按年度確定，自調控實施以來，2011、2012年指標均為24萬/年。上海競拍額度無相關文件明確說明，近10年的競拍額度由2500個/月左右上升至9000個/月左右，去年競拍指標額度為10.4萬[3]。

新加坡則明確規定其額度的發放是由政府根據上一年車輛總數、報廢車輛數及道路交通容量等因素確定當年允許新增的注冊機動車數量，一般控制年增長率在3%以內。近3年由于道路網增長幅度減少，相應的汽車年增長率控制在1.5%內，并且計劃從2013年開始進一步降至0.5%。

1.5 指標管理

指標管理主要包括指標期限管理與指標流動性管理兩個方面。指標期限管理主要分有期、無期兩種方式，流動性管理即指標能否轉移。

京、滬均沒有明示指標的使用期限，可基本理解為指標無期限；廣州雖無明確規定指標使用期限，但規定當汽車轉移、報廢時，指標并不能直接轉移和繼承，即指標是通過汽車的更新登記控制使用期限，粗略估算廣州市中小客車增量指標的平均使用期限約為車輛平均報廢年限的兩倍，即26年左右。

新加坡政府規定每個擁車證有效期為10年，且擁車證隨汽車報廢而失效。新加坡這種擁車證的固定有效期政策，兼顧了有車者和無車者間的公平性，擁車證到期后同樣需要重新競拍。此外，對車輛報廢后擁車證剩余年限竟價金額返還政策也使得汽車擁有者愿意選擇提前報廢車輛，有利于汽車技術狀況保持較好水平，從而改善排放。

在指標流動性方面，上海規定指標可以轉移，新加坡也規定部分指標（E組，即公開組）能轉移；京、穗指標則都不能直接轉移，只能通過繼承方式轉移（北京婚姻方式也可以轉移）。

1.6 調控效果

從調控效果看，盡早實施機動車總量調控的城市更能有效控制機動車快速增長。東京、首爾這些未實施機動車總量調控的城市汽車保有水平較高（百人汽車保有量都在30輛左右），北京因為實施此項政策較晚，百人汽車保有量也高達23.44輛，相對與其經濟發展水平（北京人均GDP不足東京的1/3），該水平實際已經超過東京、首爾。相反，上海因較早實施該項政策，百人汽車保有量僅8.31，遠低于東京、首爾、北京，效果非常明顯。新加坡因經濟發展水平高，百人汽車保有量（15.6）雖高于上海，但遠低于相同經濟發展水平的東京、首爾。

廣州百人汽車保有量（14.63）雖略低于新加坡，但因此前未使用調控政策，汽車相對保有水平遠高于上海。在高速發展的中期進行控制，政策實施時機選擇較好。

比較東亞地區幾個主要大都市的汽車保有量變化圖也可以看出，北京汽車增長最為激進，新加坡增長則最平穩，其它幾個城市差異不大，廣州增長相對比較理性。（圖1，表1）

2 結語

廣州市按照“近調增速，遠控總量，優化結構”的調控目標，綜合考慮了近期交通供求協調增長、遠期供求總體平衡以及節能減排的政策要求，既調節了中小客車的增長速度，又控制了中小客車的保有總量，同時也有利于實現低碳環保、社會公平。在繼續做好中小客車總量試調控管理的基礎上，進一步采取系統化的工作措施，加強交通科學管理，建議重點從以下幾個方面繼續做好廣州市交通管理工作：

（1）進一步完善中小汽車配額管理調控方案。目前《試行方案》仍有待進一步完善，一是對于機動車組成結構優化仍略顯不足，二是對汽車總量控制的力度仍然不夠，汽車需求與道路供應增長不平衡的供需矛盾仍然存在。結合廣州市的實際情況與國際有關配額管理研究（如國際貨幣基金組織等有關學者都對此有深入研究），特別是新加坡22年的配額管理制度演進史，進一步研究完善《試行方案》，重點完善調控目標、結構優化、動態配額、配置方式、競價模式等問題。

（2）進一步強化交通需求管理。交通需求管理包括汽車擁有管理與汽車使用管理等多個方面。根據有關學者的研究，東京汽車日均行駛里程約19km，而以北京為代表的中國大城市則高達45km，也就是說按照實際使用情況東京2.4輛車才相當于北京1輛車，按照擁有水平（百人汽車保有量），東京比北京高27%，而按照使用水平，北京反而比東京高88%！這也就比較好的解釋了北京交通遠遜于東京交通的原因。因此除利用配額制度進行調控對汽車擁有進行管理外，還要采取系統化的交通需求管理措施管理汽車使用。

（3）進一步完善軌道交通建設與管理。以東京為代表的國際許多大都市的經驗表明完善的軌道交通是解決城市交通擁堵、優化城市布局的關鍵。建議在我市軌道交通發展的關鍵時期成立專門小組重點研究東京軌道交通發展經驗，從規劃、管理等多方面研究完善我市軌道交通管理機制、建設模式、網絡形態、層次結構及提升軌道交通運輸能力。

參考文獻

[1]馮蘇葦，馬祖琦，余凱.上海私家牌照拍賣政策效果分析[J].綜合運輸，2011 （1）.

[2]大限時代[J].中國企業家，2012（14）.

[3]呂迪.上海機動車牌照額度拍賣政策經濟學分析[J].城市公用事業，2009（6）.