地方政府在經濟增長方式轉變中的現狀及治理路徑分析

摘 要：在實現經濟增長方式轉變過程中，地方政府治理機制的缺失可以從政府規制的角度來分析，經濟規制、社會規制和行政規制都存在與經濟增長方式轉變不相適應的地方。中國各級地方政府在經濟增長方式轉變中的治理目標是建立與完善的市場經濟體制相適應的新型政府，為此必須理順行政原則和轉變行政方式。

關鍵詞：地方政府；經濟增長方式；治理

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0001-02

經濟增長方式轉變是“十二五”期間中國經濟的主題。轉變增長方式包含諸多內容，是一個系統工程。其主要內容包括：從出口導向型經濟增長方式轉向內需拉動型經濟增長方式，從投資拉動型經濟增長方式轉向消費支撐型經濟增長方式，從粗放型經濟增長方式轉向節能環保型經濟增長方式，從政府主導型經濟增長方式轉向市場經濟為基礎的增長方式[1]。轉變增長方式的重點，關鍵是從政府主導型經濟增長方式轉向市場經濟為基礎的增長方式，即在經濟增長方式轉變過程中須使政府由管理轉向治理。

一、地方政府治理機制的現狀分析

（一）經濟規制存在的問題

1.經濟規制主體的錯位和缺位。中國正在由全能主義國家向有限國家轉變，但目前依然帶有無限政府色彩，政府權力不受限制地深入到經濟領域的方方面面，尤其是對微觀經濟領域實行層層規制。以市場準入為例，一項市場主體的經濟行為如投資活動要經過多層政府機構的層層審批，其中充斥著公文的“旅行”、官僚的傲慢和效率的低下。這充分反映了政府經濟規制過多的一面。另一方面，地方政府的經濟規制又太少，這主要體現在政府在創建有序的市場秩序、界定清晰的產權、建立法律基礎等方面明顯缺位。

2.經濟規制的法制化程度低。就正式頒布的規制法律而言，中國目前僅頒布《郵政法》（1986.12）及《實施細則》（1990.11），《鐵道法》（1990.9）等少數幾部法律，而更多的規制依據是地方政府制定的各種政策法規、條例，甚至是行政命令、行政措施等。而地方政府對于經濟改制中出現的急需解決的問題，都缺乏相應的法律法規進行規制。

（二）社會規制存在的問題

1.規制成本巨大。規制是一個巨大的社會化工程，這就要求必須有相應的財政支出，地方政府的財政預決算是主要的手段。但是長期以來，由于缺少有效的監督和制約，不少地方財政機關對財政經費的運用存在著浪費的現象。

2.規制手段和方式的陳舊。長期以來，中國的社會性規制仍然是按照傳統的方式來進行，通常采用的手段是通過行政權力來進行規制，缺乏法律的依據，手段單一。

3.規制程序復雜。任何事件的發生發展都有套程序，對注重程序性應該予以肯定，但是對于行政機關來說，既要注重程序性，也要快捷、高效地予以完成。程序的復雜煩瑣往往容易異致行政的不作為，使得事件的處理流于形式。

（三）行政規制存在的問題

1.非競爭性因素引起的壟斷在一些行業和部門依然存在。首先表現為行政壟斷的存在。它包括縱向的行業壟斷及橫向的準入障礙或地方保護主義。其次表現為缺乏市場競爭基礎的經濟性壟斷。再次表現為個別行政性規制者的壟斷。

2.地方政府行政性規制機構的效率有待進一步提高。政府行政性規制的目的是彌補市場的缺陷，因此必然要求它是及時的、高效的和靈敏的。然而，一些行使規制職能的部門仍然表現得不盡如人意。

二、地方政府在經濟增長方式轉變中的治理目標

（一）治理理念更加科學

1.善治理念。所謂“善治”，是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化狀態。衡量善治的標準可以概括為合法性、透明性、責任性、回應性、參與性、有效性等六個方面[2]。從有了國家及其政府以后，善治便成為人們所追求的理想政治管理模式，并成為各個時代各個國家所共同努力的方向。因此，發展和弘揚善治理念將是地方政府提供理想的政治管理模式，進而又可以幫助地方政府創建符合自身實際情況的政府行政理念和施政綱領。由此，做到“善治”，則容易達成建立服務型政府的長遠目標。

2.科學發展觀。黨的十七大報告中明確提出，“科學發展觀的第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”[3] 學發展觀是指導中國經濟社會發展的重大理論武器。科學發展觀除了對經濟增長的追求，還提出許多促進社會進步和環境保護的衡量標準，此外還包括縮小收入不平等，提高對基本服務的享有權，通過支持地方社會的發展來增強社會的凝聚力，加速向低碳社會的轉變等。

（二）制度配置更加完善

完善制度配置對于地方政府協助市場經濟有序發展，優化資源配置，提高經濟效益有著不可忽視的作用，因此必須促使地方政府制度是實現真正的開放性，優化其內部的系統配置，從而實現新舊制度系統功能的轉化，產生優勝劣汰的自然秩序，完善制度自我更新體制。

（三）政府職能更加清晰

要治理轉軌時期中國地方政府制度缺失，就要求政府轉變其職能，使政府職能更加清晰。胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中指出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”[3] ，“健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。”[3]

（四）制度運轉更加高效

地方政府職能的轉變要求政府轉變角色，從過去的統治行政走向管理行政、服務行政，建立和完善地方政府公共服務體系，創建電子政務平臺，完善全面高效地利民便民服務體系。擯棄傳統計劃體制下形成的“政府萬能”的神話，高度重視市場經濟條件下地方政府干預經濟和社會生活的適度性與局限性問題，構建有限政府。具體說就是要轉變地方政府經濟管理職能和社會公共服務職能，改革行政權力作用方式，規范地方政府管理經濟和社會事務的行為，提高地方政府治理經濟的水平。

（五）發展環境更加優良

創建更加優良的發展環境是地方政府制度缺失治理的主要目標之一。發展環境是經濟、社會發展的“生命線”，是地方發展的關鍵因素。一個地區的發展如果缺乏資金、技術、項目、人才，都可以通過引進來解決，唯有發展環境不能引進，只能靠自己去創建。創建優良的發展環境是推動經濟和社會發展的客觀需要，有利于激發全民創業，推動經濟發展，促進社會和諧。因此，我們要把優化發展環境作為一項重要職責，努力營造一個文明和諧、優質高效、誠信服務、務實創新的發展環境。

三、地方政府在經濟增長方式轉變中的治理路徑

（一）理順行政原則

1.堅持可持續發展的原則。堅持可持續發展，對于解決轉軌時期中國地方政府經濟發展中存在的問題具有特別重要的意義。地方政府制度缺失治理要著力把握發展規律、創新發展理念、轉變發展方式、破解發展難題，提高發展質量和效益，要堅持可持續發展，促進人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，保證一代接一代的永續發展。這樣才能更好地體現人民群眾的根本利益，才能從根本上解決制度缺失問題。

2.堅持經濟社會協調發展原則。經濟與社會協調發展是社會主義社會和諧發展的重要組成部分和基礎性因素。協調發展是一種良性社會發展狀態。具體講，它包含三個方面的內容：一是社會發展的各要素能夠充分發揮各自的優勢和潛力，按照各自的運行規律良性發展；二是社會發展各要素之間相互適應、相互促進，某一方面的發展和變革以不犧牲其他方面或不給其他方面的發展造成障礙為前提，某一方面的發展和變革為其他方面的發展創造更為有利的條件，并且還要使過去造成的某種失調或失序得到緩解乃至消除；三是協調發展是保持效率下的逐步公平，其承認并尊重差別過程中的共同發展及社會持續發展中的不斷協調。地方政府制度缺失治理必須建立在經濟社會協調發展的基礎之上，經濟社會協調發展也會推進地方政府缺失治理走向更高更好的層次。

3.堅持依法行政原則。落實依法行政是地方政府制度缺失治理的重要保障。依法行政是地方政府活動的基本準則。它督促地方政府在合法的職權、職責范圍內，依據實體法和程序法，行使政府職能、接受法律監督、承擔法律責任。在地方政府制度變遷和演進過程中，通過依法行政建設來推進和深化地方政府改革，進而建設民主化、法治化的責任型政府和服務型政府。

（二）轉變行政方式

1.明確政府職能。行政方式是政府職能的具體實施方式，所以轉變行政方式要明確政府職能，在新形勢下，政府職能的基本定位是：適應社會主義市場經濟體制的建立和完善的需要，適應市場經濟不斷發展的要求，適應進一步擴大對外開放和入世后的行政環境，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四個方面。

2.創新社會管理體制。轉變行政方式，要創新社會管理體制。中國一直是強政府、弱社會，人們過多地依賴于政府的控制。政府長期在經濟發展中起主導作用，并把發展經濟作為唯一的核心職能，直接地、微觀地管理經濟。創新社會管理體制應當僅使地方政府擁有有限管理社會的權利、對經濟社會管理負有限責任，通過向市場主體提供公共服務等方式，實現政府對市場主體互動式管理，其目標并非要在個人選擇的驅動下找到解決問題的答案，而是要創造共享利益和共同責任。