領導干部培養法治思維的路徑分析

摘 要：十八大將“運用法治思維和法治方式”寫入黨代會報告，昭示了這一問題現實性、必要性、緊迫性。領導干部法治思維缺失的現象仍然在一定范圍內存在，主要表現在：體制層面、制約監督制度及機制層面、工作方法層面、個人法律素養層面。領導干部培養法治思維的路徑需要法治環境支撐保障體系，包括科學立法；黨依法執政；政府依法行政；公正司法；樹立法治理念，建設法治文化；公民守法。此外，還需要領導力和管理系統、溝通與文化培訓推廣系統、績效、評估、獎懲管理系統。

關鍵詞：領導干部；培養；法治思維

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0089-02

早在兩千多年前，春秋戰國時期的政治家管仲就說過，治國即治史。所以，依法治國的核心是依法治官，依法治權。領導干部是治國的中堅力量，也是依法辦事的重要主體。“理念決定行動”，領導干部必須樹立法治理念，養成法治思維，運用法律手段、法律方式治理國家。本文將重點圍繞領導干部培養法治思維的路徑問題，作一淺顯的探討。

一、法治思維的提出

十八大將“運用法治思維和法治方式”寫入黨代會報告，昭示了這一問題的現實性、必要性、緊迫性。所謂“法治思維”，是指執政者在法治理念的基礎上，運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。

運用法治思維，就是運用法理思考問題、進行價值判斷，依據法律邏輯闡釋社會現象、校正社會觀念。法治思維是在價值觀基礎上形成的方法論。領導干部只有運用所掌握的法律條文及法律原理把“合法性”作為價值判斷的標準，才能真正做到運用法治思維、采取法治方式推動經濟社會發展。

二、領導干部法治思維缺失的主要表現

當前，一些領導干部權力意識很強，仍然習慣于以人治的思維和方式處理各類問題，以言代法、以權壓法、徇私枉法的現象不在少數。

2012年12月4日，習近平在各界紀念憲法施行三十周年大會的講話上指出：“一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威；公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。”在悖離法律的各種行為的背后，凸顯出法治理念缺失的和法治思維的匱乏。歸納當前領導干部法治理念缺失的表現，主要有以下幾種：

1.體制層面。司法機關是憲法的守護者。要實現司法公正，首先要從司法體制層面保證司法獨立。雖然中國憲法規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”并沒有排除國家權力機關對審判工作的監督，憲法規定，法院對人大負責，接受人大監督。另外，法院無疑要接受黨的領導，但黨的領導必須超越對具體案件的干預。黨要通過政治、組織、思想領導的方式實現對司法工作的領導。

在實踐中，司法機關受到來自于行政機關、政法委等部門不同程度的干涉，所謂“書記管著帽子，市長管著票子，政法委管著案子”。 2010年，陜西發生了“陜西國土廳召開會議否定法院判決事件”，造成了很大的負面影響。行政權干預司法，引發了人們權大還是法大的質問；黨組織干預司法，引發了黨大還是法大的質問。

鄧小平同志曾經指出，“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在人民群眾中樹立法制觀念。”民眾失去對國家法制的信仰，很大的一個原因是傳統文化和制度的慣性：政黨兼理司法，國家司法權力地方化。①

2.制約監督制度及機制層面。當前，制度性腐敗、貪污受賄等職務犯罪有愈演愈烈之勢。2006年以來，腐敗案件呈現出貪官級別高；貪腐金額巨大；群蛀現象嚴重的特點。2011年后，腐敗案件又表現出了新的特點：國企腐敗行為比較突出；個性貪官現象（腐敗形式特殊性；腐敗手段隱蔽性）；蟻貪；“艷照門”事件多發。河南省交通廳5任廳長相繼落馬，成為推動反思中國制約監督制度及機制的重要典型事件。如果說，一個人出了問題可能是個人的問題，但一個群體腐敗問題層出不窮，就是制度性問題。當前，中國的制約監督機制還不夠健全，存在著權力結構不合理；權力運行過程的監督不平衡；監督者和被監督者存在利害關系；監督體系的整合程度不高；制約監督的程序資源不足等問題。完善制度機制建設，是當前亟待強化的一項任務。

3.工作方法層面。應當指出的是，法治思維的缺失最集中的表現是因運用人治思維而引發的大量的違法行政行為。主要表現為：法律虛無主義，重政策、批示輕視法律；法律工具主義把法律作為賞罰之法，治民的工具，法律經驗主義，否認理論的價值；法律實用主義，徇私枉法，屈法徇情；權力重于規則、人情重于法理、關系重于秩序；法學教條主義，將馬恩列毛的話當真理。在執法環節，主要表現為：以言代法、以權壓法導致的執法權力化；以情代法，徇私違法導致的執法感情化；以錢買法、貪贓賣法引發的執法商品化；局部利益至上，法律唯我所用引發的執法實用化；恃權自傲，漠視公民權利引發的執法隨意化等。出現這些問題的一個重要原因，就是領導干部沒有依照法律法規規章規定的程序辦事，缺乏運用法治思維和法治方式處理問題的能力。

4.個人法律素養層面。由于個人法律素養欠缺，而引發了的大量個人違法犯罪行為。中國先后發生了多起領導雇兇殺人等惡性案件。①這些案件的發生反映出了一部分領導干部漠視法律、知法犯法，手段殘忍，影響惡劣。最終還是要歸糾于法治理念、法治思維的缺失，在這種風氣的影響下，普通民眾表現出了信權不信法、信關系不信法、信訪不信法、信網不信法，通過非法律渠道反映問題，尋求解決問題，法律被邊緣化。

三、領導干部培養法治思維的路徑

培養法治思維是各級領導干部踐行依法治國的必由之路，那么如何提高和培養領導干部的法治思維？培養法治思維并非一蹴而就，而是一個長期的系統工程。不但需要領導干部主觀世界的改選，而且還需要營造有利于領導干部需要從傳統的人治思維轉變為現代的法治思維[1]的良好外部環境。具體而言，領導干部培養法治思維需要完成以下幾個系統工程：

（一）法治環境支撐保障體系

法治環境支撐保障體系目的在于形成正確的系統結構。黨的十八大提出，“推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”這反映了鮮明的系統論思想，具體包括如下環節：

1.科學立法。完善中國特色社會主義法律體系，必須實現立法由數量型立法向質量型立法的轉變。應特別要注意立法與本土文化的融合，實現立法的本土化。

2.黨依法執政。國家法律是黨的主張與人民意志的統一，從而實現黨的領導、人民民主專政與依法治國的統一。黨必須在法律的范圍內活動，帶頭遵守法律法規。

3.政府依法行政。要不斷“加強政府立法和制度建設、深入推進科學民主決策、嚴格依法辦事、全面推進政務公開、健全行政監督體系和問責制度”[2]。黨的十八大又提出了“推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法”。

4.公正司法。國家要首先完成總體政治制度的構建，通過司法機關維護憲法、法律的權威，實現憲法作為一國憲政總章程的目標。必須排除各種力量對司法的干預，通過司法獨立地位的維護，實現司法的公正。

5.樹立法治理念，建設法治文化。法治理念是法治文化的內核，法治思維是法治理念的組成部分，是踐行法治理念的應有之義。法治文化的氛圍有助于領導干部形成和運用法治思維法理國家、管理公共事務，從而帶動更多的民眾學法、用法、遵法、守法。

6.公民守法。公民守法是社會有序的重要前提和保障。同時，要引導公民增強公民意識，形成普遍的守法觀念，形成人人學法守法的良好社會氛圍；另一方面，學會運用法律武器維護個人的合法權益。

（二）領導力和管理系統

領導力和管理系統，旨在形成正確的管理模式。首先，要建立完善的法律制度體系和工作流程；第二，上級部門及領導要嚴格的依法定職權及法定程序履行職責，遵循法律權威、權責統一的理念；第三，上級部門及領導要從正確引導下級部門、領導嚴格依法辦事，并能提供行之有效的法治管理的模式、路徑及方式、方法；第四，要建立對法律制度執行的強有力的上下級之間監督。

（三）溝通與文化培訓推廣系統

溝通與文化培訓推廣系統，旨在建立正確的心智模式。2010年10月，《國務院關于加強法治政府建設的意見》強調，要把依法行政知識納入教學內容。但培訓的效果需要外部的法治環境予以支撐和保障。

（四）績效、評估、獎懲管理系統

績效、評估、獎懲管理系統通過正向的考核、評估的導向作用以及嚴格責任追究的事后監督，保證法律的正確的實施。

1.把法治思維水平納入領導干部干部選拔任用考核指標。《國務院關于加強法治政府建設的意見》特別提出“要重視提拔使用依法行政意識強，善于用法律手段解決問題、推動發展的優秀干部”。今后，要把法治思維水平轉化成量化的指標，作為領導干部選擇任用的重要環節，以此推動領導干部法治思維的養成。

2.把法治思維水平納入領導干部干部政績考核指標。對于在任期間領導干部的政績考核，應把法治思維水平作為其重要的考核內容。如2008年12月16日深圳市政府發布的《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》，這些先試先行都為今后進一步全面和規范的開展這項工作提供了借鑒。

3.法律監督及問責。建立完善的法律監督及問責體系。除了國家層面的法律監督，還要加強社會監督作用的發揮。強化行政問責。對違法行政導致公共利益受損的，要嚴肅追究有關領導直至黨政“一把手”的責任。

參考文獻：

[1] 羅志堅，萬高隆.領導干部要以身作則帶頭具備和運用法治思維[EB/OL].中國社會科學網，2012-12-25.

[2] 國務院.關于加強法治政府建設的意見[Z].2010-10.[責任編輯 陳鳳雪]