政府責任視角下農民工社會保障制度的“兩低一高”問題分析

摘 要：近年來，農民工社會保障一直都是社會關注的熱點問題之一。而在目前以社會保險為核心的農民工社會保障制度的建設過程中，陷入了以參保率低、待遇水平低、退保率高為主要表現的“兩低一高”困境。以政府責任的視角作為出發點，從五個主要方面對“兩低一高”困境進行深入分析和探討，試圖從中找到造成這一困境的深層次原因和主要影響因素。

關鍵詞：農民工；社會保障制度；政府責任；“兩低一高”

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0114-04

引言

在中國城鄉二元戶籍制度下，農村戶籍的農民工群體長期被排除在城市職工的社會保障體系之外，農民工的社會保障問題日益引起社會的普遍關注。隨著農民工群體的不斷擴大，如果這一問題長期得不到解決，必將成為中國社會經濟建設當中的巨大隱患和不安定因素，同時也有悖于中國社會主義和諧社會的建設。近年來，農民工社會保障問題雖然得到了政府和社會各界的高度重視并采取了相關措施與行動，但實施效果很不理想，問題仍然很多。同時，許多地區關于社會保險制度的嘗試由于多種模式并存而陷入相對混亂局面。總而言之，農民工的社會保障權益并沒有得到明顯改善，農民工社會保障制度的建設也沒有達到預期的目標，實際情況不容樂觀。

一、研究綜述

作為目前學術界所關注的熱點問題，眾多學者對農民工社會保障制度進行了廣泛而深入的研究。對于目前農民工社會保障制度尤其是社會保險制度的主要困境，大多數學者在這一問題上已經達成了共識，即“兩低一高”：農民工社會保險參保率低、社會保障待遇低、社會保險退保率高；而在造成“兩低一高”這一困境的影響因素上則出現了不同的觀點。一些學者從城鄉分割的戶籍制度出發，認為以戶籍制度為基礎的二元社會保障制度是造成農民工社會保障制度“兩低一高”困境的根本原因。不可否認的是，農民工的產生與存在是城鄉隔離的二元體制和戶籍管理制度的產物。但是，目前的城鄉二元體制與戶籍管理制度是在中國經濟社會長期發展過程中所形成的，其改革過程是一個復雜和長期性的工程，短時間內無法改變；而農民工社會保障問題是中國目前城市化過程中的一個過渡性問題，農民工社會保障制度的建設與改善刻不容緩，因此，將城鄉分割的戶籍制度作為造成“兩低一高”困境的主要影響因素去解決不符合現實的迫切需要。此外，城鄉二元體制與戶籍管理制度雖然在一定程度上制約了農民工社會保障制度的建設，但隨著社會主義市場經濟的不斷發展以及相關體制與政策的不斷完善，戶籍身份作為準入條件的情況越來越少，這一影響和制約程度完全可以控制在很小的范圍之內。有的學者則把造成這一困境的主要原因歸結于農民工群體的巨大規模及其構成的多樣性、復雜性和高度流動性。這一觀點雖然有一定的合理之處，但是農民工群體的上述特性所造成的困難和問題完全可以通過制度的重新設計、技術的改善以及相關操作性的增強來解決。因此，它并不是造成“兩低一高”困境的根源。學術界還有一類較為普遍的觀點則把更多的焦點聚集在農民工自身問題上，將農民工參加社會保險的主觀意愿低、受教育水平低、對社會保障制度不了解不信任、維護自身權利的意識淡薄等因素作為首要原因考慮。但是，一個國家的社會保障制度作為社會和個人的安全防護網，本身就應該具有規避受保障群體身上一系列缺陷的功能和作用。如果中國的農民工社會保障制度能夠真正保障農民工的基本權益、提高農民工的生活水平并且使農民工從中受益，那么，農民工群體無論自身有多少缺陷，仍然會信任這一社會保險制度并主動加入到這一制度中來。由此可見，中國農民工社會保障制度“兩低一高”的困境有其更深層次的影響因素。事實上，在中國特殊國情和具體實際的決定下，政府始終是任何重要制度建設與改革的核心力量。因此，本文將不同于上述理論視角，試圖從政府責任的角度深入分析和探討農民工社會保障制度的這一困境。

二、當前農民工社會保障制度的主要困境：兩低一高

從總體上來說，在中國，完整的社會保障制度應包括繳費性的社會保險項目和非繳費性的社會救助、社會福利項目。但是，就目前的農民工社會保障制度而言，非繳費性的社會救助、社會福利項目由于戶籍制度等長期性的體制因素而基本處于空白狀態，農民工在城鎮所獲得的社會救助和社會福利非常有限，相關法規、政策建設落后，并且在短期內難以解決。對此問題，本文不再深入討論。筆者認為，現階段的農民工社會保障制度中最為重要且最急需改革的方面是繳費性的社會保險項目。目前，以社會保險為核心的農民工社會保障制度的運行效果不容樂觀，陷入了“兩高一低”的尷尬困境。具體而言，首先，農民工社會保險參保率低。關于農民工社會保險的參保率，政府和相關研究機構都進行了許多詳細的調研。從調查結果看，農民工的參保率普遍處于較低的水平；其次，農民工社會保障待遇水平低。以深圳市農民工合作醫療為例，深圳市農民工合作醫療制度是該市2005年推出的一項醫療保障制度。參加農民工合作醫療的總人數為124萬人，平均每個人從基金中獲得的醫療費用僅為14.5元。這樣的情況在其他險種以及全國其他地方都普遍存在；最后，農民工社會保險退保率高。農民工的高退保率常年居高不下。農民工退保現象首次出現于2004年，是從率先在全國推廣農民工保險的廣東省出現的。有研究表明，廣東省農民工退保率有的地區高達95%以上。

三、“兩低一高”困境的影響因素分析：基于政府責任的視角

在公共經濟學中，公共物品是與私人物品相對應的一個概念，公共物品是可以供社會成員共同享用的物品，消費具有非競爭性和非排他性特征。所謂非競爭性，是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品及其從中獲得的效用，即在給定的生產水平下，為另一個消費者提供這一物品所帶來的邊際成本為零。所謂非排他性，是指某人在消費一種公共物品時，不能排除其他人消費這一物品（不論他們是否付費），或者排除的成本很高。公共物品一般不能或不能有效通過市場機制由企業和個人來提供，主要由政府來提供。而社會保障作為一種公共物品，政府擔負有不可推卸的責任。此外，在中國長期以來政府主導政策制定與制度建設以及“大政府，小社會”的背景下，政府責任在農民工社會保障中所體現的重要地位更是不言而喻。因此，筆者認為有必要從政府責任的視角對農民工社會保障制度的“兩低一高”困境進行深入分析和討論。

（一）從政府在制度設計和政策制定的責任上看

首先，目前在全國層面上缺乏統一的有關農民工社會保障的相關制度和政策來支撐農民工社會保障制度的建設。社會保障相關制度的設計和相關政策的制定，是政府必須履行的重要職責之一。雖然有的部門和地區已經出臺了相關的制度和政策，但這些制度和政策要么只是暫行辦法、要么只適用于某一個地區，再加上各部門、各地區的做法不一樣，彼此之間存在不協調甚至有沖突，使得這些以社會保險為核心的農民工社會保障制度不夠科學、執行力不強，實施的效果也不夠理想、問題不斷。在這種混亂的情況下，農民工社會保險參保率低、待遇低和退保率高的問題在所難免，政府負有不可推卸的責任。

其次，全國各地的農民工社會保障制度的建設多種模式并存、相對混亂，但政府制定與出臺這些農民工社會保障制度及模式的出發點和意圖不明確，甚至容易讓人產生懷疑。以直接擴面型為例，眾所周知，在中國社會保障的改革過程中存在轉軌成本的問題，而中國政府的具體做法則是選擇回避償還這一轉軌成本，在統賬結合的養老保險制度下通過轉嫁的方式從個人賬戶中進行填補。但是由于人口老齡化和退休人員的不斷增多，養老金的支付壓力越來越大，個人賬戶透支現象日益嚴重，從而導致個人賬戶的“空賬運行”。在直接擴面型模式下政府雖然能暫時緩解或推遲上述壓力，但卻將農民工納入到了個人賬戶空賬運行風險的承擔者行列。這種缺乏責任的行為，不但沒有使農民工群體的社會保障權益得到多大改善，反而讓本身就處境艱難的他們再增添這樣一份巨大的風險，顯然是農民工所難以接受的。因此，社會保險不受歡迎、參保率低、退保率高等現象的出現是理所當然的。又如，仿城型、獨立型作為不同于城鎮職工社會保險體系的模式，在政府將主要精力用于城鎮職工社會保險的現實情況下，往往顯得形式大于內容、實際作用很小。此外，這種相對獨立的社會保險體系在一定程度上繼續強化了城鄉二元分割所形成的社會不公。

此外，政府在制定農民工社會保障制度及模式時往往“一刀切”，缺乏人性化，沒有顧及農民工群體的特點和多樣性需求。具體而言，鑒于農民工的來源地域不同、層次不一，對社會保險的需求也存在較大差別。大致可將他們分為三類：一是完全市民化的農民工；二是市民化程度較高、流動性也較強的農民工；三是市民化程度較低的農民工。對于第一類完全市民化的農民工，比較適合直接擴面型模式；而對于后兩類農民工，他們顯然更適合相對獨立的社會保險供給模式。然而，事實上，目前中國各地方政府制定和出臺農民工社會保障制度時都選擇了回避這些重點，只是單一地采取了一種模式，缺乏相應的組合，而且無論是哪一種模式都不夠成熟。因此，面對政府所提供的社會保障制度與自身需求并不相符時，農民工自然不會參保，即使參保了也會很快發現自身并沒有獲益而選擇退保。

（二）從政府制定相關法律法規的責任上看

社會保障權作為公民權的重要組成部分理應得到法律的承認和保護，政府有責任制定維護公民社會保障權的相關法律法規。最早將社會保障權視為一項普遍的公民權并對之進行系統闡述的是英國社會學家馬歇爾。社會權利是馬歇爾公民權思想的核心內容。他認為，社會權利包括使社會成員獲得足以維持生計的收入、擁有工作、獲得健康服務、擁有能夠滿足基本需要的住房以及享受基本的義務教育等權利。發展社會權利既是為了使具有公民資格的社會成員擁有上述保障，也是為了應對并最大限度地降低存在于現代社會中的貧困、嚴重的不平等等問題。顯然，馬歇爾所說的社會權利對應的正是我們通常意義上的社會保障權利。此外，中國憲法明確規定了公民應當享有社會保障權這一基本權利，作為中國社會保障制度核心的社會保險也受到了《勞動合同法》等相關法律的保護。作為中國公民，農民工群體理應享有與城鎮職工平等的社會保障權。但是，政府卻沒有履行相應的立法職責，中國農民工社會保障相關立法嚴重滯后，相當于空白。目前仍沒有一部能夠統領和調整所有農民工社會保障法律關系的基本保障法，只有少部分臨時性、地方性的法規，但都缺乏足夠的法律約束力和可操作性。已經有學者指出，農民工在權益受到侵害時，并不是缺乏制度化的利益表達和追逐渠道，而在于保障他們權益的法律法規以及他們訴求侵犯權益的制度和渠道不具備有效性。目前的農民工社會保障制度，由于缺乏足夠的法律約束和保護，使農民工的社會保障權得不到有效保障，因此很難吸引農民工加入進來，也很難留住已經加入進來的那部分農民工。

（三）從政府的財政責任上看

充足的資金支持是社會保障制度有效運行的重要前提。尤其在中國，任何重要制度的建設和運行都離不開政府的財政投入。因此，政府有責任也十分有必要為農民工社會保障制度提供足夠的財政支持。長期以來，中國政府在社會保障項目上的經費一直十分緊缺，雖然近年來國家開始重視社會保障的建設并加大了投入力度，但政府將主要的精力和財力放在了城鎮職工社會保障體系的建設和改革上，給予農民工社會保障制度的“關懷”少之又少。2011年，全國社會保險基金收入26 194.53億元中，單位繳費、個人繳費、財政投入和其他投入分別為12 614.91億元、7 177.96億元、5 391.48億元和1 010.18億元，分別占48.16%、27.40%、20.58%和3.86%。在整個社會保險基金收入中，政府的財政投入比例有20.58%，但是這些資金主要投入到了城鎮職工社會保險等項目，用于農民工社會保險項目的資金十分有限。此外，政府監管下的社會保險基金的收益狀況并不理想，很難對農民工社會保險項目給予資金幫助。在農民工社會保障制度缺乏政府應有的財政支持以及政府對社會保險基金運營不力的情況下，最直接的后果就是：無論在哪種模式下，農民工社會保障待遇水平都普遍十分低下。而低待遇意味著農民工真正所關心的切身利益得不到改善、生活水平得不到提高，因此他們對農民工社會保障制度缺乏信心，自然不愿意參保，已經參保的農民工也會因為待遇低而考慮退保。

（四）從政府間的職責分工與協調上看

政府作為公共權力的行使者，有責任和義務維護公民的基本權益。因此，不同級別、不同地區的政府之間在進行職責分工和協調時應當以如何使公民所獲得的公共利益最大化為前提和準則。但是在農民工社會保障制度的建設過程中，實際情況卻與這一前提和準則大相徑庭，政府間缺乏良性的合作機制，各部門和政府都以各自的利益為重，職責分工與協調十分混亂。具體而言：

一方面，中央政府與地方政府之間的職責分工應當是地方政府積極響應中央政府關于改善和維護農民工權益的相關號召和政策，全力支持與配合農民工社會保障制度的建設，確保農民工的社會保障權利得到有效落實。然而，事實上地方政府更關心的是當地經濟的發展問題。偏重經濟發展狀況的政績考核制度，與依賴企業所得稅的地方稅收，自然使地方政府更重視企業的利潤而輕視包括農民工社會保障在內的公共事業的發展。因此，地方政府在建設農民工社會保障制度時往往應付了事，甚至不會去建立這種制度。在這種情況下，農民工得到的社會保障待遇很低，自身權益得不到改善，自然不愿意進入到這一制度中來。

另一方面，地方政府之間的職責分工應當是加強溝通與協商，為建立更有效、更合理的農民工社會保障制度而共同合作努力。然而，事實上各地方政府間不但沒有建立良性的合作機制，反而為了各自的地區利益而使農民工社會保障制度增添了許多人為的障礙和困難。農民工流出地政府與流入地政府之間相互推脫責任，缺乏溝通與協調，職責分工模糊，造成農民工社會保障制度的建設過程中出現政府職責的缺位，從而導致農民工的參保率低、退保率高，甚至出現無法參保的現象。

（五）從政府的“賦權”與農民工的“增權”方面看

農民工社會保障制度的建設需要政府對農民工“賦權”以及幫助農民工“增權”。美國學者芭芭拉·所羅門在1796年出版的《黑人增權：受壓迫社區中的社會工作》中首次對“增權”理論進行了系統的論述。“增權”理論雖然主要被應用于社會工作領域，但在社會保障尤其是農民工這一弱勢群體的社會保障中同樣適用。簡單來說，“增權”就是為案主賦予權力，挖掘其內在的潛能。而農民工在社會保障上的“增權”就應當是政府賦予農民工相應的權力，使農民工的角色從受助者或者弱者向權力的擁有者轉變。由于中國的特殊國情，尤其是在“強政府，弱社會”的大背景下，政府幾乎掌握著全部的社會資源，農民工在社會保障方面的“增權”更適合采取自上而下的模式，通過外力即政府推動的途徑來實現。由此可見，政府在整個過程中扮演著十分關鍵的角色，對農民工實現在社會保障上的“增權”負有不可推卸的責任。然而，目前農民工群體的處境仍然是“經濟上的部分接納”與“社會保障制度的整體性排斥”并存，政府在農民工社會保障制度的建設過程中很少考慮甚至基本忽略了對農民工進行“賦權”，農民工在現有制度下缺乏實現“增權”的相關條件和途徑，甚至出現了無法被“賦權”反而被“剝權”的現象。因此，在這種情況下，不僅會存在社會保障制度排斥農民工群體，而且農民工群體也會主動排斥現有的農民工社會保障制度。

結語

在上述分析和討論中，筆者簡單介紹了目前以社會保險為核心的農民工社會保障制度“兩低一高”的困境，并從政府責任的視角出發，具體通過五個主要方面對農民工社會保障制度的這一困境進行了深入的分析和探討。由此不難看出，目前如果想要盡快解決農民工社會保險“兩低一高”的困境，必須緊抓政府責任這一關鍵點，充分圍繞政府責任來制定和設計相關措施，以在較短的時間內緩和目前的困難局面。在這里，本文更多的是從中國的特殊國情和當前的迫切需求出發，并且僅限于對目前農民工社會保障制度中的“兩低一高”這一困境進行討論。而對于農民工社會保障體系乃至整個社會保障制度的徹底改革與建設，政府責任只是眾多著力點和側重點之一，還需要綜合考慮包括城鄉二元分割的戶籍制度在內的一系列治理難度大并且十分復雜的長期性問題。這些問題的解決涉及到多個領域、多個部門以及多個階段，需要完整、合理的頂層制度設計。因此，要使農民工能夠真正從社會保障體系中獲益并且使這種受益狀況能夠一直持續下去，我們國家需要建立一套能夠符合中國不同發展階段的具體國情需要、類似于貝弗里奇報告那樣具有高瞻遠矚性質的長期性、分步驟的社會保障綜合規劃藍圖，而且必須將其嚴格地執行下去。

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