公共財政下財政監督問題研究的文獻綜述

摘 要：基于目前財政體制改革繼續深入的局面，財政監督工作面臨多頭管理責任不明、財政資金使用需有效性考核的境況，公共財政監督問題成為國內學者研究的熱點。結合相關學者的實際研究，對各位學者的觀點進行了提煉，總結各位學者對公共財政監督的研究成果，著重在預算監督和績效監督層面進行拓展，并從研究內容上給予總結概括，提供今后的研究思路。

關鍵詞：公共財政；財政監督；預算監督

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0145-02

一、公共財政框架下的財政監督研究趨勢

學者們分別從廣義角度對財政監督的本質及其制度完善等方面進行研究，從狹義角度對財政監督制度安排提出完善和創新。

（一）廣義視角上財政監督的研究狀況

在廣義的財政監督視角上，學者們主要是從認識并保障民眾監督主體地位，發揮民眾監督職能角度進行研究。張馨（2003，2009）認為財政監督的根本問題是人民群眾的監督未能真正發揮作用，認為財政監督的本質是通過對財政資金的監督達到對政府權力約束與規范的目的，使政府只能在法律規章制度允許的范圍內開展財政活動，財政監督模式改革根本點在于按照市場化改革要求變革財政內部監督，同時將改革重心放在財政的外部監督上，全力推進財政法制建設，使整個財政監督法制化。文炳勛（2006）認為財政權力在國家立法機關和國家行政機關之間的橫向劃分與制衡是突破現有財政監督困境的關鍵，加強和完善人大財政監督制度則是憲政建設與民主政治發展的客觀要求，切實賦予人大財政決算的監督審批權，解決人大財政監督權力的虛置問題。馬驍（2011）通過對公共財政語境的分析，認為構建完整的財政監督體系重點是在強化財政監督的基礎上有序推動監督財政，并分別從財政部門視角、政府系統內部視角、整個社會視角自內而外地提出實現措施。

（二）狹義視角上財政監督的研究狀況

在狹義的財政監督視角上，不同學者研究的重點各有側重。有的學者從財政監督面臨的現狀和問題著手，針對性地給出相應的政策建議，如蘇明（2004）、蔣國發（2008）從理論研究、實踐問題入手，認為中國財政監督面臨的主要問題有：一是財政監督的覆蓋范圍仍然不能適應形勢發展的需要，政府大量的非稅收入和國有資產都游離在監督之外。二是財政監督的方式尚不規范，具體表現為“四多四少”現象。三是財政的內部監督較為薄弱，徐佳（2008）指出內部監督由于部門隸屬關系，在本部門利益以及其他因素作用下，其約束力弱。四是財政監督和其他經濟監督的關系有待進一步理順，各監督主體之間的職責分工不明，多頭檢查、重復檢查時有發生。五是財政監督的法制建設滯后，李袁婕（2011）認為中國還沒有獨立科學的財政監督法律法規，影響了財政監督的權威。另外，有的學者則從充分發揮財政監督職能的路徑選擇入手，如任劍濤（2011）考察了分權制衡的權力體制中立法機構、行政部門的財政監督職責，認為中國目前的權力運行狀況是行政部門相對立法機構強勢，得出以行政性績效預算為杠桿，提升政府的預算編制水平與預算執行力，是發揮財政監督職能最為有效的路徑的結論。還有的學者利用模型工具對財政監督中各個微觀主體的行為進行分析。如陳工、陳健（2007）運用博弈論的分析方法，構建一個簡單的兩人兩階段動態博弈模型，研究財政監督主體和財政監督客體的最優行為選擇，認為財政監督客體最優違規程度同懲罰力度、客體折現因子及監督主體的監督概率成反比，并在此基礎上探討財政監督制度的優化問題。

二、財政監督現狀的原因分析和改善現狀的具體建議

通過以上學者的研究，我們發現財政監督在財政改革繼續深化過程中依然面臨很多問題，不能充分發揮其監督職能。造成這一局面的原因，歸結起來不外乎兩個層面：在整體制度設計層面上，一是財政監督的法律法規體系不完善，財政監督的重要性未得到正確定位；二是立法機關、行政機關、社會輿論及民眾等財政監督主體的權力、責任的界定不明晰，現實中往往造成權力和責任不對等的現象。具體來說，目前中國存在立法機關的財政監督存在虛置問題，行政機關中的各個部門之間權力重疊、責任不清，社會輿論及民眾的監督權利未得到充分保障的現象。在財政部門內部控制層面上，一是財政部門的各職能部門職責未根據分權的要求進行有效設計，業務部門間權力重疊職責不清，專職監督部門的地位不高，未能將監督融入到業務執行過程中，具體表現為預算的編制、執行、監督中出現的權責混亂問題；二是財政監督部門的意識和采用的方式方法落后，目前監督的考評依然多是考慮規范性和安全性采用合規性監督，未充分考慮財政資金使用的有效性。因此應對財政監督體制進行一系列的改革完善。

各位研究者的具體建議有以下幾個方面：一是構建并完善財政監督法律法規體系，蘇明（2008）建議要規范和完善財稅、財務、會計活動的法規制度，將現有法規中的不合理部分進行修正和完善，消除法規中存在的內涵外延界定不清和可操作性不強而帶來的執行困難。李袁婕（2011）建議為保障財政監督職能有效發揮，必須制定統一的《公共財政監督法》，該法應全面系統地規定各監督主體的地位、監督程序方式、監督主客體的權利義務和法律責任。寇鐵軍、周波（2011）認為中國財政支出監督的法律體系建設應融入財政支出合規性和有效性的長效制衡機制的建設中，將預算監督作為財政支出監督重點，將財政支出決策和績效評價納入財政監督范圍等要求。二是充分發揮立法機構監督職能，保障社會中介機構及民眾的監督權，文炳勛（2006）認為完善人大監督的重點是國家財政預算、決算的審查與審批，并配套完善預算收入制度、政府采購制度、預算報告及預算列支制度。社會監督在整個財政監督體系中占有重要地位，應切實保障其有效實行，寇鐵軍、周波（2011）認為應在法律中明確規定內容及程序、方式；馬驍（2011）認為關鍵是保障民眾財政信息知情權，消除信息不對稱帶來的監督技術壁壘。三是完善財政監督管理的新機制，強化財政部門內部監督，張美玲、王化敏（2006）等認為財政監督要由事后監督轉變到財政分配全過程，由只重視收入監督轉變到收支并重，由突擊性監督檢查轉變到規范化的經常性監督，由以外部監督為主轉變到內外監督并重。財政部監督檢查局課題組（2007）建議在財政部門內部實現合理分權基礎上，構造一種全過程預算監督制衡機制，以此對支出資金的流動進行適時和全程式的監控和報告。高偉明（2003）提出監督模式要向管理型轉型，完整的財政監督管理機制應包括財政監督目標選擇機制，中央財政收入、支出監管機制和會計監督檢查制度，內部審計機制和對專員辦的考核評價機制。四是建立財政監督與其他經濟監督的有效協調機制，蘇明（2008）根據財政監督、審計監督、稅務監督不同的特點和監督目標的一致性，建議采取有效措施加強政府經濟監督部門間的協作，實現信息共享，提高監管效率，做到分工明確，各司其職。

三、財政監督未來的研究重點：預算監督和績效監督

關于建立科學完善的預算監督體系和科學的財政績效監督體系成為研究重點。在建立科學完善的預算監督體系方面，楊雅琴、江南（2009）認為預算監督包含兩層含義：一是監督主體對各級政府和預算單位進行的合規性監督，二是監督主體以政府預算監督為媒介，對政府活動和社會公共資源流向進行監督。張美玲、王化敏（2006）認為應當從預算編制、預算執行過程、預算執行結果三個節點加強監督。文炳勛（2006）則認為需要充分發揮人大在預算監督中的作用，推進預算監督制度的憲政改革。在建立科學的財政績效監督體系層面，安秀梅、王凱（2009）分析了建立財政績效監督體系的必要性和可行性，根據中國國情及借鑒國外經驗，認為中國財政績效監督工作應分為建立重點項目財政績效監督與建立和完善其他財政經常收支項目績效監督兩個階段進行。何兆斌（2007）認為缺乏績效理念、缺乏制度層面的支持、預算管理水平低、缺乏績效標準、數據收集困難、人員能力建設滯后是開展績效監督的難點所在，他建議要轉變管理理念，在制度建設層面要加強績效監督工作組織領導，選擇合適試點項目，建立績效數據的檢測系統，在技術和人員層面要建立績效評價指標體系。

四、研究簡評與展望

近年來，各省根據本省不同情況展開了關于財政監督工作的一系列改革，在一定程度上保證了財政性資金使用的合規性，使財政性資金流向部分滿足公共財政的要求。通過學者們的研究，可以發現財政監督的主體由單純的財政部門監督拓展到人大、審計、財政、稅務等相關職能部門和社會監督，研究的重點也從財政部門內部改進發展到各個監督主體的正確定位，整個財政監督體系的構建和完善這一更為宏觀的層面，但由于在中國財政監督實踐已走在了理論發展的前面，多數學者的研究存在解決實際情況多，利用理論知識少，著眼具體問題多，立足整體架構少的情況，同時財政監督中遇到的許多問題依舊存在。財政監督改革是與中國提出建立公共財政框架后進行的財政體制改革相一致的，過去對它的研究多集中在稅收收入使用的合規性上，隨著公共財政理念的深入，相關研究越來越重視將非稅收入、政府基金收入、國有資產收入的支出和使用同稅收收入的支出和使用一起納入預算監督范圍，越來越重視上述財政性資金支出和使用的績效，監督范圍的拓展為現實的研究提出了新的挑戰。因此，一方面中央政府需出臺一攬子改革方案，在整體制度設計層面實現對地方政府的制度供給；另一方面各地方政府應在基于對本地區的實際調研結果的分析基礎上，具體分析各調研對象所出現的現實問題，完善內部機制設計，提出績效評價的一整套體系和滿足績效要求的制度安排，并結合預算監督方式實現績效預算。

參考文獻：

[1] 財政部財政科學研究所課題組.中國公共財政框架下財政監督問題的研究[J].財政研究，2003，（10）.

[2] 蘇明.中國公共財政監督問題研究[J].財政監督，2008，（8）.

[3] 文炳勛.公共財政的憲政基礎：人大財政監督制度的改進和完善[J].財政研究，2006，（4）.

[4] 張馨.財政監督的變革是深化公共財政改革的基礎性條件[C].財政監督理論與實踐研討會，2009.

[5] 李袁婕.論中國公共財政監督制度的完善[J].審計研究，2011，（2）.

[責任編輯 吳 迪]