淺析中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度及其完善

摘 要：轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財(cái)政體制的重要組成部分，具有彌補(bǔ)財(cái)政縱向失衡、橫向失衡和彌補(bǔ)外部性的功能。中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度自1994年建立經(jīng)過二十多年的調(diào)整，為實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)不斷完善，形成了具有中國特色的結(jié)構(gòu)形式。對(duì)其政策實(shí)施效果分析發(fā)現(xiàn)，中國轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)財(cái)力分配的縱向均衡效果明顯，轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)財(cái)力分配的橫向平衡這一目標(biāo)則上任重道遠(yuǎn)。可從優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)、規(guī)范資金分配辦法、完善立法等方面完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；公共服務(wù)；均等化效果

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）21-0147-02

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是指?jìng)€(gè)國家各級(jí)政府之間的，在既定的職能、支出責(zé)任和收入劃分的框架下中央政府為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)而進(jìn)行的財(cái)政資金的無償轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)資源在各級(jí)政府之間的再分配。

一、中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和制度目標(biāo)

中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是同1994年分稅制財(cái)政體制改革配套建立起來的，作為分稅制財(cái)政體制的補(bǔ)充體制，轉(zhuǎn)移支付制度建立的發(fā)展有其特定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和制度目標(biāo)。

1.彌補(bǔ)政府間縱向財(cái)力不平衡，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配。財(cái)政的縱向不平衡是指各級(jí)政府的自有收入與其承擔(dān)的事權(quán)所需要支出不對(duì)等的結(jié)構(gòu)性財(cái)政失衡。94稅改將收入多、比重大、關(guān)系國計(jì)民生的稅種劃分歸中央，而將零散的、數(shù)額小的稅種劃分給地方，并且在中央和地方共享稅中地方政府也僅占有很小的比例，與此同時(shí)卻未對(duì)地方政府的支出職能做出調(diào)整，這樣便形成了中央政府和地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的嚴(yán)重不統(tǒng)一。只有通過轉(zhuǎn)移支付制度將財(cái)政資金在各級(jí)政府之間進(jìn)行再分配，才能彌補(bǔ)地方政府的財(cái)政缺口，彌補(bǔ)縱向財(cái)力的不平衡，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配。

2.解決政府間橫向財(cái)力不均衡的問題，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)均等化，是指政府為社會(huì)成員提供基本的、不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)。地區(qū)的公共服務(wù)水平和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展呈正相關(guān)，中國現(xiàn)階段的不可回避的現(xiàn)實(shí)問題就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，由此導(dǎo)致東、中、西部各省政府財(cái)力相差較大。2011年財(cái)政部對(duì)全國各省（市）人均財(cái)政能力的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，最高為上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全國平均線以下共有16個(gè)省市，均為中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。政府間橫向財(cái)力不均衡阻礙了公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，中央財(cái)政有責(zé)任通過轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間的財(cái)政收入，進(jìn)而消除地區(qū)間公共服務(wù)水平存在的差異，確保各地達(dá)到公共服務(wù)的最低水平，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

二、中國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的主要形式

1.稅收返還為確保分稅制的順利推行，補(bǔ)償?shù)胤秸谛露愔葡碌膿p失，94稅改中中央政府將上劃中央的增值稅和消費(fèi)稅的一部分按照來源地的原則再次返還給地方政府，稅收返還構(gòu)成中國政府轉(zhuǎn)移支付的一部分。稅收返還在推動(dòng)分稅制改革，調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收積極性發(fā)揮了積極的作用，但從財(cái)力均等化的角度來看，稅收返還同時(shí)導(dǎo)致大量資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于均衡不同地區(qū)的財(cái)力差距，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付（原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付）一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)存在財(cái)力缺口的財(cái)政實(shí)力薄弱地方政府，按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助，包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等。在具體實(shí)施中一般轉(zhuǎn)移支付全面運(yùn)用“因素法”對(duì)當(dāng)?shù)厝司?cái)政收支、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支、財(cái)政困難程度等因素進(jìn)行核定，確定中央轉(zhuǎn)移給各地政府的數(shù)額。一般性轉(zhuǎn)移支付最具有縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化的功能，并且一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金沒有過多的約束，地方政府對(duì)這部分資金的適用有很大的靈活性。

3.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、是指中央依據(jù)特定的用途及地方的特殊情況按項(xiàng)目的形式撥付給地方財(cái)政的專項(xiàng)資金，在編制預(yù)算時(shí)列中央支出，不包括在地方財(cái)政體制正常支出范圍，執(zhí)行中劃轉(zhuǎn)給地方按規(guī)定的用途使用。具體包括支持農(nóng)業(yè)支出、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、重大自然災(zāi)害支出等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在提高某種特定的公共服務(wù)水平上能夠起到其他形式所不具有的作用，但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往要求地方政府配套一定比例的資金，使得貧困地區(qū)處于不利地位。

三、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的平衡效應(yīng)分析

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財(cái)政體制的重要補(bǔ)充組成體制，通過財(cái)政資金的二次分配對(duì)中國政府原有的財(cái)力進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)政府間縱向和橫向財(cái)力的大致均等，因此可以從各級(jí)政府間財(cái)力的縱向和橫向均衡的實(shí)現(xiàn)程度來認(rèn)識(shí)中國轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施效果。

1.轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)財(cái)力分配的縱向均衡效果明顯。轉(zhuǎn)移支付制度的縱向均衡效果可以通過2006—2010年，轉(zhuǎn)移支付之前的中央財(cái)政收支、地方財(cái)政收支情況同轉(zhuǎn)移支付后中央財(cái)政收支和地方財(cái)政收支情況對(duì)比加以說明。

通過上表可以看出，2006—2010年通過中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政資金在中央和地方重新進(jìn)行了分配，轉(zhuǎn)移支付后的地方收入基本上彌補(bǔ)了地方政府提供公共物品和服務(wù)的所費(fèi)的支出，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象有所緩解，轉(zhuǎn)移支付制度的縱向均衡效果明顯。

2.轉(zhuǎn)移支付在財(cái)力分配的橫向平衡上任重道遠(yuǎn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。為改變中國區(qū)域發(fā)展不平衡，特別是中西部各省財(cái)力和東部地區(qū)各省財(cái)力的差異較大的情況，中央財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施上體現(xiàn)了對(duì)中西部地區(qū)的傾斜。2009年實(shí)施轉(zhuǎn)移支付前，中西部人均財(cái)力僅相當(dāng)于東部的32.2%和35.5%，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付之后分別提高到41.9%、48.3%，分別提高9.7%和12.8%，可見現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上縮小了地區(qū)間政府的財(cái)力差異。但是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，地區(qū)間政府財(cái)力差異因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而在很長時(shí)間內(nèi)存在，財(cái)政均等化水平仍比較低，地區(qū)間公共服務(wù)的水平呈進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

四、完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果的思考

現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在“轉(zhuǎn)移支付制度總體設(shè)計(jì)存在缺陷，形式過多，結(jié)構(gòu)不合理”和“轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法不規(guī)范、不公開、不透明”等問題，可針對(duì)這些問題，進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付均等化的效果。

1.優(yōu)化整合轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。對(duì)于最優(yōu)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)學(xué)術(shù)界存在兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為中國應(yīng)該建立一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付制度（馬海濤，2010）；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，一般性轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付制度更適合均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（李萬慧，2010）。但是通過201年轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)同2011年轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)對(duì)比，2010年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移、一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比例分別為40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分別為45.9%、41.4%，這說明中國在政策取向上減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增大一般性轉(zhuǎn)移支付比例。延續(xù)這種思路轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整可從以下方面進(jìn)行：加大一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付比重；將不具有均衡效果的稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步減少直至取消稅收返還；將經(jīng)常性、永久性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付；規(guī)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，避免項(xiàng)目的交叉重復(fù)，同時(shí)以政府財(cái)政能力為依據(jù)調(diào)整政府配套資金比例。

2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。中國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，一般性轉(zhuǎn)移支付全面使用“因素法”測(cè)算對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部分使用“因素法”和“基數(shù)法”相結(jié)合的測(cè)算辦法。因素法與基數(shù)法相比更能反映當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)政能力。在轉(zhuǎn)移支付中應(yīng)逐步摒棄“基數(shù)法”，更多地運(yùn)用“因素法”測(cè)算當(dāng)?shù)氐氖杖胨胶椭С瞿芰Γ岣咿D(zhuǎn)移支付資金的配置效率，提高轉(zhuǎn)移支付均等化效果。

3.加快轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法。將轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容以法律形式加以明確和固定，能夠賦予轉(zhuǎn)移支付制度權(quán)威性，保障其得以規(guī)范地實(shí)施，增強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算的可預(yù)期性，提高轉(zhuǎn)移支付透明度。因此，應(yīng)盡快建立完善轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法，將轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)和原則、主要類型、分配方法、使用規(guī)范、監(jiān)督與績效評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容加以明確規(guī)定。

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