淺議優化中國現行稅制結構

摘 要：處于經濟轉軌時期，中國現行稅制結構還存在一些不足和缺陷。為了適應社會主義市場經濟的發展，中國還需要進一步優化和完善稅制結構。基于營業稅改征增值稅的視角，從營業稅改征增值稅的現狀、存在的問題以及應對措施等方面深入探討中國稅收政策存在的問題，期望對中國未來稅制改革有所裨益。

關鍵詞：稅制結構；營改增；現狀；措施

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0157-02

自1954年法國開始征收增值稅以來，目前，已經有170多個國家開征了增值稅，是大多數國家的主體稅種。隨著經濟的發展，世界各國越來越有擴大增值稅征收范圍的傾向。Bird和Gendron（2007）指出，增值稅既不是已經完美無缺，也不可能臻至完美無缺。國內也是各抒己見。汪德華和楊之剛（2009）提出，中國增值稅未能覆蓋到服務業所造成的市場扭曲，阻礙了服務業的發展，這種扭曲在增值稅轉型之后將更大，為此需要加速增值稅“擴圍”的改革。孫鋼（2011）認為增值稅實行“擴圍”改革，必然引發收入分配體制調整的需要。而中國自1994年分稅制改革以來，一直存在增值稅與營業稅兩稅并存的局面。2009年1月1日，中國開始實行增值稅轉型，即對企業當年購入的固定資產所付的全部款項，其進項稅額允許抵扣，從而減輕了企業稅負。2011年11月16日中國財政部、國家稅務總局正式公布營業稅改征增值稅試點方案，明確從2012年1月1日起，在上海市交通運輸業和部分現代服務業開征營業稅改征增值稅試點。“十二五”規劃對于改革和完善稅收制度，明確提出要“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”，即營業稅改征增值稅的“擴圍”改革。

一、營業稅改征增值稅需要注意的問題

（一）地方政府的財政收入減少，需要尋求新的主體稅種

營業稅是地方政府的主體稅種，而且是幾乎唯一的主體稅種，是地方政府財政收入的主要來源。增值稅是中央與地方共享稅，75%歸中央，25%歸地方。營業稅改征增值稅后，增值稅的征收范圍勢必擴大，營業稅的增收范圍相對縮小，營業稅由地方稅變成了中央與地方共享稅，地方政府的財政收入必然減少，導致地方政府會失去主要的財源，自然遭到他們的強烈反對。因此，要順利實現營改增，就要為地方政府尋求新的主體稅種來滿足地方政府財政支出的需要，避免財政收入的減少。

（二）稅制結構的分成比例發生了變化

中國現行的財政體制以“分稅制”冠名。所謂分稅制，其實就是兩種共享稅。其中，增值稅75∶25分成，75%歸中央，25%歸地方；所得稅60∶40分成，60%歸中央，40%歸地方。當營業稅并入增值稅后，營業稅成了共享稅，所以中央財政和地方財政的分成比例必須要進行協調，以保證地方政府的財源，所以分稅制財政體制要重新構建。

（三）存在重復性征稅問題

營業稅是價內稅，是對取得收入的全額增稅，從生產到消費的整個流轉環節，流轉次數越多，稅負越重，存在重復征稅的現象；而增值稅是價外稅，采用購進扣稅法，只對銷售收入和勞務收入的增值額增稅，稅負較輕，避免了重復征稅。營改增后，由價內稅變為價外稅，稅負相對較輕，但是需要選擇適合的稅率。稅率設定過高，不利于結構性減稅政策，不利于產業結構調整，不利于第三產業服務業的發展。而稅率設定過低，不利于保證國家財政收入。所以，營改增后，增值稅如何調整稅率是一個亟待解決的問題。

（四）稅收征管問題，財權與事權不匹配

目前營業稅主要是由地方政府地稅局征管，而增值稅是由中央政府國稅局負責征管，與地方分成。營業稅改征增值稅后，由地方稅變成共享稅。那么國稅部門和地稅部門的稅收征管權限也必然發生變化。原先征收營業稅的地稅局由于業務減少，會出現人員冗余，導致地方政府財權與事權的不相匹配；征收增值稅的國稅局由于增值稅的征收范圍擴大，業務量激增，會出現人員短缺，使稅收征管陷入兩難的境地。營改增擴圍后，稅務機關的職責分配問題也是必須重視的。

（五）營改增后，增值稅“一稅獨大”，不僅風險提高而且有可能導致通貨膨脹

營業稅改征增值稅后，一方面，增值稅的征收范圍擴大，稅負更易轉嫁到商品價格之中，最終由消費者承擔，進而引起通貨膨脹；另一方面，使增值稅占國家稅收收入的比重過高。以2011年的數據來看，稅收總收入為89 720.31億元，增值稅為24 266.64億元，占稅收總收入的比例為27%，營業稅為13 678.61億元，占稅收總收入的比例為15%。營業稅改征增值稅后，增值稅占稅收總收入的比例為42%，將近稅收總收入的一半左右。從稅制角度講，增值稅比重過大，將嚴重阻礙其他稅種的作用發揮，使稅收整體的杠桿作用減弱，風險性提高。

二、解決營業稅改征增值稅難題的措施

營業稅改征增值稅后，會存在上述一系列問題，牽動各行業及全社會的改革與發展。立足于中國現實國情和稅情的基本情況，認真的推進漸進式稅收改革整體方案，破解營業稅改征增值稅出現的難題，進一步優化中國稅制結構。

（一）推進漸進式稅改方案，在財力雄厚的地區試點推進

中國目前還處于社會主義初級階段，人民日益增長的物質文化需要與落后的經濟不能滿足人民的需要之間的矛盾日益加劇。因此，我們還只能在經濟發展比較快速的富裕地區推進稅改試點。國務院常務會議近日決定，自8月1日起至年底，交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點范圍，由上海市分批擴大至北京、天津、江蘇等10個省、直轄市和計劃單列市。作為“十二五”規劃的一個重要稅改項目“營改增”，中國仍將保持增值稅與營業稅并存的局面，在以后相當長的一個時期內，必須先在財力雄厚的地區逐步推進，逐步提高稅收征管水平，逐步擴大增值稅征收范圍，逐步縮小營業稅征收范圍，最終實現增值稅取代營業稅的稅改局面。

（二）增加地方政府的財政收入，開設新的主體稅種

營業稅改增增值稅后，原屬于地方政府主要財源的營業稅歸中央與地方共享了，地方政府的財政收入必然減少。為了滿足地方政府公共支出的需要，就要開征新的主體稅種。在現行稅制的框架內，這樣的稅種，或并不存在，或難有變更歸屬關系的可能。幾乎唯一的可行方案，就是按照既有的稅制改革方案開征以房地產稅為主體的財產稅作為地方政府的主體稅種，來替代營業稅，掃除營改增的障礙。在不遠的將來，也可以逐步開征資源稅和社會保障稅作為新的稅種增加地方政府的財政收入。在營業稅改征增值稅的過渡時間內，在找到新的主體稅種前，中央政府也應該加大對地方政府的財政補貼和轉移支付力度，以保證地方政府的財政收入不致減少。

（三）結構性減稅，設定適合的稅率

我們知道，營業稅的稅率有3%、5%和20%，而增值稅的稅率是17%和13%，小規模納稅人是3%的征收率。營業稅改征增值稅，實際上是為了適應經濟轉軌的需要，為了促進產業結構的發展，是結構性減稅的必要措施。營改增后，對部分現代服務業開始征收增值稅。服務業普遍具有種類繁多、范圍廣泛、經營規模小的特點。一些特殊的服務業在營改增后，達不到增值稅一般納稅人標準，進項稅額抵扣很少，稅負反而加重，有悖于結構性減稅。所以，一些企業要健全會計核算標準，提高檔次。而營業稅的稅率要根據稅收中性的原則科學合理地適度上調，增值稅的稅率要適度地下調，以達到真正結構性減稅的目的。

（四）逐漸增加直接稅比重，減少間接稅比重，優化稅制結構

中國的稅制結構不合理，流轉稅比重過高，所得稅比重低，使得中國稅制結構以間接稅為主，直接稅為輔。營業稅改征增值稅，一方面，使得增值稅比重占據絕對優勢，出現“一稅獨大”局面，國家取得財政收入的風險性也提高；另一方面，使得增值稅的征收范圍變大，稅負更容易轉嫁，最終由消費者承擔。這樣，以增值稅為主的間接稅所占比重過大，而所得稅所占比重低，導致政府強化了稅收收入的職能，弱化了收入分配的職能，使貧富差距增大，不利于社會和諧。所以，由營業稅改征增值稅，政府必須反思并逐步增加直接稅比重，減少間接稅比重，并運用經濟周期、收入分配和貨幣政策影響增值稅與通貨膨脹之間的傳導，抑制價格上漲，達到經濟穩定，為中國的稅制改革政策增加前瞻性和預防性。

（五）強化稅收征管機制

營業稅改征增值稅后，作為地方政府征管權限的營業稅的業務量減少，地稅人員過剩，出現人浮于事的狀況；而征收增值稅的國稅部門由于營業稅改革，業務量激增，內部管理方式也可能發生變化，人員短缺，急需有專業能力的人員迅速補上空缺。面對國稅和地稅部門人員需求的變化，必須精簡地稅人員，并把一些地稅人員相應地調整到各個國稅部門中去。這樣，既可緩解地稅人員失業的壓力，又解決了國稅部門人員不足的現狀。當擴圍改革發展到一定階段后，將國稅和地稅進行合并，整合現有機構和人員，建立從中央到地方的垂直管理機制，根據稅種不同劃分不同的職能部門，加強征管信息化建設，優化稅制機構。

參考文獻：

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[7] 江妍.增值稅擴圍的難題及其破解之策[J].稅務論壇，2012，（15）.[責任編輯 吳 迪]