中國非稅收入理論研究述評

摘 要：對非稅收入的國內(nèi)研究現(xiàn)狀進(jìn)行綜述，總結(jié)國內(nèi)非稅收入研究取得的進(jìn)展。在中國積極構(gòu)建公共財政體制框架以及中央和地方各級政府推行了一系列規(guī)范非稅收入管理改革的情況下，并從非稅收入的概念與存在合理性、非稅收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)、非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長的影響、非稅收入管理中存在的問題及對策等方面提出一些初步看法。

關(guān)鍵詞：非稅收入；公共財政體制；述評

中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0159-03

一、非稅收入的界定以及其存在合理性研究

1.非稅收入的概念。2001年首次在國家正式文件①中出現(xiàn)“非稅收入”一詞，在此之前中國對非稅收入的概念未作嚴(yán)格的界定，與之相關(guān)的代表性稱謂有“預(yù)算外收入”、“非稅性預(yù)算收入”和“特別稅收”等。如吳玉民（1999）將非稅收入定義為“用費、基金以及罰款等方式籌集的用于政府行政事業(yè)性支出的收入”。王作勤等（1999）認(rèn)為非稅收入是各種財政性收費、基金、罰款、附加等收入。2004年財政部頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》②明確了非稅收入的定義，即“政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、各級機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金。”至此之后，學(xué)者對非稅收入的定義逐漸趨于一致。潘明星和匡萍（2005）、史桂芬（2007）將非稅收入定義為“政府為實現(xiàn)特定目的和滿足社會公共需要，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，憑借社會公共權(quán)力（國有資產(chǎn)、資源所有權(quán)）、國家信譽收取的除稅收以外的財政性資金”。劉忠信和張智光（2007）認(rèn)為非稅收入是通過不同于稅收形式所取得的財政收入。

2.非稅收入的存在合理性。國內(nèi)學(xué)者對非稅收入的存在合理性進(jìn)行了較深入的研究。根據(jù)側(cè)重點不同，將其存在合理性分為三類：（1）理論依據(jù)。首先是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的存在具有公共物品和私人物品的雙重性，滿足這部分公共需要的資金不宜通過稅收來籌集，而應(yīng)按照“誰受益、誰付費”的原則要求公共產(chǎn)品的使用者和受益者以非稅收入的方式進(jìn)行補(bǔ)償和調(diào)節(jié)，同時由于可售性公共產(chǎn)品的永久性存在決定了政府非稅收入的永久性存在。其次是“負(fù)外部效應(yīng)”的存在使政府應(yīng)該承擔(dān)起矯正外部效應(yīng)的責(zé)任，而在治理負(fù)外部效應(yīng)的效果上，收費明顯優(yōu)于稅收，因為收費具有的“懲戒性”使生產(chǎn)者自覺減少“負(fù)外部效應(yīng)”的產(chǎn)生。最后是自然壟斷的存在使得非稅收入較之稅收對于經(jīng)濟(jì)具有更優(yōu)的調(diào)節(jié)作用，因為存在自然壟斷時企業(yè)自行定價高于邊際成本將導(dǎo)致社會整體效率的下降，因此政府要用進(jìn)行公共定價的手段進(jìn)行管制；而定價超過邊際成本的部分即可看作是一種政府收費，這種收費對企業(yè)和消費者利益的協(xié)調(diào)作用是稅收所不能取代的。（2）制度環(huán)境。高培勇（2004）把非稅收入存在的歷史根源歸為統(tǒng)收統(tǒng)支，且現(xiàn)實的制度環(huán)境使得中國政府非稅收入在改革中具有其獨特性。建國初期中國實行的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府統(tǒng)收統(tǒng)支，各行政機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位嚴(yán)格按照國家規(guī)定進(jìn)行財務(wù)管理，對非稅收入的管理和收費項目都是比較正規(guī)。改革開放以后，隨著財政體制改革進(jìn)程的加快，各級政府的財政收支單靠預(yù)算內(nèi)收入無法滿足改革和建設(shè)的需要，迫使政府增設(shè)預(yù)算外收入項目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位“創(chuàng)收”，從此使非稅收入改革中出現(xiàn)了一系列問題。（3）在政府收入體系發(fā)揮的作用。王小利（2005）指出非稅收入是政府合理利用不同收入渠道對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)整、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、收入分配以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要手段，是構(gòu)建公共財政體系的基礎(chǔ)。賈康和劉軍民（2005）認(rèn)為非稅收入是政府收入體系的重要組成部分，是構(gòu)建公共財政框架的重要內(nèi)容之一，同時也是從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。此外，暴金玲（2005）認(rèn)為非稅收入一方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和事業(yè)發(fā)展并在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著公平收入分配的作用，并為財政預(yù)算的順利執(zhí)行提供了財力保障。徐永翥（2007）還認(rèn)為非稅收入有效地調(diào)動了地方和部門籌集收入的積極性。

中國對于非稅收入概念及其存在合理性的研究多集中于公共財政理論下的一種政府職能實現(xiàn)形式。雖然非稅收入概念的表述不盡一致，但都體現(xiàn)了相近的意思：非稅收入是由一些除稅收收入以外的、不同性質(zhì)的收入組成的集合體，是對這些不同性質(zhì)的收入的統(tǒng)稱。因此，非稅收入是一個綜合性概念。對于非稅收入存在的合理性，是集多種必然性于一體的政府收入形式，它的合理性不能只從某一方面考慮，可以綜合以上觀點全面思考。

二、非稅收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)的研究

1.非稅收入規(guī)模。吳云松和王慶華（2000）認(rèn)為非稅收入規(guī)模過大會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)、分散國家財力、加劇社會分配不公和敗壞社會風(fēng)氣等。劉曉峰等（2005）研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與稅收體制可能是影響非稅收入規(guī)模的重要因素。方建妃（2005）、吳萌（2007）從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能、財政體制等方面分析了影響非稅收入規(guī)模的因素，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的時候，較高的生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了政府非稅收入的來源相對充足；地方政府權(quán)限擴(kuò)大，政府非稅收入的來源就十分廣泛；從政府與其他部門之間的財政關(guān)系的角度研究發(fā)現(xiàn)財政體制是也是影響地方政府非稅收入規(guī)模的重要因素。王靜（2007）從分權(quán)式改革、“正稅”的稅源流失、政府系統(tǒng)本位利益驅(qū)動及競爭等方面分析了政府非稅收入膨脹的原因，并發(fā)現(xiàn)地方政府為增加自己的財政資金而增加收費項目。除政府職能方面，方紅星（2009）從市場化程度等角度分析了作為非稅收入重要組成部分的政府收費規(guī)模的影響因素。如果市場化程度很高，政府就能把本來就屬于市場范疇的職能很好地轉(zhuǎn)向市場，只擔(dān)負(fù)由于“市場缺陷”的存在而必須要承載的政府職能；如果政府過多涉足市場，政府就會擠占應(yīng)該歸屬于市場的職能范圍，非規(guī)范性收費規(guī)模隨之膨脹。白宇飛等（2009）實證研究發(fā)現(xiàn)人均產(chǎn)出、人均轉(zhuǎn)移支付、財政供養(yǎng)人口以及市場化進(jìn)程等變量均對政府非稅收入規(guī)模有所影響，其中，人均產(chǎn)出和財政供養(yǎng)人口的增加會促進(jìn)非稅收入的增長；而市場化進(jìn)程和轉(zhuǎn)移支付的增加則會有效抑制非稅收入規(guī)模的擴(kuò)大。財政供養(yǎng)人口主要是從需求方面影響非稅收入的規(guī)模，越是在基層政府和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，財政供養(yǎng)人口在總?cè)丝谥械谋戎卦礁撸@些地區(qū)稅源較少，地方政府只能通過增加不規(guī)范的非稅收入（如部門收費等資金）發(fā)放工資。

2.非稅收入結(jié)構(gòu)。已有研究通過對中國政府非稅收入現(xiàn)實存在的問題進(jìn)行分析，對政府非稅收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提出建議。例如，賈康等（2005）在分析中國政府非稅收入管理的突出問題的形成原因的基礎(chǔ)上，提出對政府非稅收入的不同項目區(qū)別對待、分流歸位、依法立項，并以治本為目的實施財政、行政、法制、投融資等方面的配套改革。云南省財政廳課題組（2006）通過云南省政府非稅收入項目構(gòu)成的總體情況分析，發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)性收費和政府性基金是其主要來源，無名目的其他收入比重也較高。常向東等（2010）以甘肅省白銀市為例，將政府非稅收入結(jié)構(gòu)分為項目結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)和部門結(jié)構(gòu)且發(fā)現(xiàn)項目結(jié)構(gòu)中行政事業(yè)性收費和政府基金占主體。除上述文獻(xiàn)外，一些學(xué)者提出從其他角度規(guī)范政府非稅收入項目的管理。例如何晞等（2008）把財政中收入結(jié)構(gòu)定義為以價值形式表現(xiàn)的財政收入內(nèi)部各要素的構(gòu)成和比例關(guān)系，反映財政收入中不同收入形式之間、不同來源之間的比例關(guān)系。各種形式的非稅收入增長在總非稅收入增長中的貢獻(xiàn)率應(yīng)該是合乎客觀規(guī)律和比例的。每種形式的收入都與一定階段的經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，如果出現(xiàn)異常或不協(xié)調(diào)，必然會對經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生扭曲性，帶來效率損失和社會不公。丁兆君（2009）在對地方政府對于政府非稅收入的管理問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了從整合政府預(yù)算角度規(guī)范地方政府非稅收入項目管理的思路。

中國學(xué)者對非稅收入規(guī)模的現(xiàn)狀分析、影響因素等方面進(jìn)行了研究；對于非稅收入結(jié)構(gòu)，主要關(guān)注政府非稅收入結(jié)構(gòu)的管理和優(yōu)化分析。從上述分析可以看出，中國學(xué)者對非稅收入規(guī)模影響因素的研究較寬泛，主要集中在政府職能、財稅體制、市場化程度等方面；且主要以規(guī)范研究為主，實證分析較少。對非稅收入結(jié)構(gòu)的研究內(nèi)容一般是基本的現(xiàn)狀—問題式，方法一般是規(guī)范分析或描述性分析，缺少深入理論分析和經(jīng)驗研究。

三、非稅收入增長與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系研究

對于非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長影響的實證研究，吳云松和王慶華（2000）研究發(fā)現(xiàn)非稅收入加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，分散了國家財力，加重中國經(jīng)濟(jì)增長速度的下降。王小利（2004）利用VAR模型實證研究發(fā)現(xiàn)政府非稅收入支出對GDP的影響為正，稅收與非稅收之間有較強(qiáng)的替代關(guān)系，非稅收入的增加會侵蝕正常的稅基，進(jìn)而會影響到中央的財政能力。劉建民和宋建軍（2005）、高黎和聶華林（2006）對中國稅收增長與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系進(jìn)行實證分析的結(jié)果表明稅收增長與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系基本協(xié)調(diào)。劉寒波等（2008）研究發(fā)現(xiàn)，稅收、非稅收入和GDP存在長期穩(wěn)定關(guān)系，無論是非稅收入還是稅收占GDP比重不斷提高，對經(jīng)濟(jì)增長都會產(chǎn)生一定的影響，但稅收和非稅收入不存在明顯的替代關(guān)系。王玉華和劉貝貝（2008）在稅收收入、非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長之間建立VAR模型，實證研究發(fā)現(xiàn)中國稅收收入較非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長的沖擊力度更大，且為正向沖擊，經(jīng)濟(jì)增長對其自身產(chǎn)生負(fù)面沖擊。王喬和汪柱旺（2009）對中國政府非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)GDP總量與政府非稅收收入互為因果，即經(jīng)濟(jì)增長能促進(jìn)政府非稅收入的增長，非稅收入的增長也會反作用于經(jīng)濟(jì)增長；進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)地方非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系更為密切。

總體而言，中國學(xué)者針對非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的實證研究較為薄弱，呈現(xiàn)如下特征：數(shù)據(jù)分析多基于國家層面，地區(qū)層面分析幾乎是盲點；實證模型的選擇基本采用線性模型進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，從而無法避免數(shù)據(jù)的時間趨勢性導(dǎo)致結(jié)論存在的缺陷，①且個別采用時間序列模型，都是用差分后的均衡序列進(jìn)行分析，該方法會導(dǎo)致部分信息損失。

四、非稅收入管理中存在的問題及對策研究

主要觀點大多集中在以下三個方面：（1）財政收支矛盾引起的收費膨脹；（2）制度和控制機(jī)制的缺位；（3）相關(guān)的配套措施缺乏（羅培平，2003；李煥林，2005；史桂芬，2007）。針對這些問題，學(xué)者提出解決非稅收入管理中存在的問題，首先應(yīng)認(rèn)清非稅收入的財政屬性，明確非稅收入的政府公共收入性質(zhì)；其次應(yīng)將政府非稅收入納入預(yù)算管理；再次，應(yīng)在深化分稅制改革的基礎(chǔ)上，推進(jìn)非稅收入的規(guī)范管理，健全非稅收入征管機(jī)構(gòu)和管理制度是改革的核心內(nèi)容；最后，還應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，健全非稅收入立法，合理確定非稅收入的征收標(biāo)準(zhǔn)，使非稅負(fù)擔(dān)合理化、規(guī)范化，統(tǒng)一的非稅收入征管法規(guī)是改革的法律保障。

學(xué)者提出的對策方面，尤以非稅收入管理模式的研究最為廣泛。潘明星（2005）提出，政府應(yīng)該清理現(xiàn)行收費項目，實行價、稅、費分流，對現(xiàn)有各級府及其所屬行政事業(yè)單位的收入，區(qū)別不同類別和不同情況，采取“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留”的改革措施。蔣國政等（2008）提出國庫直接辦理非稅收入收繳和管理，其模式設(shè)計為首先開發(fā)應(yīng)用非稅收入核算與管理系統(tǒng)，建立非稅收入的收納流程；二是罰沒款和臨時性、一次性行政規(guī)費的收納流；最后完善非稅收入票據(jù)的事后核銷和監(jiān)督管理。① 楊樹棋和李興華（2008）分析了非稅收入規(guī)范化管理的約束條件及分類模式選擇，提出中國非稅收入分類管理模式選擇：政府性基金收入管理模式、行政事業(yè)性收費收入管理模式、國有資本經(jīng)營收入管理模式、國有資源有償使用收入管理模式、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益管理模式、彩票公益金收入管理模式、專項收入管理模式和罰沒收入管理模式。

由此看出，已有研究對非稅收入管理中存在的問題及相應(yīng)的解決措施最終一致歸結(jié)到制度和模式的構(gòu)建，雖具有普遍適用性，但缺乏針對性；且多數(shù)政策性建議僅從理論出發(fā)，實際中并不具有可實施性。

五、簡評

1.國內(nèi)非稅收入研究的評價。已有研究主要關(guān)注三大方面的內(nèi)容：一是以非稅收入是政府財政收入的重要組成部分、政府參與國民收入分配的一種重要形式、政府實施宏觀調(diào)控的一種重要工具為出發(fā)點，研究非稅收入的概念、性質(zhì)、內(nèi)容范圍敘述其必要性、可行性、意義等方面，且以定性分析為主；二是以非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)為對象，研究影響非稅收入規(guī)模的影響因素、非稅收入結(jié)構(gòu)的合理性與否以及非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系如何，研究方法多采用線性模型；三是以非稅收入管理為基礎(chǔ)，研究非稅收入管理的現(xiàn)狀、成因、對策等，研究主要針對現(xiàn)實問題提出思考。研究內(nèi)容比較表象，深入的理論研究不多；研究方法主要采用的是規(guī)范研究，零星涉及的實證研究（描述性分析和案例分析）也主要是基本現(xiàn)狀介紹，呈現(xiàn)出工作交流的特色。

已有研究取得了以下幾個方面的成效和不足。成效：（1）提出了政府非稅收入的概念并對政府非稅收入的內(nèi)涵和外延進(jìn)行了探討，形成了初步的共識和完善了政府收入的形式；（2）對政府非稅收入管理中存在的問題與形成原因進(jìn)行了歸納概括，著重分析與探討了中國政府非稅收入改革與創(chuàng)新的途徑和方法。不足：（1）研究理論深度不夠，對非稅收入制度設(shè)計缺乏具體論述且缺乏針對性；（2）缺乏系統(tǒng)的分類研究，對非稅收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢未能做出預(yù)測；（3）對當(dāng)代西方國家政府或中國各地區(qū)之間非稅收入的管理缺乏橫向?qū)Ρ确治雠c研究。

2.國內(nèi)非稅收入研究展望。對于中國的非稅收入的研究，要深入探討的問題還有很多，后續(xù)研究可關(guān)注以下幾個方面：（1）對中國非稅收入的實踐歷史進(jìn)行全面的梳理回顧，并做出評判，為非稅收入制度模式的創(chuàng)新及建立提供實踐依據(jù)；（2）采用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架對非稅收入制度的發(fā)展變遷進(jìn)行深入剖析，找出影響非稅收入制度效率的主要因素，為非稅收入制度創(chuàng)新找到切入點、彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的缺陷、提升制度效率；（3）非稅收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)研究。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中如何使非稅收入規(guī)模實現(xiàn)合理穩(wěn)定增長，如何實現(xiàn)非稅收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是一些非常值得關(guān)注的研究命題；（4）研究方法上采用多元化的范式，加強(qiáng)實證研究方法的運用，將規(guī)范研究與實證研究相結(jié)合，同時加強(qiáng)對地區(qū)層面的對比分析。

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[責(zé)任編輯 吳 迪]