地方政府實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)跨域治理的有效途徑研究

摘 要：信息化與全球化的發(fā)展催生諸多復(fù)雜的、相聯(lián)系的區(qū)域性公共事務(wù)，如環(huán)境污染、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題等，成為區(qū)域發(fā)展的重要問(wèn)題。在長(zhǎng)三角、珠三角、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐，成效顯著，但受諸多因素影響（體制性障礙，合作機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等），跨域治理還有待進(jìn)一步完善。基于整體性治理理論的視角，對(duì)地方政府間公共事務(wù)跨域治理的碎片化現(xiàn)狀加以分析，探究完善地方政府實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)跨域治理的有效途徑。

關(guān)鍵詞：跨域治理；整體性治理；地方政府；公共事務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）21-0218-03

隨著改革開(kāi)放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，公共事務(wù)的“外溢化”與“無(wú)界化”受到廣泛關(guān)注，成為政府治理的重要問(wèn)題。“無(wú)界化”公共事務(wù)的獨(dú)特性決定政府迫切積極尋求協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)跨域治理，實(shí)現(xiàn)資源共享，有效解決公共問(wèn)題。關(guān)于跨域治理的成功案例在國(guó)外已有較多的實(shí)踐，中國(guó)也在長(zhǎng)三角、泛珠三角、廣西北部灣等地區(qū)加以實(shí)踐，但其還不成熟，還存在諸多問(wèn)題有待改善。

一、“碎片化”①的現(xiàn)實(shí)困境

長(zhǎng)三角、泛珠三角和廣西北部灣等地區(qū)的跨域治理實(shí)踐，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于諸多因素，如行政區(qū)劃的體制性障礙、協(xié)調(diào)合作機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制的不健全等，“碎片化”的現(xiàn)實(shí)困境制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）跨域治理理念的碎片化

實(shí)現(xiàn)跨域治理的重要前提與目標(biāo)在于政府內(nèi)部建立有效的治理理念，認(rèn)識(shí)其核心內(nèi)涵與價(jià)值意義。但由于各地方政府所轄地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)文化的差異性，對(duì)區(qū)域的協(xié)調(diào)合作理念的認(rèn)識(shí)也有所差異。有地方政府在制定政策時(shí)皆以本地區(qū)的利益為主，并未主動(dòng)與相鄰區(qū)域的地方政府進(jìn)行相應(yīng)的溝通。針對(duì)相同的公共問(wèn)題所付出的成本不同、難易程度的差異，都會(huì)使各地方政府對(duì)協(xié)調(diào)合作的認(rèn)知產(chǎn)生差異，進(jìn)而影響地方政府的跨域治理的合作程度與效率。部分地方政府對(duì)跨域治理的認(rèn)識(shí)不足，各自為政，嚴(yán)格遵守行政區(qū)劃，“下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央”，極少關(guān)注跨行政區(qū)域的公共性問(wèn)題，很難形成跨域治理理念。政府官員的績(jī)效與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相掛鉤，忽視整個(gè)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的合理性認(rèn)識(shí)的缺失，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多公共性問(wèn)題。

（二）地方政府資源分配的碎片化

政府間資源分配的不均衡導(dǎo)致地方政府間合作的隨意性與分散化，也增加了地方政府間的合作成本，降低政府間合作的工作效率，主要體現(xiàn)在兩方面：

第一，財(cái)政資源分配的碎片化。1994年以來(lái)中國(guó)實(shí)施分稅制財(cái)政體制，財(cái)權(quán)向中央集中，事權(quán)逐漸下放地方政府，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，財(cái)力分配不均衡，未能重新界定各地方政府職能。財(cái)力分配的不均衡，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付能力較弱，缺乏有力的財(cái)力支持等資源分配的碎片化影響有效合理的跨域治理。

第二，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯差異。由于各地區(qū)的資源稟賦差異，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也存在諸多差異。以泛珠三角地區(qū)九省區(qū)與兩個(gè)特別行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為例（見(jiàn)下頁(yè)表1），從地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)看，2011年廣東高達(dá)53 210億元，而海南僅有2 522億元，僅為廣東的4.7%，香港特別行政區(qū)為18 967億港元，澳門(mén)則為2 921億澳門(mén)元；從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)看，廣東、福建的人均GDP較高，均超過(guò)2 000美元，而其他七省區(qū)（香港、澳門(mén)除外）的人均GDP則相對(duì)較低。由此可見(jiàn)，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，貧富差距大，導(dǎo)致政府的跨域治理的碎片化。

（三）跨域治理協(xié)調(diào)合作的碎片化

長(zhǎng)三角地區(qū)通過(guò)探索信息通報(bào)制度、聯(lián)合應(yīng)急處理制度、聯(lián)合檢測(cè)制度、責(zé)任追究制度等一系列制度建設(shè)，為政府間跨域治理提供良好的合作保障。但由于多方面因素的影響導(dǎo)致跨域治理協(xié)調(diào)合作的碎片化。

受政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的綜合作用，市場(chǎng)分割嚴(yán)重，區(qū)域間缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略合作規(guī)劃。復(fù)雜的行政隸屬關(guān)系與僵化的行政區(qū)劃，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)但其聯(lián)系程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各地區(qū)政府過(guò)分注重本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重視經(jīng)濟(jì)利益，地方保護(hù)主義盛行，出臺(tái)相關(guān)政策限制其他地區(qū)產(chǎn)品進(jìn)入本地區(qū)，缺乏整體的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，重復(fù)建設(shè)問(wèn)題突出，“無(wú)界化”與“外溢化”的公共事務(wù)未能實(shí)現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。地方政府間信任關(guān)系呈現(xiàn)碎片化困境，相互間的信任程度較低，如信息不對(duì)稱(chēng)、認(rèn)識(shí)理念差異化，相互猜忌現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、整體性治理為實(shí)現(xiàn)跨域治理提供有效途徑：整合取代碎片化

基于上述地方政府跨域治理的碎片化現(xiàn)實(shí)制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，降低區(qū)域治理的水平與效率，成為阻礙區(qū)域發(fā)展的障礙性因素。20世紀(jì)90年代末，國(guó)外學(xué)者針對(duì)“碎片化”的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行反思而提出“整體性治理”理論，成為一種有效的政府治理途徑。

（一）整體性治理理論

20世紀(jì)70年代末，西方各國(guó)先后進(jìn)行以“政府再造”、“分權(quán)化政府”、“民營(yíng)化政府”為內(nèi)容的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)。整體性治理是對(duì)新公共管理理論批判與繼承的基礎(chǔ)上發(fā)展而成的一種新的政府治理理論，是“一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想和行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式”（Pollit 2003），以整體主義和新公共服務(wù)為理論基礎(chǔ)，主張跨越組織邊界，借助有效協(xié)調(diào)與整合，整合資源，使多元主體的政策目標(biāo)相一致，以實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)。

（二）整體性治理理論運(yùn)用于跨域治理的有效性評(píng)價(jià)

整體性治理是針對(duì)新公共管理中的“碎片化”現(xiàn)實(shí)而提出的治理理論，因此運(yùn)用整體性治理理論實(shí)現(xiàn)跨域治理具有現(xiàn)實(shí)可行性。

1.整體性治理與跨域治理的目標(biāo)相一致。整體性治理目標(biāo)具有公共性，以滿(mǎn)足公民需要為導(dǎo)向，即以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為主要的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，充分利用公共資源，向公民提供無(wú)縫隙的而非碎片化的公共服務(wù)。中國(guó)是人民民主專(zhuān)政國(guó)家，政府的主要職能在于為人民服務(wù)，滿(mǎn)足公民的現(xiàn)實(shí)需求，符合整體性治理以公民需求為導(dǎo)向的核心理念。

2.整體性治理以整合、協(xié)作的治理方式改善跨域治理困境。整合是整體性治理理論的核心內(nèi)涵，是對(duì)碎片化的現(xiàn)實(shí)困境做出的合理回應(yīng)，通過(guò)整合各資源要素，建立以顧客為導(dǎo)向的透明化、整合化的一站式服務(wù)，滿(mǎn)足公眾需求，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，實(shí)現(xiàn)各政策目標(biāo)的一致性，改善跨域治理的碎片化現(xiàn)狀，促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)可持續(xù)性發(fā)展。

3.整體性治理為跨域治理提供了新的治理方向。整體性治理理論是對(duì)新公共管理的回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府機(jī)構(gòu)組織間的溝通合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)一致性的治理目標(biāo)。在整體性治理理論提出后，世界各國(guó)對(duì)此進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)踐，取得了良好成效，為中國(guó)真正實(shí)現(xiàn)跨域治理提供了合理的新方向，即整體性治理方向。

三、實(shí)現(xiàn)地方政府跨域治理的有效途徑

基于以上對(duì)地方政府跨域治理的碎片化的現(xiàn)實(shí)困境，結(jié)合整體性治理理論，為地方政府實(shí)現(xiàn)有效跨域治理提出以下建議：

（一）重塑整體性合作治理理念

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度的加深及公共問(wèn)題日益突出，傳統(tǒng)的治理理念已不適應(yīng)復(fù)雜的區(qū)域性的公共問(wèn)題，因而必須改變封閉的發(fā)展思維，形成合作、共同發(fā)展的區(qū)域公共管理整體性治理新理念。

地方政府應(yīng)堅(jiān)持以整合、協(xié)作的方式實(shí)現(xiàn)跨域治理。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)“整合化”的組織形式，摒棄傳統(tǒng)的行政區(qū)劃的束縛，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，將大量的跨行政區(qū)域的公共問(wèn)題納入到政府的管理范圍之內(nèi)，共同合作促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。整合與協(xié)作方式不僅有利于實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的聯(lián)合治理，改善區(qū)域整體環(huán)境，也有利于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體發(fā)展。作為地方政府應(yīng)致力于整合地方資源，排除相互孤立的政策，實(shí)現(xiàn)有效的合作，滿(mǎn)足公眾需求，打破行政區(qū)劃的僵化格局，促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。為此各地方政府應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，在自愿與平等的基礎(chǔ)上合理配置資源，以整合與協(xié)作的方式進(jìn)行跨域治理，促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展。此外，地方政府應(yīng)明確跨域治理要以責(zé)任與公共利益為導(dǎo)向，以促進(jìn)區(qū)域的共同發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識(shí)與公共服務(wù)意識(shí)。

（二）構(gòu)建整體性治理的政府激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制

構(gòu)建整體性治理的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，是有效保障跨域治理的重要途徑。

地方官員的績(jī)效往往與其所轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益所掛鉤，而過(guò)度追求收益最大化而忽視區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場(chǎng)分割嚴(yán)重，為此應(yīng)樹(shù)立整體性的治理理念，建立起一整套以“經(jīng)濟(jì)、效益、效率、公平”的4E原則的績(jī)效考核體系，摒棄傳統(tǒng)的單純以經(jīng)濟(jì)效益作為官員升遷指標(biāo)的激勵(lì)機(jī)制，并將公共問(wèn)題的處理效果作為官員績(jī)效考核的重要指標(biāo)，建立符合整體性治理理論的政府激勵(lì)機(jī)制。

激勵(lì)與約束是不可分割的，僅有激勵(lì)機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要有合理的監(jiān)管機(jī)制以約束其非規(guī)范性行為，以確保跨域合作治理的有效性與高效性。為此，應(yīng)明確各地方政府在區(qū)域合作治理中所承擔(dān)的工作與職責(zé)，建立多層次的監(jiān)督管理機(jī)制，如采用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督、公眾監(jiān)督等多層次的監(jiān)督方式，并對(duì)違約行為應(yīng)適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

（三）構(gòu)建整體性治理的政府溝通與協(xié)作機(jī)制

1.溝通機(jī)制。暢通的溝通機(jī)制是保障政府間表達(dá)自身利益與愿望的重要途徑，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的重要前提。為此需要建立良好的對(duì)話(huà)溝通平臺(tái)。突破傳統(tǒng)僵化的行政區(qū)劃的限制，建立完善的區(qū)域信息共享平臺(tái)，完善信息公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)與透明，保障信息的完全性，實(shí)現(xiàn)信息共享，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在區(qū)域內(nèi)建立委員會(huì)或研討會(huì)，并定期召開(kāi)會(huì)議就公共議題探討與交流，充分了解公共性問(wèn)題的處理現(xiàn)狀與結(jié)果。建立多元化的溝通網(wǎng)絡(luò)與渠道，豐富信息來(lái)源渠道，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展。

2.協(xié)調(diào)機(jī)制。利益沖突是跨域治理所需解決的關(guān)鍵性問(wèn)題，如何協(xié)調(diào)各地方政府之間的利益分配，確保投入與產(chǎn)出的合理性是跨域合作治理所要解決的重要問(wèn)題，因此需要建立健全地方政府間利益協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，根據(jù)投入的比例與成果分配進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)商，保障利益的合理配置，建立一整套完備的利益共享補(bǔ)償機(jī)制，保障區(qū)域內(nèi)各利益的公平分配；第二，各參與主體在公平、平等的基礎(chǔ)上合作，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化與透明化，在合作的過(guò)程中充分考慮各利益主體的權(quán)益，聽(tīng)取利益相關(guān)者的利益表達(dá)；第三，對(duì)于關(guān)乎區(qū)域發(fā)展的重大性議題，應(yīng)廣泛聽(tīng)取各方聲音，重視各利益主體意愿，確保參與的廣泛性。

（四）構(gòu)建整體性治理的政府整合機(jī)制

整合是整體性治理的重要特征，整體性治理在于向公眾提供無(wú)間隙的公共服務(wù)。因此需要構(gòu)建整體性治理的政府整合機(jī)制，整合區(qū)域資源與功能，提高跨域治理的效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的有效整合。

建立合理的區(qū)域資源整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源共享，促進(jìn)資源利用最大化。構(gòu)建信息共享平臺(tái)與區(qū)域物資調(diào)配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息與資源的共享，避免重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，充分利用區(qū)域資源。完善信息公開(kāi)制度，定期向社會(huì)公布相關(guān)信息，讓公眾了解公共事務(wù)的處理過(guò)程與進(jìn)展。此外，實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能的整合，構(gòu)建區(qū)域功能整合機(jī)制。功能的整合在于提高區(qū)域政府治理的效率與資源的利用率，對(duì)于實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。整合區(qū)域功能，對(duì)于功能相似或相同的部門(mén)加以整合，予以取消或合并，實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部功能的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，形成統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)體系，各司其職，共同治理“無(wú)界化”的公共問(wèn)題與公共事務(wù)。

（五）構(gòu)建整體性治理的政府信任機(jī)制

信任是合作的基礎(chǔ)與前提，沒(méi)有信任則沒(méi)有合作，信任程度則決定了政府合作程度，為此構(gòu)建政府信任機(jī)制具有重要意義。各地方政府加強(qiáng)對(duì)信任的重視，提升地方政府跨域治理的水平與效果，建立通暢的溝通機(jī)制，逐步增進(jìn)地方政府間的信任。信任是協(xié)作的前提與基礎(chǔ)，沒(méi)有信用的政府是無(wú)法進(jìn)行有效合作的，尤其隨著公共問(wèn)題的日益復(fù)雜化與無(wú)界化，各種不確定性因素凸顯，加強(qiáng)地方政府的信任度管理，建立信用度評(píng)價(jià)機(jī)制，將政府信用度作為評(píng)價(jià)政府工作的一個(gè)重要指標(biāo)。

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