縣級政府在新型城鎮化建設中的作用探析

摘 要：加快推進新型城鎮化建設是事關中國特色社會主義事業持續健康發展的重大戰略決策，作為縣級政府，承載著新型城鎮化建設的主要任務。為此，分析縣級政府在城鎮化建設中的歷史軌跡、主要作用以及面臨的主要困難，從而明確定位，找準著力點，提出相應的策略建議，為縣級政府推進新型城鎮化建設提供決策參考。

關鍵詞：縣級政府；新型城鎮化；策略建議

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0257-05

導言

城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，是中國最大的內需，也是事關中國未來經濟和社會健康發展的戰略性問題。新型城鎮化建設的關鍵是提高城鎮化質量，造福百姓，走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。在中國特色社會主義事業建設過程中，在中國現代化發展的迫切形勢下，面對新型城鎮化建設這樣一個重大戰略，作為縣級政府，承載著新型城鎮化建設的主要任務，研究其面對什么樣的困難，把握什么樣的方向，發揮什么樣的作用，具有極其重要的歷史和現實意義。

一、政府在城鎮化建設中的歷史作用

長期以來，政府一直是推動中國經濟和社會發展最為重要的力量。在中國城鎮化建設過程中，政府在不同歷史階段顯示出了不同的作用。一般分三個歷史階段，即政府控制城鎮化階段（1949—1978）、政府推動城鎮化階段（1979—1993）和政府引導城鎮化階段（1994年至今）。

1. 1949—1978年：政府控制城鎮化。建國初期，中央實施了與農村隔離的城市工業化政策，以盡快建立起一個以重工業為支柱的完整的工業體系。在當時的國際環境和歷史條件下，完成任務只能由農業和農民承擔。政府建立了一整套與之適應的政策和體制，在農村建立了政社合一的人民公社集體經濟制度，將農村的生產、生活和城鎮化置于政府的直接控制之下。政府控制城鎮化的主要政策表現在三個方面，一是通過調整建鎮標準控制城鎮數量；二是通過戶籍、就業和保障等制度限制人員流動。1958年出臺了《中華人民共和國戶口登記條例》，1964年，國務院批轉了公安部《關于戶口遷移政策的規定》，對人口城鎮化嚴加控制，二元城鄉格局形成了在福利、機會和風險諸方面涇渭分明的城市社會和鄉村社會。三是特殊的積累機制使農村缺乏城鎮化的經濟支撐和動力。在這一時期，政府通過對農產品統購統銷和工農業產品價格剪刀差來形成一塊超額利潤并將其轉化為工業化的資金來源。據有關專家計算，1952—1978年，由于工農產品的不等價交換和稅收，農業流入工業的資金為4 852億元，扣除財政返還農業部分，農業凈流出資金3 120億元，相當于同一時期國有企業非農固定資產原值的73.2%。農村失去了自我發展的經濟支撐和能力，在人多地少、生產率低的情況下，農村長期在維持生存的邊緣徘徊。

本階段，政府依靠超經濟強制對整個社會和農村城鎮化實施控制，幾乎是決定城鎮化發展的唯一力量。導致中國農村的城鎮化在相當長的一段時間內發展緩慢，當社會經濟發展到一定程度以后，作為權宜之計的控制城鎮化政策必須得到修正。

2. 1979—1993年：政府推動城鎮化。從1952—1978年，農村人口比重維持在80%以上，農村人地矛盾進一步尖銳，農業勞動生產率持續下降，農業的經濟承受能力達到極限，難以繼續支撐傳統工業化發展，已到了非改不可的時候。在這一背景下，政府出臺了一系列相關政策推動城鎮化建設。1979年黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》提出“有計劃地發展小城鎮建設和加強城市對農村的支援。這是加快實現農業現代化，實現四個現代化，逐步縮小城鄉差別、工農差別的必由之路”。1980年全國城市規劃工作會議又確定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮的方針”。在這些方針的指導下，政府又出臺了兩大政策措施來消除農村城鎮化障礙。一是重新確立鎮的法律地位，放寬建鎮標準。1983年1月2日，中共中央發出的《當前農村經濟政策的若干問題》決定改革人民公社體制。1983年10月12日，中共中央發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，規定建立鄉鎮政府作為基層政權組織，突出了鎮的城市特質。到1984年10月9日前，全國有建制鎮5 698個，在1983年2 730個的基礎上增加了108.72%。1984年11月22日，國務院發布批轉民政部《關于調整建鎮標準的報告》的通知，該報告對1955年和1963年中共中央和國務院設鎮的規定作了調整，放寬了建鎮標準，在新標準發布的當年，鎮的數量猛增到7 184個，1986年達到10 718個，到2000年底，已經達到20 312個，增長速度驚人。二是消除部分城鎮化的制度障礙。1984年1月1日，《中共中央關于1984年農村工作的通知》提出“允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。1984年10月13日，《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》指出：“凡申請到集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口……”

這一階段，在政府的推動下，長期被壓抑的廣大農民和農村的活力迸發出來，農村經濟以前所未有之勢快速發展。但由于沒有具體、得力的監管措施，小城鎮發展出現一哄而上的無序局面，稱之為比“城市病”更嚴重的“農村病”。在急功近利和混亂、放任的背后，是小城鎮發展機制缺失以及政府作用的錯位、缺位造成的“政府失靈”。在政府不能通過自身的優化和提高來滿足城鎮化的對其的要求時，尋找新的機制來克服“政府失靈”勢在必行。

3.1994年至今：政府引導、市場主導城鎮化。黨的十四大號召建立社會主義市場經濟體制，發揮市場機制的作用來部分地克服“政府失靈”成為可能。1994年9月，建設部等六部委聯合發布的《關于加強小城鎮建設的若干意見》，是中國第一個關于小城鎮健康發展的指導性文件，是政府引導城鎮化的開端。1995年4月，國家體改委等十一部委聯合發布《中國小城鎮綜合改革試點指導意見》，決定依靠地方政府和各有關部門，選擇一批小城鎮，進行綜合改革試點。引導小城鎮健康發展。1998年10月《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中提出，“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。”將小城鎮建設提高到了“大戰略”的高度。2000年6月13日，中共中央、國務院發布了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，該《意見》被認為是“第一份由最高當局發布的、站在大戰略高度的綱領性文件。”也是新時期政府引導小城鎮發展的標志性文件。它至少在兩方面體現了政府在發展小城鎮中的作用和地位的根本性轉變：一是政府作用由“主導”轉變為“引導”。政府在城鎮化中的作用不再是全面、具體的控制和干預，而是通過宏觀調控來引導城鎮化發展，對某些制度大幅放寬限制。以戶籍制管理制度為例，《意見》明確指出：“從今年起，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視政策。”這一制度和其他相關制度一起，為小城鎮的發展營造一個更寬松的環境。二是市場機制在城鎮化過程中主導地位的確立。即由政府控制和主導的機制轉向政府引導的市場機制為主。《意見》明確指出：“小城鎮建設和管理要按照社會主義市場經濟的要求，改革創新……走出一條在政府引導下，主要通過市場機制建設小城鎮的路子。”政府不再僅僅通過直接的行政干預小城鎮的發展，而是讓市場在商品流通、生產要素及人員流動等方面發揮主導作用。

二、新型城鎮化建設的內涵

新型城鎮化建設是與傳統城鎮化建設相對而言的，主要是指以科學發展觀為統領，以新型產業以及信息化為推動力，追求人口、經濟、社會、資源、環境等協調發展的城鄉一體化的城鎮化發展道路。其內涵可以從以下幾個方面來理解：一是以城鄉統籌為主線，促進城鄉一體化；二是突出以人為本，彰顯人文關懷；三是以全面協調為標準，推動人口、經濟、社會、資源、環境等的協調發展；四是以可持續發展為目標，保障城鎮發展的后續動力；五是因地因時制宜，探索適應不同區域特點的城鎮化發展模式。總體來說，新型城鎮化要依據“一個統領，五個重點”的原則，其中，“一個統領”即為科學發展觀，“五個重點”分別為城鄉統籌、以人為本、全面協調發展、可持續發展、因地因時制宜。

新型城鎮化建設與傳統城鎮化建設之間既有聯系，又有區別。

二者的聯系表現在：新型城鎮化建設吸收了傳統城鎮化建設的精髓，如充分發揮政府的宏觀調控、引導等作用，關注經濟發展，為城鎮化提供物質基礎和發展動力，同時摒棄了傳統城鎮化中忽視經濟社會、城鄉、區域之間平衡發展的缺陷。

二者的區別表現在：第一，時代背景不同。傳統城鎮化建設產生于傳統經濟體制下，而新型城鎮化建設是以經濟轉型為背景的。第二，側重點不同。傳統城鎮化建設側重于人口的城鎮化和城鎮規模及數量的擴大，而新型城鎮化建設更關注城鎮質量的優化，致力于經濟社會之間、城鄉之間的協調發展、資源環境與人口之間的協調發展。第三，主體不同。新型城鎮化建設的主體是多元的，主要包括政府、企業、居民等，而傳統城鎮化建設的主體主要是各級政府。第四，方式不同。傳統城鎮化建設采取以“自上而下”的方式為主，以“自下而上”的方式為輔；而新型城鎮化建設則以“自下而上”的方式為主，以“自上而下”的方式為輔。第五，動力機制不同。傳統城鎮化建設的根本動力主要來自于工業化，而新型城鎮化建設的動力主要來自于城市現代化，如服務業的發展、新型產業的創新以及信息化。

三、新型城鎮化建設推進的主要困難

新型城鎮化建設要求高，規模大，牽涉面廣，系統性強，在推進過程中除了土地瓶頸的破解和戶籍管理的改革這兩個方面存在阻力外，還存在以下主要困難：

1.城鎮規劃滯后。特別是縣以下鎮域、鎮區及各行政村，雖然大部分制定了相關規劃，但由于此類規劃處于宏觀層面，大多沒有實施詳規，往往在實踐中造成規劃執行隨意性大，存在規劃同本地區資源條件、經濟發展、產業布局、人口規模及城鎮體系等因素吻合度不高、銜接性不強等問題，造成一些不符合城鎮規劃的建設出現，規劃執行缺乏嚴肅性，重建輕管現象普遍存在。加之監管乏力，鎮、村、群眾之間利益交叉、重疊，協調困難。

2.基礎設施落后。縣以下城鎮發展規模小、層次低，公廁、供水、垃圾中轉、通訊、金融、商貿、醫療、教育、文化、休閑等公共服務設施偏少。道路與公共交通設施落后于生產生活需求，缺少必要的次干道系統，公路與街道功能不清，以路代街、以街代市現象十分突出；管網建設嚴重滯后，未實現雨污分流，未集中進行污水處理和垃圾分類收集，環境污染比較嚴重。較低的城鎮化水平，造成宜居、宜農、宜商的條件不足，對外來人口、項目、資金、技術的吸引力較弱，從而對周邊經濟和社會發展的帶動作用不明顯。

3.產業基礎薄弱。對大部分縣以下城鎮而言，農業產業化龍頭企業處于起步階段，整體實力偏弱，沒有形成完整的產業鏈條；工業企業總量過小，資源主導型產業多，高附加值企業少，經濟集聚功能差，提供就業崗位少，農業人口占總人口比重高居不下，不能很好地發揮經濟支撐、產業帶動作用；第三產業受城鎮規模限制，發展較為滯后。由于缺乏有效的產業支撐，制約了產業發展和人口集聚，直接導致城鎮化發展后勁不足。

4.金融支持不足。近年來，各級政府財政不斷加大對基礎設施和公共服務事業的投入力度和幅度，在道路建設、公共服務等方面取得了一定的效果，但無論建設規模還是建設質量上，與新型城鎮化建設的要求相比都還有很大的差距。城鎮化建設靠政府買單的“等、靠、要”思想普遍存在，金融制度和服務體系建設嚴重滯后于城鎮化發展要求。城鎮化建設投資來源的單一是導致新型城鎮化基礎設施建設進展不快的一個重要原因。

四、縣級政府在新型城鎮化建設中的主要作用

中國城鎮化建設已經走過了半個世紀的歷程，政府的作用對這一進程產生了重要的影響。從建國到改革前的特殊歷史條件下，中央政府采取了控制城鎮化的政策，使農村城鎮化服從于城市工業化，縣級政府在體制上無力作為，客觀上對中國農村城鎮化造成了嚴重的消極影響。改革開放后，中央政府通過放寬建鎮標準、就業限制和落戶限制等放松管制，推動了中國城鎮化快速發展。在政策松綁的背景下，縣級政府可以主動作為，但由于缺乏具體監管措施、發展機制以及政府作用的錯位、缺位，造成城鎮化發展出現“政府失靈”。為尋找新的機制來克服“政府失靈”，政府的作用轉向引導城鎮化發展，使新時期的城鎮化建設在市場機制的引導下走集約發展之路。

政府引導和市場主導下的城鎮化發展機制的確立是中國小城鎮健康發展的客觀要求。一方面，城鎮化過程是各種要素在比較利益驅動下的自發配置和流動，本質上是市場化。市場作為一種資源配置方式，具有政府不可比擬的優勢，但市場在宏觀層面存在缺陷并可能導致“市場失靈”。另一方面，由于政府作用的慣性造成的城鎮化發展對政府的依賴以及政府在宏觀調控方面的天然優勢，城鎮化發展不可能在沒有政府的情況下進行。但歷史經驗告訴我們，當政府的職能和其能力不相稱時，政府的作用可能是非常危險的。相對而言，縣級政府缺乏宏觀調控手段，在作用于城鎮化時必須根據自己的能力保持適當的強度和范圍，做自己能做好的事情。城鎮化過程中的政府應當把自己的作用范圍限定在戰略制定、政策指導和制度供給等宏觀方面，微觀的工作要交給市場，走市場主導、政府引導下的城鎮化之路。

新型城鎮化建設過程中，地方政府的行為重點發生了變化，不再是過去的“管理型政府”，而應把提供“廣覆蓋、均等化”的公共服務作為基本職能，即“服務型政府”。“服務型政府”也必然是責任政府，因此縣級政府不僅應對中央政府和省、市政府負責，同時必須要對廣大人民群眾負責，切實保護人們合法權利，尤其是處于弱勢地位、易被社會大眾所忽視的群體。依據“服務型政府”的定位，新型城鎮化要求縣級政府充分發揮規劃、指導、干預、規范的作用，及時有效地解決傳統城鎮化中的遺留問題，并為新型城鎮化的健康發展創造良好的條件和環境。

1.規劃作用。制定城市規劃是政府引導城市合理發展的一項重要職能，也是建設和管理城市的基本依據。縣級政府應依據地區的資源稟賦、地理位置、地質條件、人口狀況、經濟社會發展程度等因素，因時因地制宜，科學探索不同的城鎮規劃模式。當前，縣級政府應依據主體功能區的要求，合理布局城鎮的空間結構。

2.指導作用。作為一定地域范圍內有著自身利益的相對獨立的投資決策主體，縣級政府一方面要依照中央和省、市政府的政策對新型城鎮化過程的具體事務進行指導，另一方面，要基于本地區的實際進行有特色的城鎮化建設，因此它的指導作用具有雙重性質。

3.干預作用。縣級政府應針對新型城鎮化進程中可能出現的流動人口利益受到侵害、資源利用不集約、城鎮環境遭受破壞等社會問題，運用法律、行政等手段進行干預，協調各群體、各部門之間的沖突，調動各方面的積極性，保證城鎮中經濟、社會、資源、環境、居民的和諧發展。

4.規范作用。縣級政府不僅要積極推行自身行政改革，規范各部門的行為內容及方式，樹立科學的發展觀和正確的政績觀，還要通過經濟、法律手段規范市場秩序，保護農民在市場中的正當利益。

五、縣級政府在新型城鎮化建設中的著力點分析

在充分了解中國政府在城鎮化建設中的歷史作用以及新型城鎮化建設戰略的重要意義和主要困難后，縣級政府應明確定位，積極探索，找準著力點，譜寫新篇章，在構建中國特色社會主義宏偉事業中發揮應有的作用。

1.因地制宜，突出特色，科學制定規劃。規劃是新型城鎮建設的靈魂和重要依據。縣級政府要發揮點多面廣的優勢，因地制宜，博采眾長，統籌規劃。一是堅持高起點、高標準。結合各地城鎮的區位優勢、經濟優勢和產業優勢，通過分析比較，在科學論證的基礎上做好修建性詳細規劃的修編工作，按新型生態環保城市的理念來規劃城鎮的發展；二是因地制宜，突出特色。根據各地的經濟特點和產業優勢，立足當前，面向未來，從帶動區域經濟發展的需要，規劃出相應產業功能分區，增強其吸引和輻射功能；三是堅持前瞻性與可操作性相統一。城鎮規劃既要具有針對性和可操作性，又要有一定的超前意識，科學預測發展的需要，使規劃具有一定的可行性，做到近期規劃要與遠景規劃相結合。

2.轉變觀念，服務民生，增強發展活力。一是堅持“百姓得實惠，企業得效益，地方得發展，政府得民心”的發展理念，在堅持國家土地政策前提下，鼓勵相關企業對城鎮土地進行市場化運作和開發，其收益重新投入城鎮建設，形成良性循環；二是加快深化土地使用制度改革，妥善解決城鎮建設用地。城鎮的土地使用堅持統一規劃、統一征用、統一出讓、統一開發，統一管理的原則，城鎮土地利用總體規劃應與城鎮建設規劃相銜接，為今后城鎮建設留足發展空間；三是做好“合村并鎮”工作，通過建設功能齊全、設施完善的新型社區，在農民自愿的基礎上，讓農民主動到社區購房，逐步實現農村基礎設施城鎮化、生活服務社區化、生活方式市民化的目標，使農民既不遠離土地，又能集中享受城市化的生活環境，從而促進土地節約、資源共享。

3.拓展視野，創新發展，提供產業配套。產業發展集聚化是農村城鎮化的基礎，是城鎮集聚人口的前提。城鎮的經濟發展和實力壯大是城鎮建設強有力的物質保障。縣級政府要堅持走產業化帶動城鎮化、城鎮化引領產業化的道路，只有產業壯大了，城鎮經濟發展水平提高了，才能吸引更多的農民進鎮就業、創業，吸引更多的人進鎮定居，城鎮才能繁榮興旺，實現真正意義上的農村城市化。一是推動工業轉型升級，以工業產業園區為龍頭引領產業布局，推動污染少、就業吸納力強的中小型企業發展，提供更多就業崗位，逐漸使農民脫離對土地的依賴，向城鎮聚集；二是拓展農業產業化，引領農業產業園區基礎設施建設，使農民逐步向產業工人過渡；三是強化公共基礎設施建設，按城市的要求組織實施城鎮交通、供水、供電、供氣、污水處理、垃圾治理等基礎設施建設，發展并完善城鎮公用設施，健全城鎮基礎功能，提高城鎮綜合承載能力，擴大城鎮規模，增加城鎮人口，聚人氣、興商氣，繁榮城鎮旅游、服務等第三產業；四是完善城鄉社會事業，注重城鎮生態環境建設和教衛文體、社會福利等事業基礎建設，走城鎮建設與生態環境建設相統一、人與自然和諧發展的道路。

4.以人為本，強化培訓，扶持農民就業。新型城鎮化建設本身需要大量的相關產業工人，項目后期使用和維護更需要大量的物業管理人員，因此，在推進新型城鎮化建設的重大戰略過程中，縣級政府應特別注重構建農民工的職業培訓體系，促進農民工職業培訓平臺建設，重視農民工職業引導，增強農民工的職業技能、職業素養和敬業精神，提高農民工特別是新生代農民工更好融入城市的能力。

5.市場運作，多元投入，拓寬融資渠道。資金短缺是城鎮建設的制約因素，解決這一問題關鍵在于更新觀念，創新投資機制。采取多方參與的方法，拓寬資金渠道，建立多元的融資體制。一是鼓勵企業積極調度自有資金，提高資金使用效率；二是積極爭取國家和省市建設項目資金，對國家和地方出臺的城鎮建設優惠政策要用足、用好，發揮政府投資對城鎮道路、綠化、亮化工程以及環境治理等一些公共基礎設施建設項目的拉動作用；三是鼓勵企業自身加大招商引資力度，多方引進資金和項目，把相關企業投資吸引到新型城鎮化建設中來；四是充分運用市場機制，不斷拓寬城鎮建設融資渠道，建立政府、企業、銀行和個人共同投資的多元化投資機制，按照誰投資、誰經營、誰受益的原則，通過獨資、合資、股份制等多種靈活形式，吸引社會資金參與土地開發和基礎設施建設。

結束語

加快推進新型城鎮建設是事關中國特色社會主義事業持續健康發展的重大戰略決策，作為承載著新型城鎮化建設的主要任務的縣級政府，必須深刻認識自身在中國經濟社會發展中的歷史地位和作用，準確掌握中國新型城鎮化建設戰略的重要意義和主要困難，積極發揮自身優勢，把握歷史機遇，承擔社會責任，找準著力點，再創新業績，充分發揮凝聚、約束、導向、融合、輻射、帶動和激勵作用，在構建中國特色社會主義宏偉事業中實現應有的重要作用。

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[責任編輯 魏 杰]