“官邸制”求解

近年來頻繁被曝光的“房姐”、“房叔”，讓官邸制這一改革開放以來的新提法，寄托了民眾太多的反腐期待。

“探索實行官邸制”短短7個字，因為出現在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，而擁有了諸多內涵。

改革開放以來，尤其是從福利分房轉到市場化購房以后，領導干部中出現的“以權謀房”使“房產腐敗”成為腐敗的新形式。而官邸制的提出，直指房產腐敗行為，意義在于公開和監督。在深化行政體制改革的背景下，它更具象征意義——把隱性的權力尋租行為，關進制度設計的牢籠。

緣起

今年年初，中國行政體制改革研究會將“中國特色官邸制研究”列為重大研究課題，課題負責人就是國家行政學院教授汪玉凱。經過反復調研，特別是對中國古代、世界各國官邸制的詳細研究，結合我國實際，在6月初完成課題，最終形成了三個研究報告：《國外官邸制研究》《中國古代官邸制研究》《當前我國領導干部住房現狀分析與改革趨勢》。

7月，汪玉凱牽頭撰寫我國實行官邸制的建議方案，經中國行政體制改革研究會上報中央。中國行政體制改革研究會認為，在統籌制訂領導干部的生活待遇方面，一個重要舉措，是要建立中國特色的“官邸制”。

實際上，這并不是汪玉凱就“官邸制”的第一次發聲，早在2010年7月，汪玉凱在《決策探索》和《學習時報》上發表了《把建立“官邸制”作為深化政府改革的重要內容》一文，在該文中提出了在中國建立“官邸制”的初步構想。

有必要追溯一下中國官員的住房制度，1979年《中共中央、國務院關于高級干部生活待遇的若干規定》中，對領導干部住房的稱呼，還是宿舍，規定“一個高級干部的宿舍只能有一處，不得同時占用兩處。調到外地工作時，應將原宿舍交回。家屬不能隨遷的，其宿舍另行安排”。

取消分房制度、實施房改后，國務院機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局2001年發布《在京中央和國家機關部級干部住房制度改革實施意見》《在京中央和國家機關職工住房面積核定及未達標、超標處理辦法》，確定了各職級領導干部的購房補貼標準（按建筑面積計算）：科級以下60平方米，正副科級70平方米，副處級80平方米，正處級90平方米，副司局級105平方米，正司局級120平方米，正部級220平方米，副部級190平方米。

其后，各地區也制訂了當地的領導干部購房補貼標準。例如湖北規定“廳（局）級干部每戶130平方米，處級干部每戶100平方米”；山西規定“正省級220平方米、副省級190平方米、市（廳）級140平方米、縣（處）級100平方米、鄉（科）級以下80平方米之內”。

什么是“官邸制”？

所謂“官邸制”就是由國家為重要官員在任期內提供住房的一種制度。

簡單地說，就是公務人員的一種住房的制度，官邸是國家為一定級別的官員提供在任期間居住的住所，官員本身對此只有居住權，沒有產權。

“官邸制”的作用？

上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡稱，房改給中國經濟帶來了深遠影響，催發了經濟高速成長?！胺康禺a業開始發展，帶動了相關產業和整個經濟的增長?！鄙綎|大學房地產研究中心主任李鐵崗對記者表示，改革不僅改變了國人的消費結構，也把資源向更有價值的方向引導。

然而，也是從此次改革開始，住房腐敗現象逐漸產生。

李鐵崗告訴記者，公職人員的住房改革，實際上走的是半市場半計劃的路徑?！霸S多單位依靠自己的權力，把國家劃撥的土地，通過行政性手段變性，而非公平的交易變性，于是，這些單位建房、公職人員房產消費的成本就比市場低很多?！?/p>

據李鐵崗介紹，由于福利分配的取消，官員購買房產與城市居民購買房產一樣，同時具有用于居住的實用屬性和用于投資的經濟屬性。而監督機制不健全，便會導致一些官員，特別是異地就職的官員，用居住行為來掩蓋經濟行為?！巴ㄟ^權力的財產化，采用低價、贈送等多種形式，達成了斂財的目的?！?/p>

北京大學法學院副院長王錫鋅在接受記者采訪時指出，房產成為社會財富非常重要的一種聚集形式，而房產的開發跟各種各樣的權力是無法分開的，監管權力和房地產開發很容易勾兌。此外，一些領導到一個地方就分一套房子，調到新地方又配備房子，這些房子都成了官員私人財產。

官員獲得住房總是伴隨著公權力的使用。最開始有官員利用“自有土地自建房”等名義建設自有住房，出現了以職權低價“團購”住房。官員名下擁有的住房可以在市場上進行買賣，而這其中很多住房是官員在其任職期間利用其公權力從國家手中以低價買入的房產，而官員的房產在市場中流動時則按照市場價，這樣低價買高價賣就容易出現國有資產流失。

有資料顯示，從2008年開始媒體頻頻曝光官員住房腐敗的問題，一些貧困地區修建官員別墅，重慶打黑中查出文強有8套房產，前段時間江蘇一官員也被曝出名下房產8處的丑聞，而山西蒲縣煤炭局原黨總支書記郝鵬俊在2010年4月接受法庭審判時，曝光其從2000年開始經營煤礦，事發前花1.67億多元在北京、海南等共購買了35套房產。這都凸顯出干部住房監管制度缺失的問題。同時，由于市場與權力的結合，以權謀房的現象普遍，從而造成大量的國有資產私有化和住房腐敗。

現實來講，很多官員在任期間的住房由當地政府提供，但隨著他在不同地區任職，在各個地區都有住房，出現了一名官員占有多套住房的現象。一個案例顯示，某省一個有29套省級干部住房的大院，其中在任省級干部住房占28%，調離干部家屬住房占7%，離退休干部家屬占59%，還有兩套空著。而且經常出現每新來一任官員，就要搞一個（書記）大院的情況，這也造成資源的嚴重浪費。

另外，官員的住房可以在市場上進行買賣，其中容易出現國有資產流失：官員從國家手中以低價買入房產，當市場價格上漲后再賣出，其收益就成為個人資產。

官員獲得住房總是伴隨著公權力的使用。最開始，有官員利用“自有土地自建房”等名義建設自有住房，后來出現了以職權低價“團購”住房。《人民日報》曾報道，廣西柳州市的柳江東岸，有一片專為市四大班子領導建的高檔住宅小區，名為“河東苑”，每套320～340平方米，每平方米售價相當于周邊商品房價的一半。

實施官邸制可以作為抑制國有資產流失和預防住房腐敗的一項有效措施，將職位和住房掛鉤，形成“鐵打的房子流水的官”的制度。

在“餐桌上的腐敗”、“車輪上的腐敗”之后，住房腐敗逐漸成為“擺在大街上的腐敗”。官員在住房方面，依靠權力和制度漏洞取得的福利，漸漸被稱為“隱性福利”。媒體評論文章指出，探索實行官邸制，就是要使官員福利顯性化、規范化和制度化。

“官邸制”的局限？

官邸制可能在一定程度上對官員購房特別是以權購房的行為有所約束，但官邸制并不是一個萬能的制度，它不能解決所有出現的官員住房問題，僅只能解決重要職位官員在任期間的住房，減少官員占多套住房的情況。

“官邸制”出臺后，如何監管？

官員進入官邸后，可否以自己的名義或家庭成員的名義去買房？對其購房套數有無要求？從政策實施的角度上說，實施官邸制勢必將有配套的制度和監督措施出臺，會對官員本人及其親屬購房數量、面積等作出明確，并實施監督。而從技術層面上說，可以通過基礎調查摸底，將官員及其親屬的信息捆綁在一起聯網起來，一旦購房，將可從系統內查到其擁有的套數，對官員及其親屬購房進行監督。

對哪些人實行官邸制？

確立官邸制范圍不一定只與官員的行政級別掛鉤，主要是從國家的尊嚴、工作性質、工作需要、有利于廉潔四個原則出發。

建議范圍限定在四類人群：

1.黨和國家領導人中的總書記、國家主席、國務院總理、全國人大常委會委員長、全國政協主席及其他政治局常委；最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長。

2.省、自治區、直轄市的書記、省長（自治區主席、市長）、人大常委會主任、政協主席，以及法院院長和檢察院檢察長。

3.市、縣（含縣級市）兩級的書記、市長縣長、人大常委會主任、政協主席、法院院長和檢察院檢察長。

4.異地交流的領導崗位如組織部長、紀委書記、公安廳局長等。

實施官邸制的條件是什么？

在實施官邸制度建立中，要考慮到三個先決條件。

第一，這個制度的實行范圍僅限于掌權的、重要職位的官員，其他公務員住房通過市場化、貨幣化或其他方式安置，不在此制度考慮范圍內；

其次，大家要對這項制度達成共識，沒有認識上的一致，就沒有制度上的執行；

第三，該制度即便是推廣，也不會是大范圍的，先從試點開始，有了成熟良好的效果后，再擴大范圍實施。

對于這個推廣試點，從制度設計完善性上講，縣級帶頭推行是有可能的，因為這一級的領導人最容易出現以權謀房的情況，也容易導致與百姓之間的隔膜，所以要從問題發生的地方開始改革。

其次，從代價的角度來講，不能立刻從最高層建立這項制度。在縣級摸索出成功的經驗后，再市級、省級地逐級向上推廣。中國的很多改革需要從上到下地推行，而官邸制則需要自下往上推動。

官員卸任后住房怎么解決？

這一問題成為實施官邸制又一個需要配套解決的問題。除了在官員任職期間內對其在市場上購房作出規范和約束，還需要在官員任職期滿后對他的生活有保障。

這就需要設計補償制度，無論是市場化還是貨幣化的補償，比如可以給這些任職期滿的官員一定的貨幣補貼，可以讓他拿著這些補貼到市場上購買住房。也可以通過一些政策，比如政策房可以讓這些官員優先購買等。只有讓退下來的官員也能有合適的住所，他們住得安心，也能得到社會的認可。

“根據韓國法律規定，沒有首爾戶籍的公務員一律不得在首爾租買房屋，這是韓國對公務員的一種廉潔自律規定。但這也導致不少公務員卸任后要么回老家，要么只能在首爾郊區租房子?！痹趫绦泄氽≈茣r，一方面要求實行官邸制的官員要廉正純潔，但也要對其卸任之后的生活有所保障。

官邸房源都從哪里來？

對于官邸和公宅，一律由國家統一建造、購買或租賃，并按照嚴格的制度，配置設施和修繕。按照國際慣例，絕大多數官邸和公宅都是免費入住的，即使交費也是象征性的。按照我國的國情，對于所有國家擁有的官邸和公宅，實行免費入住較為合適。這些官邸和公宅的內部設施配置和維修，國家要建立統一制度，予以規范。

在建立官邸制和公宅制的過程中，首先要按照實行官邸制和公宅制的范圍、對象等，明確現有房源；還要對歷史上形成的包括已經離退休的黨和國家領導干部的住房現狀等，進行詳細的統計和調查。

如何清理干部現有住房？

建立嚴格的住房監察制度，建議全面清理領導干部的現有住房。特別對那些曾經在多地任職、交流、進京的領導干部的住房情況，進行認真清理，對多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場租金標準加倍收取租金外，同時按照干部管理權限及程序交由紀檢監察部門嚴肅處理。

建立領導干部住房申報制度及住房檔案，加強動態管理。建立和健全領導干部住房腐敗的問責制度，明確住房腐敗的問責對象、程序、內容、方法和責任追究范圍。

推進干部住房公開制度，自覺接受社會監督。