中國古代政府權力制衡體制初探

摘 要：兩千多年的中國專制政治歷史中，君權和相權為代表的中樞權力之爭伴隨始終，對于那些極力維護自己的統治地位君主來說，坐皇位如坐針氈。出于維護皇權及封建統治的整體利益的需要，歷代君主無不窮其智慧精力制衡和平衡各種權力，來達到鞏固皇權的目的，維護皇權的穩定和地位。

關鍵詞：古代政府；權力；權力制衡

中圖分類號：D691 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0024-02

引言

明代官修正史《太祖寶訓》中明太祖朱元璋說：“朕每燕居，思天下之事，未嘗一日自安，蓋治天下猶治絲，一絲不理，則眾緒棼亂，故凡遇事，必精思而后行，唯恐不當，致生奸弊，以殃吾民，以此不敢頃刻安逸?！边@種不安有內部的也有外部的。為消除對皇權構成威脅的各種因素，使國家機器在正常的軌道上運行，就需要在皇權的控制之下建立相互制約、權力平衡的行政體制以及權力執行的機構，這個權力系統就形成了政府。但是政府是皇帝的政府，在皇權專制體制下，皇權在政府權力的分配與運行中占有重要地位和絕對優勢，但是絕對專制僅僅是理論上存在，在實際的權力運作過程中，皇權只有在其他權力的配合下，才能完成真正意義上的集權?；蕶嗟慕^對權威與皇權載體的局限性使相權應運而生，相權實際上是皇權的一種延伸，是在中央集權體制下形成的用于穩定皇權的一種權力補充?；蕶嗟姆€定與鞏固離不開通過分化權力達到權力集中的一般形式，而在這種形式中最能有效起到保護皇權的手段就是確立相權，并且利用相權來維護皇權體制。但是如果皇權不能有效駕馭相權，或權力的分配體制下本身不利于皇權對相權約束控制，相權就會對皇權構成威脅，或者取而代之。因此，中國古代政府權力的分配與制衡體制是一個大學問。

一、中國古代政府權力制衡體制的構成及演變

夏朝的世襲制，商朝的宗法制，周朝的分封制使權力問題開始顯現。夏商周三代權力按身份等級分配，行政機構混于血緣宗族，官吏職能交叉，分工不明，政治制度建設簡單，中央集權無從建立，對權力的制衡主要依靠道德倫理來實現，如《周禮》強調的“親親、尊尊”兩條基本原則。春秋戰國時期，各諸侯國家為了生存，大刀闊斧地進行著政治、經濟、文化等制度的改革，中央集權和君主專制制度初步形成，更多的勢力參與治國理政，相互間的利益取代了宗法和血緣，倫理已經對權力失去有效的制衡，所以新的制衡理念和機制在這個時候迅速發展。首先是儒家在“人性善”的基礎上提出來道德制衡思想。其次是法家“以法為本”的權力制衡觀?！渡叹龝ひ佳浴氛f“治法明，則官無邪”?！胺ㄆ絼t吏無奸。法已定矣，不以善言害法”。韓非子以爵祿和嚴刑峻法的賞罰手段控制群臣，以刑名之術，察奸之術任用、監督、考核臣下的種種設計，為君主專制集權的建立和維護提供了重要依據，為以后歷代王朝權力制衡機制的設計提供了理論基礎。再次是道家的“無為而治”。認為“人法地，地法天，天法道，道法自然”。以“超然”的態度看待權力，以“無為”境界啟發權力執掌者，以天地共生，萬物合一的理念，化解現實中人們對權力的執著，這一切為權力的理性行使指明了方向，劃定了軌道。

秦統一天下后，推行郡縣制，皇權至高無上，《史記·秦始皇本紀》中“天下之事無大小皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中程不得休息”。采取了一系列措施來建立一套適應中央集權的中央官制，即以丞相為首的三公九卿制的中央政府行政體制。這個體制在皇帝直接領導和監督下，丞相總管全國行政，太尉執掌軍政，御史大夫負責群臣奏章，有監察職能。丞相不僅不掌軍權，而且受到御史大夫的牽制。《漢書·朱博傳》中，朱博對丞相、御史大夫兩者的關系描述為：“高皇帝以圣德受命，建立鴻業，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨，歷載二百年，天下安寧?！钡搅藵h武帝時設“中朝制”，以控制外朝丞相權力的膨脹，他從自己近侍親信中培養政治力量，以內制外。從漢武帝起，歷經東漢、魏晉，逐步完成了這樣的轉變，即從秦漢的丞相制度轉入到隋唐的三省六部制。

三省六部制是隋唐的中央政府管理制度。唐時的中央政府體系是以太師、太傅、太保三師，太尉、司徒、司空三公為首，但是僅作為獎賞功勛的最高榮譽，不掌實權。尚書、中書、門下、秘書、內侍五省，以前三省為主的中央輔政機構。尚書省下設六部、九寺、五監，是國家人事管理、經濟、文教、軍事、法律制造修建等行政事務的重要執行機構，在整個中央行政管理體系中處于核心位置。這種體系在唐代以法典的形式固定下來，基本因循到宋代，對后世的影響較大。唐三省制的建立，使宰輔權力分配、制衡體制向更高層次發展。宋朝皇帝為了集中軍權，把軍隊的調動權和統帥權嚴格加以區分。使得“兵無長帥，帥無常兵”。在唐宋時期，以皇權為主，相權為輔的帝制時代權力制衡達到了巔峰。

到了明代初年，沿用元制，尚書六部隸屬中書省。元代中央政府以中書省、樞密院、御史臺三大體系分掌政、軍和監察，對政權的穩定起了重要作用。但是機構設置比較粗糙。朱元璋廢中書省后，六部地位發生重大變化。六部地位提高、權力增大的同時，朱元璋設六科給事中，即在六部每部各設都給事中一人，左右給事中若干名，掌侍從規勸、補闕拾遺、稽查六部百司之事。明代的軍隊由五軍都督府（前、后、左、中、右）分別統帥，五軍都督府由皇帝直接指揮，只有統兵權；此外，還設兵部，掌握軍隊的調動權。兵部有出兵之令，無統兵之權，五軍有統兵之權，而無出兵之令。明代的內閣有首輔、次輔、群輔之分。內閣既受皇帝的操縱，又受宦官的制衡，制約了權力的行使，不能同秦漢時的丞相，唐宋時的三省相比。而清代的軍機處如清時的趙翼《檐曝雜記》所述：“只供傳述贍撰，而不能稍有贊畫于其間”。一切由皇帝裁決，其職權遜于明代六閣。明清權力的制衡逐漸失去作用，一切皆有皇帝一人獨斷，權力制衡體制開始走向衰落。

二、中國古代政府權力制衡體制的總結

任何政治制度的建立都不是單純的理論構想和設計，而是社會歷史發展的產物，是現實社會生產力和生產關系狀態的反映。權力制衡機制的建立體現了一個社會，一個國家的整體現實和需要，它是不同利益集團在政治關系中的要求和主張的集中體現，反映出社會各方力量的對比和斗爭。在兩千多年皇權專制社會里，小農經濟占主導地位，是社會經濟的基本形態，作為構成社會主體的農民保守、封閉、分散、孤立，他們無法形成一個組織，無法凝結成一個有力量的社會集團。馬克思在分析小農經濟特征時說：“小農的生產方式使得廣大農民互相隔離，他們不能自己代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高在上的權威，是不受限制的政府權力。這種權力保護他們不受其他階級的侵犯，并給予他們恩惠。歸根到底，小農的政治影響表現為行政權力支配社會”[1]。正是小農經濟高度分散導致了專制社會國家權力的高度集中。廣大的小農無力以正常的方式提出任何個體的要求和利益主張。在現實政治生活中，未形成任何一支社會力量能夠對皇權政府進行挑戰和制衡。

三、中國古代政府權力制衡體制的啟示

中國古代君主專制體制中，皇權壟斷了全部國家政治、經濟、社會文化等有效資源，《史記·秦始皇本紀》如是說：“六合之內，皇帝之土，人跡所至，無不臣者”。維護皇權的神圣與權威，鞏固自上而下的皇權一統秩序是國家政治生活的全部內容。兩千多年的封建帝制，政治的黑暗，權力的腐敗，皇帝費盡心機來通過各種手段來鞏固自己的權力，制衡群臣的勢力，但最終還是亡國滅族，也給予我們很多思考和啟示。

1.權力制衡是一個整體的結構，不能局部制衡，局部制衡反而會增加腐敗，產生權力賄賂。權力制衡的根本動力來源于權力所有者，來源于權力所代表的社會利益集團，當權力所有者與執掌者發生分離，或者當一個社會同時存在相互抗衡的不同利益集團時，權力的制衡就是必然。

2.權力制衡是一個過程，不是一種形式，既要重視程序，也要重結果。中國的傳統思想中歷來重視實體而輕程序，在倫理化、權威化的行政過程中，程序被視為多余。沒有人能夠給潛移默化式的道德教化過程規定一個固定的流程，也沒有為強權政治設定必須地步驟和方法。權力制衡應該制度化，程序化，并有相應的法律作為保障。同時對制衡的結果應該有制度性的評價，對制衡失度、失當的行為要有相應的救濟制度和調查程序。

3.權力制衡不僅僅是權力制衡權力，還要輔之以道德、法律、權術手段。在“倫理政治”的現實中，道德是權力控制的第一道防線，可謂“用人行政，維在治心”。在道德自律外，外在的法律制度監控不可或缺，以道德手段防患于未然，以法律和權術手段察其非法，治理亂用權力的行為。道德、法律、權術三個手段各施其能，相互配合和補充，采用靈活多樣的方式來制衡權力。

4.權力制衡的前提應該是經濟獨立，利益獨立，民眾參與。專制政治本身產生了權力制衡的必要，但是懸殊的君臣力量對比，決定了其權力制衡的失敗。所以要權力制衡要經濟獨立，利益獨立，重視民意。在“主權在民”的原則下，民眾廣泛地參與權力監督，把權力的分配，行使，效果置于全民視野中，這是一種低成本，高收益的權力制衡方式。同時，要保證信息的真實，程序的合理合法，權力運行過程的公開透明。

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