對流浪乞討人員救助管理制度的法律思考

摘 要：近幾年，城市流浪乞討人員的救助管理問題已被人們廣泛關注和討論。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代原先的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，是國家在人權保障上的進步。然而在社會快速轉型時期，流浪乞討問題十分復雜。試通過分析救助管理制度在現實中的運行困境，探尋改進完善這一制度的路徑選擇。

關鍵詞：憲法實施；救助管理制度；流浪乞討人員；人權保障

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0074-02

“只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。”[1]2004年憲法修正案中，明確將“國家尊重和保障人權”寫入憲法，從根本法上肯定了人權保障的重要性，是我國人權事業的進步。然而我們也應看到，由于數千年封建皇權以及“官本位”思想的影響，我們政府在人權保障上認識不足，尤其是對社會弱勢群體——流浪乞討人員基本權利的漠視，2003年的“孫志剛事件”就是最好的例子。

“孫志剛事件”直接結果，就是催生了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）的頒布施行，1982年國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。這標志著在中國施行了20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》終于退出了歷史舞臺。

一、新法規的轉變

新頒布的《救助管理辦法》代替之前的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，表明立法者所追求的法律基本價值的轉變——從片面追求社會秩序的安定到尊重和保障人權，體現了政府執政理念的轉變——從管制型政府到服務型政府。

《救助管理辦法》第3條明確規定了政府對流浪乞討人員負有救助義務，明確了政府的責任，落實了財政保障。

與收容遣送重在治理的立法理念不同，救助管理制度以“求助自愿，救助免費”為原則，更側重于對城市生活無著的流浪乞討人員實行救助，保障其基本權益，與憲法第14條“國家建立和健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”及第33條“國家尊重與保障人權”相契合。如《救助管理辦法》第11條規定，“不得限制受助人員離開救助站”，取消了強制功能，保證了流浪乞討人員的人身自由權；第8條規定，“按性別分室住宿，女性受助人員應當由女性工作人員管理”，確保了流浪乞討人員人格尊嚴不受侵犯；第9條規定，“保障受助人員在站內的人身安全和隨身攜帶物品的安全”，以及第14條“救助站工作人員不你敲詐、勒索、侵吞受助人員的財產”，都是流浪乞討人員財產權不受侵犯的體現。

二、救助管理制度的運行困境

（一）目標救助對象偏離

救助管理制度規定的救助對象是生活無著的城市流浪乞討人員，具體而言是指：“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。”[2]而對這一標準的認定難度非常大，難以掌握求助者的真實情況是否符合救助標準，這就容易造成救助違規操作的現象。受助人員大部分是因財物被偷、被搶、被騙，務工不著，探親不遇等原因而生活困難的“非救助”對象。現實中更滋生了一批以騙食宿及車票的“跑站一族”[3]。救助對象錯位使政策在運行中偏離了既定目標，出現了救助人數與乞討人數雙高的怪現象，造成救助資源的浪費。

（二）乞討職業化比重增加，經營乞丐現象猖獗

隨著對社會流動限制的削弱和城市化的發展，城市流浪乞討人員的數量日漸增加。特別是最近幾年，一些游手好閑、好逸惡勞以乞討為生財之道的人數比例上升，職業乞丐明顯增多，乞討職業化的趨勢越來越顯著，很多人憑借乞討脫貧致富，甚至腰纏萬貫。還有一些人以行乞作為增收的“副業”，比如有些農民在農閑時進城乞討；有些進城務工人員在未找著工作前通過乞討“過渡”等。

更有甚者，一些不法分子在利益驅動下，利用社會大眾對弱勢群體的同情與憐憫，從事經營乞丐的不正當交易。他們專門從農村欺騙一些殘疾人，讓他們替自己乞討；專門組織訓練兒童進行乞討，甚至將其致殘以博得同情。這類違法犯罪活動不僅嚴重影響社會秩序，也削弱了社會大眾的同情心及對弱勢群體的關注與救助。

（三）缺少相關制度銜接

救助管理制度比起收容遣送制度的一大進步在于，公安、城管部門淡出救助領域，在救助管理工作中輔助民政部門的工作，對流浪乞討人員只有告知和勸說救助的義務。然而，社會轉型時期的流浪乞討問題非常復雜，《救助管理辦法》規定了自愿求助原則，沒有把職業乞討者列入救助范圍，也沒有對職業乞討者的乞討行為做出任何規定，直到目前，我國均未有專門針對職業乞討者的相關法律法規，而且也沒有專門的關于打擊非正常乞討行為犯罪的條款[3]。在救助管理制度實施過程中，缺乏必要的治安管理手段的輔助，在一定意義上加劇了目前城市流浪乞討問題的尷尬局面。

救助管理制度作為一項臨時救助制度，僅規定提供救助對象10天的免費食宿，以及返鄉車票。即當受助人員離開救助站后，救助站的義務就完成了。其回到家鄉以后的生活不得而知。大多數情況是受助人員返鄉后，由于農村相關保障機制的落后，得不到幫助，再次走上外出乞討的道路。缺乏后續相關制度的銜接，是救助管理制度難以有效實施的重要原因。

三、救助管理制度的完善路徑

（一）制定完善救助管理制度的相關法律法規

1.擴大救助范圍，提高政策的可操作性

根據《救助管理辦法實施細則》的規定，“城市生活無著的流浪乞討人員”是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。”即有資格在救助站接受救助的人員必須同時滿足這四個條件。然而在實際操作中，這四個條件很難審核，而事實上實際救助的人員大多也不是制度所規定的人員。所以，適當擴大救助范圍，只要確實遇到應急性困難，自身無力解決，救助站都應予以救助。

2.建立健全與救助管理制度相銜接的法律法規

要進一步建立健全有關涉及乞討現象的法律法規，解決法律法規缺位問題，控制違法乞討行為，限制職業乞討人員的數量。將違法行乞行為列入《城市治安處罰法》、《刑法》予以禁止，尤其是要健全《未成年人保護法》、《流動兒童少年就學暫行辦法》等法律法規，保護、教育和挽救流浪乞討兒童。明確公安、城管部門對管理、打擊非法乞討人員的職責范圍和權力，通過法律法規為執法人員提供制度支持，使其既能有效救助流浪乞討人員，又能打擊違法犯罪活動，維護社會安全穩定，

（二）改進救助管理工作制度

1.對受助人員進行分類管理

救助站被救助人群多種多樣，包括殘疾人、未成年人、精神病患者、走失或無家可歸的老年人、生活困難的民工等。為此，救助站應根據受助人員的不同情況，采取不同的救助方式。比如對受助人員中的孤老、孤兒要及時送敬老院、孤兒院、福利院等供養；對學齡期少年兒童，要通過有關部門幫助解決入學問題。

2.豐富救助形式，加強心理疏導

以往的救助以提供物質幫助為單一形式，忽略了受助人員的心理安撫和精神重塑。我們需要認識到，作為弱勢群體的受助者，長期面臨生存困難，甚至是社會的歧視，心理建設毫無疑問應該是救助人員關注的重點。通過必要的心理疏導和教育，給予人文關懷，幫助他們樹立積極向上的生活態度，走出心理陰影，開始正常的生活。對于有勞動能力的受助者，要著重幫助他們樹立正確的勞動觀，并給予就業幫助，促使其養成勞動習慣，掌握生產技能，成為自食其力的勞動者。

3.提高人員素質，規范權力行使

“孫志剛事件”的直接原因就是行政執法人員的違法違規操作，可以說，孫志剛是行政執法人員濫用權力侵犯公民權利行為的犧牲品。因此，加強救助人員的職業操守和救助能力迫在眉睫。要加強對救助人員進行政策培訓，幫助其樹立“以人為本”的救助理念；要組織救助人員進行業務培訓，尤其要提高救助技能和溝通能力；要加強救助人員法律意識的培養，進行普法教育，使其在法律規定的范圍內行使職權，避免“孫志剛事件”悲劇再次發生。

（三）加強相關政府部門的銜接

1.建立聯合救助管理機制

流浪乞討人員的救助管理涉及多方面制度安排，需要民政、公安、城管、衛生、財政等部門的密切配合，在明確界定各部門職責劃分基礎上，加強配合協作。民政、公安、城管、財政等相關部門可以通過建立聯合管理機制，開展綜合性管理工作，對城市救助管理工作進行政策指導、問題分析和協調管理。通過例會等形式，各職能部門在民政部門牽頭下定期召開專題會，通報新情況、提出新議題；定期檢查評估聯合機構決議的落實情況，并對檢查評估結果進行通報，發現并解決問題。聯合管理機構必須獨立設置，職、權、利到位，責任到人[4]。

2.明確流出地政府的責任

流浪乞討的產生根源不在流入地，而是在流出地。因此，受助人員返鄉后，當地政府必須承擔起對這些流出人員的救助責任，最大限度地從根本上解決其生活困難問題，從根源上消除其再次外出流浪乞討的可能性。尤其要加強對返鄉未成年受助者的保護，對其家庭監護情況進行調查評估，對于查找不到父母或其他監護人的未成年受助者，要及時將其安置到社會福利機構，幫助其解決上學、生活等問題。

（四）建立健全社會保障制度

解決城市流浪乞討問題的根本途徑是處理好三農問題，健全農村社會保障制度和針對進城務工人員的就業與社會保障措施。改革開放以來，我國城鄉差距逐漸拉大，農民“靠天吃飯”已經完全不能適應時代的步伐，農村居民收入增長緩慢，而社保制度的差異更是擴大了城鄉收入比。

因此，必須大力發展農村經濟，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，建立完善農村養老、醫療保險和最低生活保障制度，健全失業保險制度，擴大各項社會保險覆蓋面，切實保障農民和進城務工人員的合法權益。

四、結語

轉型期的城市流浪乞討現象已經成為社會各界普遍關注的一大焦點問題。在城市流浪乞討人員數量劇增的新形勢下，國家要盡快建立健全社會救助管理制度和相關法律法規，選擇科學的救助方式，“重要的還不是所給予的東西，而且還有如何給予”，將救助與自救結合起來，探尋“救助、管理、開發”系統化的長效救助路徑，在發展的過程中緩解流浪乞討現象。在尊重和保障流浪乞討人員基本權利的基礎上，維護社會秩序的穩定與團結。

參考文獻：

[1]習近平.首都各界紀念現行憲法公布實施30周年大會上的講話[J].全國人大，2012，（23）.

[2]城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則：第二條[EB/OL].http：//www.gov.cn/ztzl/2005-12/31/content_143934.htm

[3]湯秀娟.城市流浪乞討人員救助管理政策的運行效應——基于廣州市的實證研究[J].國家行政學院學報，2010，（2）.

[4]陳微.當代中國流浪乞討人員——社會救助路徑分析[J].浙江社會科學，2006，（6）.