基層組織在“村改居”土地改制過程中作用探索

摘 要：基層組織是“村改居”土地改制工作中最前沿最基層的“先頭兵”。基層組織的干部時刻與“村改居”的村民、土地打交道，是最了解“村改居”情況的、最前沿的一線管理人員。在法律有待健全，制度有待完善的前提下，要解決“村改居”土地改制過程中的各種問題，充分發揮基層組織的作用及職能是最佳的路徑選擇。因此，在城鎮化進程加速發展的今天，如何充分發揮基層組織的作用，完善其相應的職能，是實現“村改居”社區土地管理工作的重要一步。

關鍵詞：“村改居”；基層組織；作用

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0099-02

在農業社會向城鎮社會轉變的過程中，一些村莊被改建或拆建成城市社區，農民通過集中居住成了居民或市民。在轉變的過程中，因農民自身素質等方面的主觀因素，再加之規章制等外在因素的不健全，致使許多問題尤其是在土地改制過程中產生的問題都處于困境。農村基層組織作為最前沿的管理機構，最了解“村改居”的各類問題，同時它還與農民保持最密切的聯系，因此，充分發揮基層組織的作用及職能是解決這一問題的最佳路徑選擇。

一、基層組織在“村改居”土地改制過程中的作用

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。”村委會這一基層組織被法律賦予的自治性功能直接決定了其在農村土地管理中的地位。它作為村民自治的載體在我國農村土地管理中發揮著重要的作用。

（一）農用耕地保護的作用

《中華人民共和國土地管理法》將“耕地保護”納入其中，明確提出了耕地保護的目標，即實現耕地的總量動態平衡。這就意味著法律賦予了“耕地保護”者的職責。“耕地保護”者因所處地位不同其效果也不同。政府從政策法規層面加以約束，農民從使用層面加以保護，而作為基層組織的村委會則發揮著橋梁作用。因為它對基層發展情況的熟悉，對居民生活狀況的了解，對土地使用情況的掌握等，并能及時結合當地的實際情況，提出適合當地土地管理的各種辦法，起到上傳下達連接政府與廣大分散農民的中介作用。

（二）村民用地規范的作用

據相關資料顯示，我國目前有2.4億畝村莊建設用地，而空置宅基地就占10%到15%之多，并且這些空置宅基地基本位于村中央[1]。這種缺乏規范管理的建房局面造成土地的嚴重浪費。而在這一問題的管理上，調查顯示，依靠政府政策、法制的約束效果不高。而基層組織由于處于農用地使用的最前沿陣地，是最直接的管理者，與其他管理機構相比較而言，更具貼近現實、發現問題及解決問題的實力，可以更有效地規范村民用地的使用。

（三）維護土地承包經營權，促進土地改制的作用

土地作為農村發展的基石，是“村改居”順利推進的基礎。基層組織作為“村改居”集體土地的所有權人，就必須做好集體土地的經營，制定土地經營方式，有效組織合作化生產、專業化生產是其重要職責。首先要確保土地改制過程中村民的權益，其次是集中土地，提高利用效率，組織協調好監督。

（四）協調群體利益的服務作用

我國法律規定村民委員會是基層群眾性自治組織，實行民主自治管理原則。所以，從本質上講，村委會應該屬于基層服務性質的組織機構，應維護本場域內全體村民的利益[2]。“村改居”過程中不可避免地會遇到一些群體權益的維護問題。在村民自身素質有待提高，法律法規逐步完善的實際情況下，迫切需要能代表群體利益的組織站出來，維護群體利益。而基層組織恰恰是最佳選擇。依據《村民委員會組織法》規定，“在農村事務的管理中，村委會享有一定的自治權，其有權自主召開村民會議并主持會議，同時決定自治范圍內的一些事情。對屬于關系到全體村民重大利益的問題，具體到農村土地征地發放土地補償款事項上，村委會必須召開村民會議，由村民會議通過集體討論決定并通過分配方案”[2]。所以，具有“行政性質”的基層組織發揮了協調群體利益的服務作用。

不難看出，在城鎮化進程中基層組織在“村改居”土地管理中的作用是不可或缺的。

二、基層組織在“村改居”土地改制過程中的問題及原因

為了初步把握基層組織在“村改居”土地改制中的現狀，分析影響因素，筆者采用問卷調查和個別訪談的方法，對秦皇島市海港區、經濟技術開發區、北戴河區“村改居”社區進行了抽樣調查，根據調查資料，現分析如下。

（一）基層組織在“村改居”土地改制過程中的現狀

通過對秦皇島市“村改居”社區的問卷調查以及與村民、村干部以及上級領導座談資料的總體分析，總結并概括出當前“村改居”土地改制過程中存在的問題：

1.基層組織管理制度缺失

依據土地法的相關規定，基層組織是農村集體經濟組織的代表，是村民實現基層自治的組織，它對農村集體土地享有經營管理權。但并沒有相關的法規約束監管基層組織的權利。在所調查的區域內，調查結果顯示對于“村改居”基層組織的相關管理、自治以及自身職責等方面制度建設還停留在原有的模式上，并沒有依據現實的改變而有新的設置。

2.基層組織干部權力的濫用

在土地改制的過程中作為基層組織代表的干部由于自身的主觀條件，再加之不健全的客觀環境，使得其擁有了可以“肥私利”的“隱權力”。調查顯示：在涉及“土地流轉”的問題上，一部分村民認為基層干部存在“謀私利的現象”，如征拆土地、土地補償等方面會中飽私囊、徇私舞弊。而一些村干部土地違法腐敗案件也恰恰證實了這一點。

3.村民合法權益得不到保障

由于基層組織是農村基層政權的組織載體，依照相關法律規定，其具有管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產，對集體土地的調整、分配、轉換和負擔等享有組織和管理的權力。這一法律規定為基層組織侵犯村民合法權益提供了依據。在利益驅動下，不顧村民的權利和利益，還剝奪村民自主決策權，搞硬性流轉，以“反租倒包”名義低價強行“租用”農民承包地，嚴重侵犯村民的合法權益。

（二）基層組織在“村改居”土地改制過程中問題的原因分析

1.制度缺失制約基層組織作用的發揮

“制度優于技術”，管理效率的高低取決于制度的完備性。而我國《憲法》及《村民委員會組織法》等相關法律法規所規定的只是基層組織“管理本村的公益事業和公共利益”的空泛職責，并沒有頒布制定具體事宜規章的子制度。這就使得基層組織在執行過程中會出現這樣或那樣的問題，致使其作用難以發揮。

2.上級領導機構的干涉抑制基層組織作用的發揮

調查顯示：鄉鎮政府并不是指導、支持與幫助基層組織的工作，而是直接干涉相關村民自治的事務，并把基層組織看成是其下屬機構，甚至還任命指派基層組織領導。這樣的關系不僅侵犯了村民的民主權利，還阻礙城鎮化進程。

3.基層組織自身不足妨礙了作用的發揮

公眾參與對于組織作用的發揮起著至關重要的作用。“村改居”基層組織土地改制過程中內在需要村民的積極參與。由于我國鄉村的風俗習慣，不難發現村民的參與形式主要是“關系主導”型，在一定區域內的村民彼此間或多或少都存在某種關系，如血親關系、姻親關系等，為此在參與問題時會表現出跟隨“關系”的導向，基層組織的組織力度不到位，不能及時激發公眾的參與熱情不利于其管理。

三、“村改居”土地改制過程中完善基層組織作用的對策

通過問卷調查、實地走訪和文獻研讀，在分析主要問題的基礎上，結合秦皇島市某“村改居”社區的成功經驗，我們可以從以下幾方面尋求對策：

（一）構建完備的制度體系

要使基層組織的作用充分發揮，就要建立一系列規章制度，從權利設置到權力分配再到管理監督等方面。

1.理順與上級領導的關系

鄉鎮政府作為基層組織的上級領導，主要應起到指導、支持與幫助的作用，理順兩者的關系，明確各自的職能分工為基層組織的作用發揮提供了前提保障。如《本村土地改制的辦法》。

2.明確基層組織的職能

在“自我經營、自我管理、自我服務與自我監督”的基層民主自治原則下建立相應的管理制度。如《本村實施土地改制的細則》等。

3.規范基層組織的職責

建立基層組織責任制，約束組織內部人員的具體職責。如《本村領導職責》等。

（二）健全保障的法律體系

在土地改制過程中，作為農村土地的發包方要嚴格按照《農村土地承包法》的規定，制定一系列的村規民約體系，維護農村土地集體所有權性質，確保其承包地用途不變，防止集體土地用于非農建設，保護有限的農村土地資源。

（三）完善基層組織自身建設

1.提高成員素質

基層組織的干部應與時俱進提高自身素質，如學習管理知識、經濟知識、法律知識等，以便更好地服務父老鄉親。

2.轉變傳統觀念

要一改過去“聽命令，看指揮”的領導模式，努力使自己發展成“辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議的，服務村民”的基層群眾性自治組織。

3.樹立服務理念

明確基層組織在城鎮化進程中“組織協調”、“帶領者”和“服務員”的角色定位，樹立基層組織與村民之間組織協調、帶領與被組織協調、被帶領的服務理念。

參考文獻：

[1]張正河，盧向虎.農村宅基地的整治與增值[J].調研世界，2006，（1）.

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[3]李長健，徐麗峰.農村土地流轉中基層權力主體的作用[J].長安大學學報：社會科學版，2009.

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