基層黨組織服務機制的構建

摘 要：近年來，淮北市積極推進社區服務型黨組織建設，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題，有人服務、有錢服務、有時間服務、有載體服務和有權服務的問題沒有根本解決。產生這些問題的原因是復雜的。如何構建基層黨組織服務群眾的長效運行機制，依然是擺在我們面前的一個大問題。

關鍵詞：基層黨組織；服務機制；社區服務

中圖分類號：D221 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0133-03

一、淮北市社區服務型黨組織建設方面的成效和問題

近年來，淮北市圍繞經濟社會發展，積極推進社區服務型黨組織建設，較好地發揮了社區黨組織服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。著力加強社區黨建工作“三有一化”建設，建立健全資金投入機制、考核激勵機制、場所建設機制、部門聯動機制等，提高社區建設保障能力。建立了社區工作人員待遇自然增長機制，并按國家有關規定為其辦理了基本養老、基本醫療、失業、生育、工傷保險。調整了社區規模，社區居委會由160個調減至132個，社區設置更為合理。實行社區網格化管理，初步形成區、街道、社區、網格四級責任網絡。按照“一委”“一居”“一站”“多社團”的組織架構，初步形成了以社區黨組織為核心、社區居委會為基礎、社區服務站為平臺、各類社區社會組織共同參與的社區管理新格局。開展人性化服務，社區一站式服務大廳工作人員延時、錯時下班，確保工作時間無斷檔、工作崗位不斷人。進一步整合社會資源和黨內資源，充分發揮各種資源在服務黨員、服務群眾中的作用。社區黨支部堅持民主管理、民主決策，特別是關系到居民群眾利益方面的低保、廉租房、困難救助等民生問題，實行“陽光評議”，公開透明。通過調研發現，在社區服務型黨組織建設方面，還存在一些不容忽視的問題。

一是報酬低，影響其工作積極性；工作經費少，則直接影響其服務群眾的能力。相山區新華社區LSJ：我們社區有11個工作人員，分為4種類型，一是黨支部和居民委員會，是組織部和民政部門聯合招考的；二是計劃生育部門招考的計劃生育專干；三是人社部門招考的勞動就業和社保發放人員；四是人社部門招考的大學生。工資標準不一樣，計劃生育專干工資最高，但都是每月1 000多塊錢。我們11個人都是女同志。早幾年有幾個男的，但因為工資低，男的都走了。我們全年工作經費15 000元，連水電、材料打印、宣傳欄制作等日常開支都滿足不了。（2013年4月24日上午訪談記錄）

相山區園林社區CZR：我是2002年通過考試招錄到這個社區的，家住在十幾里外，每天早出晚歸。我已經結婚生有孩子，每月工資1 000元，不能解決基本生活問題，只有靠父母補貼。我也考過公務員，但沒有考上。目前學歷低，想上電大本科，但實在拿不出五千多塊錢的學費。醫療保障已經給我們辦過了，也有住房公積金，標準太低，每月50元。我最大希望就是漲工資。（2013年5月21日下午訪談記錄）

二是工作量大，人手少，資源有限。社區干部是半脫產干部，長期以來，他們領取的不是工資，而是誤工補貼。補貼數量應與誤工天數成正比。社區干部對工資的滿意度與工作量直接有關。相山區新華社區LSJ：上級各部門都把我們當成了他們的下屬，都可以給我們安排工作。但也不是所有工作都安排給我們做，凡是得罪人的安排給我們；凡是有好處的，他們就留著自己做。房屋拆遷安排給我們了，但蓋房子就不安排給我們了。我們有180多項工作，主要是街道辦和各部門安排的工作。（2013年4月24日上午訪談記錄）

上級對下級有安排工作任務的權力，并且這個權力可以無限制地行使，從而使基層所承擔的任務沒有邊界。一方面是無限的工作任務，另一方面是基層有限的資源。面對泰山壓頂般的工作任務，無法逃避和拒絕，只有接受下來。但要全面完成上級安排的任務，又是不可能的。于是形式主義成為應付上級檢查的有效手段和日常形式[1]。

相山區新華社區LSJ：面對上級安排的任務，我們根本干不完，也干不了，但也得應付。有些工作是實在的，如發放低保款等。有些工作是虛的，比如道德講堂，還有大合唱，我們只有從網上下一些圖片，拼湊一些資料，但有時候下載的圖片與其他社區重復，上級檢查的時候就被發現了。上級也知道我們的難處，并不怎么追究。之所以這樣做，主要是因為沒有那么多人手和時間，同時也沒有那么多資金。現在開展什么活動都是需要錢的。（2013年4月24日上午訪談記錄）

三是一些基層黨組織缺乏服務黨員和群眾的載體，不知道如何為黨員和群眾服務。各種社區性事務，涉及為居民服務的，都在上級或部門掌握之中，基層沒有獨立的服務載體，基層干部僅僅是完成上級安排的服務群眾任務的具體跑腿人員。相山區新星社區ZSJ：我們這個社區有個物業公司，人財物屬于街道辦所有。這幾年，居民不用交物業費，但對這個公司意見很大，因為他們不作為，最近已經連續丟幾個摩托車了。門衛就是聾子耳朵，一點作用都沒有。沒有物業之前，我們曾經組織過黨員和居民夜間巡邏，那段時間治安好得很。后來有了物業公司，反而不安全了。物業公司里什么人都有，許多人是上訪戶，街道辦為了安撫他們，把他們安排到物業公司。這里有小學和初中，都是相山區的。幼兒園是私人的，連房子都是私人的。診所屬于衛生局管理，實質上是私人經營，與社區沒有關系。（2013年4月25日上午訪談記錄）

四是一些基層黨組織缺乏必要的權力維持公共秩序，不得不靠人情和面子、宗族勢力、身體暴力等非制度化的手段開展工作。相山區紅星社區WSJ：村干部受到權力約束，無法對付當前的工作，只能靠面子和人情開展工作，現在我們這些社區干部的親戚朋友是最吃虧的，為支持我們的工作，他們什么事情都要帶頭。（2013年6月4日下午座談記錄）

相山區渠溝鎮GWY：以前的基層工作比現在好干，挖溝修路，都是干部說了算，不管怎么做，群眾都要服從。現在什么事情都要給群眾協商。村黨支部和鄉鎮黨委政府到底有什么權力？基層組織目前確實處于弱化狀態，沒有任何權威。（2013年6月5日上午訪談記錄）

二、社區服務型黨組織建設存在問題的原因分析

產生上述問題的原因是復雜的，既有客觀方面的，也有思想和作風等主觀方面的，既有微觀方面的，也有宏觀方面的。下面，我們著重分析一下宏觀體制方面的原因。

第一，社區干部報酬低，經費短缺，一方面因為輸血不足，轉移支付力度不夠，另一方面自身造血能力弱，集體經濟不發達。因為分灶吃飯，與行政組織融為一體的每級黨組織都成為獨立的利益共同體。因此，在上下級組織之間出現了新的關系，從單純的命令服從演變為命令服從和利益博弈并存的關系。自利性和對利益的追逐成為每級組織甚至每個組織的公開活動。在這種關系中，上級具有優勢地位，為了把本級財政做強做大，可以憑借命令服從關系爭奪下級的資源和利益；下級通過訴苦、游說、跑項目、暗地支持上訪等一些手段，與上級進行博弈。在這種上下爭利過程中，下級因其弱勢地位而失去越來越多資源和利益[2]。

第二，上級組織利用自上而下安排工作的宏觀體制，使自身工作量和責任最小化。各級組織的職責在制度規定上基本相同，在“統一領導、分級管理”思想指導下共同參與對所有事務的管理[3]。各級組織間，除了轄區范圍不同外，在職能、機構設置方面大同小異。“同一件事情不同層級政府共同管理，每一級政府管理相同的事情。結果，所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理。”[4]一方面是職責同構，另一方面，是無限彈性的分級管理。不管是道路、水利、教育等，都主張分級管理。村辦小學，鄉鎮辦初中，縣和市辦高中，但這個分級是有例外的。市和縣可以有直屬幼兒園，并且上級可以改變這種分級制度。上級既可以把下級的工作抓上來，也可以把工作放下去。因為黨和國家機關實行民主集中制，上下級之間是命令服從關系，是工作安排與接受的關系。“現行憲法和法律對每一層級政府職責進行列舉時，最后一條都是辦理上級政府交辦的其他事項。”[5]

第三，上級機構和人員越多，所制造出來的工作越多。眾多部門隨時都能想出“金點子”、“好點子”，都能借助各級黨委政府領導的口，以安排、部署、傳達、再傳達的形式，將各項任務交給基層落實。部門出點子，領導拍板子，基層跑路子。上下一日百戰。因為基層無法承受之重，在工作方面，上下級組織間每天都在博弈。對下級來說，面對排山倒海般的工作任務，只有偷工減料，才能節約工作成本，減少工作成本的辦法就是收買檢查者、弄虛作假，盡量少做一些；上級往往不考慮下級的工作成本，要求下級把工作多做一些，做得更好一些，于是就動用檢查、評比、獎勵、處罰、督促的手段來和下級博弈。

第四，國家以法制化和規范化的理由，使基層權力上收，基層權力被上級部門化和零碎化，但各部門在基層設立的站所人員太少，幾乎每個部門都沒有能力獨立開展工作，于是這種權力成為難以行使的零碎的權力。相山區任圩街道辦ZSJ：基層工作是權力無限小，責任無限大。我們知道計劃生育權力在縣級主管部門，強制權在法院，基層沒有權，但工作還得我們做。（2013年6月4日下午座談記錄）一方面，基層組織有能力執法，但沒有權力執法；另一方面，各部門有權力執法，但沒有能力執法。領導權威必須由具體的人權、財權、處罰權支撐，離開這些東西，領導權就可能是空的。基層組織軟弱是組織渙散的主要原因。

第五，居民自治沒有權力保障。城市基層實行居民自治制度，居民大會是最高權力機構，應享有一定的自治權。自治權不僅是說服教育的權力，更是強制的權力。實際上，居民大會既沒有強制處罰的權力，也沒有申請法院強制執行大會決議的權力，居民自治章程往往成為貼在墻上的口號。居民大會也無法向其執行機構——居民委員會授予必要的職權。居民委員會作為群眾自治組織，不應當享有行政權力；在法律和政策上，也沒有給予居民委員會任何行政權。實際上，居民委員會承擔了來自政府安排的大量行政事務，政府安排行政工作時也沒有明確授權，這樣就使居民委員會在從事行政工作時處于有人辦事、無權辦事的狀態，不得不動用人情和面子，甚至不合法的手段，如拳頭和勢力來開展工作。一旦碰到拒不服從的釘子戶，社區干部也無能為力。

三、構建社區服務型黨組織長效運行機制

中國共產黨從革命型政黨轉型為管理型政黨，下一步將要轉型為服務型政黨。來自人民、植根人民、服務人民，是我們黨永遠立于不敗之地的根本。十八大報告明確提出，要以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。如何構建基層服務型黨組織長效運行機制，這是擺在我們面前的大問題。

第一，構建人力資源、薪酬待遇和服務經費的保障機制。堅持人民主體地位，轉變發展方式，壯大集體經濟。在過渡型社區，除了純粹公益性事業采取一次性征收土地方式外，企業性征用集體土地，如開辦工廠和房地產項目，不應當由各級政府與入住企業簽訂協議，而應當由村居組織負責人與投資人談判和簽訂協議。積極穩妥推進撤銷街道辦事處和組建大社區的工作，將街道辦事處資源下沉到社區，增加社區服務能力。加大上級支持力度，真正落實“費隨事轉”的規定。建立稅收村居分成制度，激勵村居經濟自我發展。通過增加地方津貼補貼、獎金等方式，大幅度提高薪酬待遇。社區民選干部是領取誤工補貼的，應當按照不低于當地農民工工資的標準，制定日補貼標準，在科學測算工作量和誤工天數的基礎上，確定其月薪或年薪。原則上，給村居干部安排的工作越多，地方財政需要支付的村居干部補貼就應當越多。強化管理，建立上下結合、共同監督的制約機制。進一步推進政務公開和財務公開，完善村務監督委員會制度建設。加大基層工作人員職務犯罪案件的打擊力度，堅決做到有案必查、有罪必究。

第二，構建服務時間的保障機制。上級組織要精兵簡政。繼續優化行政區劃，撤銷一些地級市建制。作為欠發達地區，在省市縣三個層次，更大力度地推進大部制改革。下決心精簡省市縣三個層次的人員，凡是人手緊張的地方，一律由組織人事部門通過內部調劑的方式解決。除中央安排的工作外，各部門通過黨委政府安排給別人做的工作，所出臺的文件之中，就像課題招標那樣，必須有經費方面的具體安排，否則各級黨政領導不予簽發文件。建立重大決策和重大工作的第三方評估機制。對于那些浪費了公共資源又沒有取得明顯效益的工作，以及損害群眾利益的工作，根據評估報告，要追究決策者責任。改革宏觀工作體制，在上下級組織間合理劃分事權，從職責同構轉變為職責異構，凡屬社區性事務，像幼兒園、社區診所、養老和垃圾處理等，應依法律的形式，將事權和財權交給基層社區。宏觀工作體制沒有改革之前，建立一個上下結合、共同促進的壓力機制。在明確服務內容的基礎上，根據基層組織的服務能力、轄區人口規模、特殊人口狀況等因素，對服務內容的數量和質量，即做到什么程度以及服務項目啟動和完成的時間等，應提出明確要求。開設社區論壇，促進基層組織與群眾之間面對面或網絡交流。推進直接選舉，創造條件，鼓勵退休老干部、老教師、老醫生等參加競選。根據西方國家服務型政府建設的經驗，把企業家精神、群眾滿意度測評和競爭激勵機制引入到基層黨組織的工作體制中。委托有資質的評估機構，讓聯系和服務對象對基層黨組織和黨員定期開展滿意度測評。把服務數量的多少和服務質量的好壞，與來自上級組織的經費撥付以及干部的考核獎勵、晉升等個人利益直接掛鉤。

第三，構建可持續發展的長效運行機制。面對困難群體，提供免費服務；面對其他社會階層，可以提供有償服務。基層黨組織創辦的公益性社會企業可以跨行政區域承攬社會化服務業務，形成跨區域競爭和優勝劣汰的格局。每個基層黨組織建立慈善互助基金會，接受黨員捐款。這些捐款，一方面用于該組織內黨員互助，或者幫助本區域內困難黨員，另一方面，用于幫助本區域內或者其他地方的困難群眾。改變黨費管理使用辦法，大幅度提高基層支部留成比例，少訂一些充斥大話空話內容的報刊，更主要用于互助或慈善事業。共產主義是應當從現在開始的具體行動。每個黨員應當拿出自己的一部分合法收入或一部分時間做公益事業。因為共產黨員入黨時就已經宣誓，愿意隨時獻出自己的一切，包括生命。連生命都愿意獻出的黨員，拿出一點時間和財產，并非過高要求。這是民間互助組織都能做到的事情。問題不在于窮和富，不在于拿出的錢多與少，一個貧困黨員拿出一塊錢，也許比富裕黨員拿出一萬塊更值得贊揚。任何黨員，不管流動到哪里，都能感受到組織的溫暖。這應當成為新時期黨組織活動的主要方式。

第四，構建基層組織權力保障機制，使之成為一個有權威的機構。組織權威應當建立在信仰、領導者品格的基礎上，還應當建立在物質資源或行政權力的基礎上。采取委托或授權執法的形式，將某些執法權委托和授權給基層組織，由他們制止和糾正那些在社區內亂倒污水、破壞花草樹木的行為。采取資源整合方式，對入住基層的政府部門，賦予基層組織更大的管理權，包括黨員管理、績效考核、人事調配等方面的權力。立法上賦予居民大會一定的自治權。居民大會經過多數人同意制定出來的自治章程或做出的處罰決定，可以申請法院審查和強制執行。在賦予基層組織一定強制處罰權的同時，又要用自治章程來規范這種權力，用民主決策、民主監督、民主任免的機制以及仲裁和司法程序來制約這種權力，以保證權力行使的合法性和公平性。

這是一個充滿生機與活力的偉大變革時代。幾億人背井離鄉，投身到工業化和城市化的洪流之中。中國共產黨親自開啟的改革開放，對黨的思想意識形態、組織體制、領導方式、黨員的價值觀念等都帶來巨大沖擊。基層服務型黨組織建設既面臨嚴峻挑戰，也面臨從來沒有的機遇。基層黨組織應當具有充足的人力資源、服務經費和工作時間，具有必要的權力和相對獨立的服務載體，成為轄區范圍內一個有資源和有權威的機構。各基層黨組織都應抓住機會，發揚敢為天下先的精神，搶占制高點，采取有力措施，把基層服務型黨組織建設推進到一個新的更高臺階上。

參考文獻：

[1]楊愛平，余雁鴻.選擇性應付：社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例[J].社會學研究，2012（，4）.

[2]馬躍.財政的多元博弈和地方黨政機關利益邊界的界定[J].經濟社會體制比較，2010，（5）.

[3]馬躍.宏觀工作體制和鄉鎮應對策略——對“上面千條線下面一根針”的解讀[J].經濟社會體制比較，2011，（2）.

[4]朱光磊，張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報：哲學社會科學版.2005，（1）.

[5]葉麒麟.打破職責同構：黨政機關機構改革的新思路[J].學術探索，2007，（2）.