論陜甘寧邊區法律體系的建構

摘 要：陜甘寧邊區時期初步建構了一個門類齊全的法律體系，有憲法性文件和施政綱領、選舉法、政權組織法、刑法、民法等。試圖對陜甘寧邊區時期建構的法律體系做一全景式的俯瞰，著重勾勒出邊區法律體系的全貌，然后從整體上把握邊區法律體系的特征，希望對研究者了解邊區法律的整體概況提供一些幫助。

關鍵詞：陜甘寧邊區；法律體系；建構

中圖分類號：K2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0140-02

一、邊區法律體系概述

邊區政府時期，初步建立了門類齊全的法律體系，包括具有根本大法性質的憲法性文件和施政綱領，又包括選舉法、政權組織法、刑法、民法，還包括在邊區占重要地位的土地法等。可以看到，除了對邊區法律的制定和實施起著根本指導作用的憲法性文件之外，邊區的法律涵蓋了邊區人民的政治權利、民主選舉、政府組織、刑事和民事等各個方面，同時為了保證各種實體法的正確、有序執行，并制定了相關法律如何實施的刑事和民事方面的程序法。這些法律、法規基本上能滿足邊區法制建設的需要，構建了一個比較完善的法律體系。

下面，筆者就對邊區各部分的法律法規加以概述，以利于研究者從整體上把握邊區的法律體系。

二、憲法性文件和施政綱領

抗戰初期，中共所面臨的國內外形勢和根本任務有了重大的變化，為了應對這些形勢和任務，建立起有各個階層參加的最廣泛的愛國民族統一戰線，1937年8月，中共中央發布了《抗日救國十大綱領》，向全國人民宣告中共為了打倒日本帝國主義，決定實行抗戰時期的政治、經濟、財政、文化、教育政策。

為了貫徹中共中央所制定的總路線并使之具體化，1937年11月陜甘寧邊區政府頒布了《陜甘寧特區政府施政綱領》，為了使之更完善并符合法定的程序，在1939年1月邊區第一屆參議會上通過了修訂的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，共28條，由民族主義、民權主義和民生主義三部分組成，主要是對外抗戰，戰勝日本帝國主義，對內要實行政治民主、發展民生等內容。這體現了抗戰初期，國共合作的時代特征。這個施政綱領總的來說只是一個綱領性文件，還比較粗略[1]39-41。

1941年11月，陜甘寧邊區第二屆參議會通過了《陜甘寧邊區施政綱領》，大大地發展了早先的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》[1]103-106。邊區政府并為此發布了《陜甘寧邊區政府布告》：“為此特將本府接受了施政綱領全文，布告于后，希望我全邊區的人民，都要認真遵守執行！”[2]6

1946年在與國民黨達成停戰協定及全國政治協商會議之后，根據變化了的國內戰爭形勢，4月在陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過了《陜甘寧邊區憲法原則》，它是一個簡略的具有根本法性質的文件，反映了抗日戰爭勝利后，中國共產黨領導解放區軍民和全國人民，為建立和平、民主、富強的新中國而斗爭的愿望。

邊區根本法名稱從“施政綱領”到“憲法”的改變；其內容從引用“民族主義、民權主義和民生主義”的“三民主義”到發展邊區政治、經濟和文化教育等內容的變化，反映了國共關系的分合，反映了中共中央隨著時局的變化隨時調整施政的總路線和總方針，其大的趨勢就是越來越強化工農專政的階級屬性，越來越注重保護農工的利益，抗戰初期那種相對緩和、中立的政策有轉向激進甚至“左傾”的跡象，這在土地政策方面表現得最為明顯。

三、選舉法和政權組織法

這里說一下邊區的選舉法和政權組織法，選舉法是邊區人民各種政治權利和建立民選、民主政府實現的前提和保障，而政權組織法是則是為了更好地將人民的各種權利落實好。

（一）選舉法

陜甘寧邊區制定了一些法律法規，來保障邊區人民各種政治權利的實現，如1942年2月的《陜甘寧邊區保障人權財權條例》，它規定：“邊區一切抗日人民，不分民族、階級、黨派、性別、職業與宗教，都有言論、出版、集會、結社、居住、遷徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主權利。”[2]9-10

邊區陸續地制定了各種選舉條例，規定選舉的基本原則和程序。主要法規有：1937年5月通過的《陜甘寧邊區選舉條例》，1941年11月第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》[3]91-93。

（二）政權組織法

中共中央和中央紅軍到達陜北后，在西北設立了中華蘇維埃中央政府西北辦事處。國共合作后，西北辦事處于1937年5月通過了《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區選舉條例》，開始使用“陜甘寧邊區”的名稱，規定“各級議會議員，由選民直接選舉”，然后再由各級議會選舉產生各級民主政府和行政長官。決定在邊區實行議會民主制，并在邊區范圍內開始民主選舉。1937年9月撤銷西北辦事處，正式成立陜甘寧邊區政府，主席為林伯渠，副主席張國燾。11月，選出了邊區議會。1938年11月，按照國民參政會制定的《省參議會組織條例》，改邊區議會為參議會，從而完成了從蘇維埃代表大會制度到陜甘寧邊區參議會制度的轉變。

1939年1月，召開了陜甘寧邊區第一屆參議會，制定了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，選舉產生了陜甘寧邊區參議會的參議員和政府委員，議長為高崗，副議長張邦英，并選出了7名常駐參議員。同時選出了邊區政府的主要成員，主席為林伯渠，副主席高自立。并選舉雷經天為高等法院院長。2月6日邊區政府委員會召開第一次會議，第一屆民選政府開始正式履行其行政職能。

邊區政權組織主要分為兩個部分，一是參議會，一是政府。

1.參議會方面的組織法。關于參議會組織的有1939年2月邊區第一屆參議會和1941年11月邊區第二屆參議會修正通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》。其內容主要是：各級參議會的組織，包括各級參議員的產生，各級參議會的組織機構；邊區、縣、鄉三級參議會的職權[3]。1941年邊區第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區參議會會議規程》，詳細規定了邊區參議會召開的有關事項，包括總則、提案及討論表決、報告與詢問、選舉與罷免、秘書處、各種審查委員會、會場之秩序及紀律和附則等一共八章[3]218-223。

2.政府組織法。陜甘寧邊區政府機構的設置為三級制，分邊區政府、縣政府和鄉（市）政府三級。此外，為了加強對縣政府和鄉政府的指導和管理，在縣之上設立行政專員督察公署，簡稱“專員公署”，代表邊區政府派到各分區行督導之責，邊區共分為五個分區。在縣之下，鄉之上設有區公署（所），作為縣政府之輔佐或助理機關，對所屬各鄉行督察之責。“專員公署”和區公署都不是一級政府組織。

四、刑法和民法

（一）刑法

1937到1939年，是陜甘寧邊區刑事立法的草創階段，這一時期立法的范圍主要是集中在懲治漢奸、盜匪、貪污、禁煙禁毒等方面，先后制定了大量的刑事法規。這些法規主要有《抗戰時期懲治漢奸條例》、《逮捕反革命分子暫行條例草案》、《抗戰時期懲治盜匪條例》、《懲治貪污條例》、《禁煙禁毒條例》、《禁止仇貨取締偽幣條例》[3]186-192。1940年到1943年是刑事立法的大發展時期，由于邊區被國民黨所封鎖，又遭到大旱災，經濟方面遇到很大的困難，所頒布的刑事法規多是經濟、財政和金融等方面。相繼制定了《破壞金融法令懲治條例》、《禁止糧食出境修正暫行條例》、《懲治貪污公糧暫行條例》等單行法規[2]87-97，從法制方面來確保了邊區度過三年最為艱苦的時期。1944年之后是對以前刑事法規的完善和補充的時期。

以上這些刑事法規都是單行條例。到了1942年，陜甘寧邊區政府在總結實行刑事單行條例的經驗基礎上曾起草了《陜甘寧邊區刑法總分則草案》，對邊區刑法的任務、特征和基本原則；刑罰的種類；犯罪的種類等都做了系統規定，標志著邊區刑事立法達到了一個新的高度[3]193-199。

（二）民法

邊區沒有頒行過總的民事法典或者法規，有的只是一些單行的民事法規，同時，由于邊區廣大地區屬于偏僻的鄉村，基本上是自給自足的農耕經濟，商品經濟并不是非常發達，工業總體上落后，市民階層在總人口中比例仍偏低等諸多特征，所以邊區民法重點在于調整鄉村的經濟關系和人身、財產關系諸方面，邊區的民法主要集中在土地法、勞動法、婚姻和繼承法、財產和債務等方面。

1.土地法。陜甘寧邊區政府發布了一系列的土地法規，如《陜甘寧邊區土地所有權證條例》（1938年4月1日）、《陜甘寧邊區土地條例》（1939年1月第一屆參議會通過）、《陜甘寧邊區政府優待外來難民和貧民之決定》（1940年3月1日公布）、1944年1月經邊區政府委員會第四次會議通過，2月23日由邊區政府發布命令頒行的《陜甘寧邊區地權條例草案》，等等。

2.勞動法。邊區勞動法主要是調整工人和資本家的關系，這些法規糾正了一些蘇維埃政府時期過于“左傾”的政策，在勞動時間上，不再刻板地規定八小時工作制，工人也要遵守勞動紀律，也要使資本家有利可圖。

1942年12月中共中央發布的《中央關于各抗日根據地勞動政策的初步指示》，針對當時職工運動中出現的一些傾向性問題，做了原則指示。1942年4月，中共中央發布《關于五一節的指示》，為陜甘寧邊區制定具體的勞動法規提供了直接依據和準繩。邊區制定的規定和條例主要有：1940年5月24日頒布了《延安市職業介紹所暫行條例》，共18條；1941年2月24日，陜甘寧邊區政府發布訓令《令民政廳酌情辦理在該廳添設勞動部及社會保險局》，以加強勞動保護工作；1941年9月公布了《陜甘寧邊區關于公營工廠工人工資標準之決定》，共工5條[2]103-125。

3.婚姻和繼承法。家庭是社會的最小細胞，家庭的穩定與否直接影響著社會的安定，因此調整婚姻家庭關系是邊區民法的一個重要內容和任務。婚姻法方面主要有：1939年4月發布的《陜甘寧邊區婚姻條例》，1944年3月通過的《修正陜甘寧邊區婚姻暫行條例》，1943年1月通過的《陜甘寧邊區抗屬離婚處理辦法》。

4.財產和債務。關于財產和債務方面，邊區法律重點關注的是債務的問題，它屬于“減租減息”中“減息”的范疇，其核心是保護貧困農民等債務人的權益，防止出現以前因為高息、債務問題而使農民加速破產，甚至家破人亡的悲劇。邊區陸續制定的債務方面的法規有：《陜甘寧邊區債務條例（草案）》、《關于舊債糾紛處理原則》、《陜甘寧邊區債之處理辦法》（草案）、《陜甘寧邊區處理債權債務糾紛辦法》等。

陜甘寧邊區的法律是在抗日民族統一戰線的大歷史背景之下構建的，為中共完成民族民主的歷史任務提供法律的保障。這些特征決定了其廣泛的民主性，和第二次國內革命戰爭時期蘇區的法律相比，邊區的法律減少了許多“左”的傾向，更為和緩和公平。

參考文獻：

[1]中國科學院歷史研究所第三所.陜甘寧邊區參議會文獻匯輯[M].北京：科學出版社，1958.

[2]陜甘寧邊區法律法規匯編[M].西安：陜西人民出版社，2007.6.

[3]中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編：第1卷[M].北京：中國社會科學出版社，1981.

[4]張希坡，主編.革命根據地法制史[M].北京：法律出版社，1994：411.