清末云南諮議局的運作

摘 要：云南諮議局的運作，標志著云南人民參與國家政治生活的開始，也是近代西南邊疆政治民主化實踐的起點。著重從諮議局的權限與督撫行政的關系、諮議局的經費開支、會期與議案開議、施行的流程做討論，重塑清廷與云南地方紳民之間的關系，以便從微觀層面深入了解省諮議局對近代早期云南邊疆政治民主化進程產生的社會效果。

關鍵詞：云南諮議局；運作；政治民主化；清末

中圖分類號：K258.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0151-03

諮議局作為晚清政府在地方推進政治民主進程的一個立法監督機構，它是清廷開展預備立憲的重要舉措之一。過去史學界對西南邊疆地區（尤以云南省）的研究關注程度不夠，其專題性、系統性的研究成果也相對較少，因此選擇云南諮議局作為清末地方政治民主進程的考察對象，將有助于重塑清廷與云南地方紳民之間的關系，以便從微觀層面深入了解省諮議局對近代早期云南邊疆政治民主化進程產生的社會效果。

云南諮議局于1909年10月14日正式運作，這標志著云南人民參與國家政治生活的開始，也是近代西南邊疆政治民主化實踐的起點。有關清末云南諮議局運作的考察，筆者著重從諮議局的權限與督撫行政的關系、諮議局的經費開支、會期與議案開議、施行的流程做進一步探討。

一、諮議局的權限與云南督撫行政的關系

憲政編查館頒布的《諮議局章程》第六章中就已經對諮議局的職任權限做了明確的界定，其中議決權有7項，分別為本省應興應革事件、歲出入預算決算事件、稅法及公債事件、擔任義務之增加事件、單行章程規則之增刪修改事件、權利之存廢事件，申復權有2項，分別為資政院咨詢事件和督撫咨詢事件，其余還有選舉資政院議員、公斷本省自治會之爭議和收受本省自治會或人民陳請建議事件共計12項權利。而云南諮議局基本上也是依此為綱目，通過了《關于諮議局議決權內之本省行政命令施行法》，所提議案皆屬本省實際需要，且針對時政積弊所議，有益于社會和廣大群眾。

關于諮議局與督撫行政的權限關系，學者孟森在《諮議局章程講義》中曾言：“夫諮議局與督撫法律上既居平等地位，則諮議局為省之立法者，督撫為省之行政者。從此不言省則已，一言省則必為諮議局與督撫之合名是。蓋國家之政治作用，即有時諮議局與督撫反抗，亦純系法律上之反抗，并非任意為難”[1]。然當時中國的司法權尚未獨立，九年的預備立憲進程中，自由法部籌備獨立一事仍只是初露端倪，加上中央政府認為各省士民能力之薄弱，處事不能周全，固非官為督促則不行。因此原本法理上應與督撫對等才能實現制衡為目的的諮議局，在清廷看來，卻是隸屬于督撫行政部門權力下的這樣一層上下關系。此外在《諮議局章程》中還明確提出：“各省督撫對諮議局之選舉與會議有監督之權。如出現議事有逾越權限，不受督撫勸告者，督撫有權停止其繼續活動；如所決事件有輕蔑朝廷之情形，可奏請皇帝解散”[2]。由此可見，諮議局的立法監督實權在政治民主化進程的初期是受到督撫行政部門的干預和制約，它本身的合法性雖然不容置疑，且在政治、經濟、教育等方面依然具有監督和議決的權利，但由于自身可運用的權力資源相對有限，造成許多富有建設性的議案最終只能停留紙面而無法施行，議員的不滿勢必引發兩者間矛盾的激烈沖突，這種政治現象在各省諮議局與督撫行政的關系中是普遍存在的。

云南地處西南邊陲，交通通訊落后，各地議案提交到諮議局的時間相對遲緩，再加上督撫時刻監督議員避免出現逾越權限之處，對議案的內容經常提出質疑和限制，造成諮議局應對一些時政務求迅速解決的議案反應能力則相對較慢，從而錯過了解決各種社會問題的最佳時機。譬如近代云南一直面臨著邊界、路礦權的外交糾紛問題，然一旦諮議局提出此類議案，政府一般認為是僭越權限而不予覆議，①有甚者以解散議會相要挾，其根源在于議決應興應革的內容范圍過于偏隘，僅重視一部分之利害，而輕視全體之利害也；還有振興云南實業諸問題，此固屬于經濟行政之范圍，與章程中所謂本省應興事件相當。然幣制不定，則經濟市場會被擾亂，無論何種實業，皆有杌隉不安之象，則其所討議者，欲不延及貨幣政策，安可得乎？[3]所以，督撫行政經常出現采取各種理由來保障官權而壓制民權的行止，勢必造成政治民主化的效果大打折扣。此外，少部分云南議員由于經驗不足，所提議案頗不足以饗海內之望，難有探本挈領之大政治問題，這也是造成諮議局人力資源浪費和行政效率較為低下的一個原因。但從總體上看，議員與督撫的矛盾關系是制約諮議局功能有效發揮的重要瓶頸。正如當時清末官員于式枚所言：“我國憲政之最大問題，則將來中央集權與地方分權之程度是已。今欲為治本之計，則唯有速求國會之成立，舉一切政治問題，悉移于國會，一面縮小督撫之權限，令其所轄者專屬于地方行政事項。而諮議局之權限，亦隨而縮小，令其所議者亦專屬于地方行政事項，此正當之辦法也”[4]。

二、諮議局的經費開支

在諮議局籌建初期，基于調查、選舉和建設議院等一系列工作的展開，籌集經費成為了各省督撫首要解決的一大難題，云南諮議局在籌建和運作的過程中也不例外。當時云貴總督沈秉坤向憲政館奏報稱：“局所而外最要之端，則為經費。現在諮議局尚未成立，而舉行復選舉后，議員進省即需旅費，故旅費一項亦應預備。擬除雜費及預備費俟開局由局預算再為核定外，其旅費、公費、薪金三項，已飭籌辦處公同酌定，由善后報銷總局指撥專款，作正開支”[5]。由于滇省下轄的府廳州縣多為財政困難，為保證選舉和自治事宜能夠順利進行，只能同意這些州縣官吏通過增加捐稅來獲得解決。譬如當時定遠縣向籌辦處提交了“抽煙糖捐充選舉自治費”的稟文，籌辦處的批復是，“若于地方無妨礙商民，允從自可照準試辦”[6]。也正因為籌辦諮議局費用過大，以至當朝大學士孫家鼐向朝廷諫言，“辦諮議局須兼顧民力，籌辦之分科宜少，用人宜精而專，不事事之委官宜汰除，皆為省費之道”[7]。

依據云南憲政調查局印行的《云南省政治官報》中有關《云南諮議局開辦各費決算表》的記載，我們可以清楚看到其經費主要從藩庫和籌辦處支領。從宣統元年八月初十日起至宣統元年十一月二十九日止，在所列的18項開除費用項目中，本屆議員旅居費銀、議長及常駐議員等公費銀、本屆議員回籍旅行費銀、全局議員及辦事各員等膳食銀、辦事各員薪金銀、購存器具物品銀這6項開支較大，耗銀共計7 269.34兩，占開除總額的91.1%。如果從縱向的視角進行比較分析，議員的交通生活成本耗銀高達4 523.347兩，占開除總額的57.04%。而真正用于諮議局的行政成本耗銀只有3 406.135兩，占開除總額比重的42.96%，這說明云南諮議局運作的成本消耗主要在于“養員”，并不是行政支出[8]。按云南諮議局議員總數68人計算，在不到3個月的時間里，平均每人的“養員”成本高達66.5兩。②由此可知，交通不便、物價飛漲、高薪養員等因素是造成云南諮議局“養員”成本過高的主要原因，諮議局要想繼續運作下去，沒有中央與地方督撫的財政支持恐怕也只能是舉步維艱，因此對一些與督撫有爭議的議案，諮議局往往選擇妥協退讓，基本上也是出于應對籌集經費的窘困而被迫選擇的一種策略。

三、會期與議案開議、施行的流程

諮議局會期分為常年會和臨時會兩種，均由督撫召集。常年會每年一次，會期以40天為率，如需繼續議事，可延期10日以內。臨時會于常年會期以外遇有緊急事件，經督撫之命令或議員1/3以上陳請，或議長、副議長及常駐議員之聯名陳請，均得召集，其會期以20日為率[2]。云南諮議局在開辦的兩年多時間里，基本上都是常年例會，沒有延期。首先諮議局照會所屬各議員務于七月內一律到省，如有臨時辭職或因事出缺，即由該復選監督，按職名次序遞補，以免臨時貽誤。至議員中如有訟案未結或續經被人控告者，均應就近分別查明知會該員，暫行停止到會。隨后依據諮議局開具各議員姓名、住所清摺呈請先期召集前來本督院，并于會期召開30天以前，由議長講本屆開會應議事件預行通知各議員。會議召開的法定時間一般為每年農歷九月初一日，由議長主持，督撫得親臨會所（或派員到會），議員人數不到半數到會則不得開議。下面筆者以“增收馬腳銀”議案為例，對云南諮議局議案開議及施行流程做一個介紹。

云南省府增收馬腳銀一事，主要是由于當時滇省鹺綱日壞，各井每年虧額，均在數百萬斤，非減邊價，無以敵外私，非減溢額，無以償虧課，非酌加內岸馬腳，又無以補減價減額之損失等原因而引發的。然時任督撫李經義卻沒有將滇鹽加稅的行政令交付諮議局覆議，便即行公布施行，此舉引發了滇省局內議員的強烈不滿，于是電復資政院送特任股員會審查。審查的結果認為該督應照章提出議案，交諮議局議決公布，其未經議決公布以前，所有提加馬腳銀兩辦法，應即停止施行，以符定章而免爭議等情。后經議員開會議核認為：“將腹鹽每百斤加馬腳銀一兩，實為增稅累民，于9月25日，呈請總督將前示取消。” 總督李經義尚未批答。又于28日再行呈請，停議候批，如不得請，即全體辭職，并即日電告資政院。最后，李總督于30日批答，將原先每百斤加馬腳銀一兩改為五錢，暫行試辦。諮議局遂仍于十月初二開議，仍電請資政院核辦[9]。從該議案開議、施行的流程中我們不難看出，資政院、督撫和諮議局都以議案牽涉到各方利益最大化的前提下展開多次博弈。諮議局為了扭轉初期被動不利的局面，通過資政院（即中央權力機構的一部分）來對地方督撫的行政權力強制納入到規范化管理的范疇中，促成博弈各方的利益均衡成為一種現實。雖然督撫對議案有最終的裁奪施行權，但他本身也在考慮極端舉措對施政所帶來的不良社會后果，這容易造成人有限理性的失衡，引發來自社會民眾對現有政府的強烈不滿，所以督撫適時妥協也不失為“籌計地方治安”的一種權宜之計。

四、云南諮議局議案分析——以“保護礦權”為中心

礦權一直作為清末云南省政府關注的一個焦點，這與維護國家主權和保障地方民生有著緊密的聯系。自戊戌立約，許法人修筑滇越鐵路，外患之來，深入腹地，于是西南門戶洞開。后法又索取云南開采礦山權利七處，于光緒二十八年成立英法興隆公司欲將開采。然為避免路礦主權淪落列強之手，滇省紳民要求中央和地方政府磋商改約，力爭贖回礦權自辦，并呈請滇督力廢七府礦約，由地方集股，自行開采。而云南諮議局也積極響應滇省紳民的保護主權，收回權利的行舉，向中央各部和滇督提出議案，力圖踐行。

有關收回滇省七府礦權的事宜上，起因適有迤西留東歸國之學生胡源、李德沛二人，倡設保礦會，力請督院廢約，于六月初四日，在建水會館開會，到者不下二千人。有陸軍小學堂學生，刺臂作血書致會友，語甚凄壯。至十四日，又有陸軍小學堂學生二百人，穿禮服至諮議局，要求正副議長具公稟至院[10]。起初議長不肯，因考慮是外交問題涉及逾越權限。然經諮議局開議細心研究有關滇省礦產事務后，認為興隆公司違反章約第7款，即“公司勘指礦山道路，凡有■房屋、田地、墳墓、風俗，及中國國家商民現仍開辦原有利益各礦產，公司概不開辦侵占，永杜侵擾等語”。 于是議設一礦務總會，以為實行抵制辦法，詢謀僉同，并舉定總副理各員，呈請在案，復披瀝陳詞，報告各屬。隨后，本局議員等復以鐵路既通，礦權更岌岌可危，屢開協議，調查黔晉兩省礦務章程，由本局會商勸業道，擬定云南礦產官督紳辦。由省設立總會，各府縣公設分會，先將礦產之處調查，注冊■記，即行集股，實地開采，使官紳聯絡，提倡維持，以促進行[11]。此外，云南諮議局還據胡源等請愿，呈請滇督力廢七府礦產約。而滇督李制軍認為，隆興公司承辦云澄各屬礦產，系由庚子議和之際，該兩國得政府允許協議，具有一定的合法性。且事涉外交，諮議局為決議機關，不兼任對外活動之機關，豈能冒昧提議？[11]然基于滇民抗議風潮頗大，并聞有斷指割臂，怒寫血書等事，恐致暴動。最后李制軍以為隆興公司之約，既雙方訂妥，斷難無故議廢，別生枝節。只有主張由自己厚集資本，速造辦礦人才，提倡開辦，以為抵制。于是保礦會乃易為礦務調查會，于各府設分會，皆紳學界所主持。其激烈者則另為一會，名礦務研究會。又有馬提督柱，提倡設立云南三迤礦務總公司，擬招集3千萬股，每股50元，以為自行開采，實力抵制之計[10]。滇督此舉一方面避免中國與英法兩國因滇省礦權糾紛問題造成雙邊矛盾進一步升級，有利于維護西南邊疆地區的經濟安全；另一方面也緩和了省內諮議局議員和紳民對當局的不滿情緒。畢竟政府向民間逐步開放礦權，事實上也就確立了國內私有產權下的制度安排，而這種制度安排對滇省商民投資礦業的熱情產生了巨大的激勵作用，促使產權效率達到最佳的效果，從而維持博弈各方的利益均衡。

通過對滇省主要議案的分析，我們不難看出，諮議局作為地方紳民與政府溝通聯系的一個政治平臺，它的出現為近代云南的政治民主化進程注入了新的活力。雖然當時清廷的立憲動機并不一定促使中國最終能順利地走上西方的政治民主化道路，但滇民開始有機會以合法的姿態參與地方的政治生活，有利于地方士紳階層實現進一步的聯合，為民國初期云南臨時省議會的建立奠定了組織基礎，并提供了寶貴的經驗和教訓。正如梁啟超所言：“憲政的原動力不在朝廷而在國民。立憲政治就是國民政治，欲實現國民政治，其原動力不可不求諸國民之自身”[12]。

云南諮議局從開議到解散歷時2年零2個月，時間雖短，卻標志了近代西南邊疆政治民主化進程的起步。作為云南歷史上第一個政治民主化機構，它的運作不僅體現出后發外生型國家通過自身“政治權威”的影響，采取自上而下的改革方式來重新整合自身貧困的政治民主資源，推動本地區政治現代化的轉型，而且也是云南地方在推行憲政改革過程中實施最好的一個環節，促使民主政治思想在相對封閉落后的邊疆地區得以廣泛地傳播開來。

參考文獻：

[1]夏新華，胡旭晟，等. 近代中國憲政歷程：史料薈萃[M].北京：中國政法大學出版社，2004-7：141.

[2]憲政編查館會奏各省諮議局章程及按語并選舉章程折[N].政治官報（總第266號），憲政編查館官報局印行，光緒三十四年六月二十六日.

[3]諮議局權限職務十論——諮議局與政治問題（續）[N].國風報，1911-6：4.

[4]諮議局權限職務論（一）[N].國風報，1910-2：16—17.

[5]故宮博物院明清檔案部. 清末籌備立憲檔案史料（下冊）[M].北京：中華書局出版，1979-7：700.

[6]諮議局籌辦處批據定遠縣稟抽煙糖捐充選舉自治費[N].云南政治官報（第364號），云南憲政調查局印行，宣統元年三月初三日.

[7]大學士孫家鼐奏辦諮議局須兼顧民力[ J ].東方雜志，1908-5，（10）： 89—90.

[8]云南諮議局開辦各費決算表[N].云南政治官報（第615、616、654號），云南憲政調查局印行，宣統元年十一月二十五日、二十六日，宣統二年正月十九日.

[9]續記各省諮議局與行政官爭執事[J].東方雜志，1910-7，（11）：85—87.

[10]記云南官紳力保礦權事[J].東方雜志，1910-7，（9）：259.

[11]續記云南官紳力保礦權事[J].東方雜志，1910-7，（10）：304—305.

[12]梁啟超. 政聞社宣言書[J].政論，1907-10，（1）：3.