民辦高校董事會存在問題分析及發展的若干建議

摘 要：作為一個面向社會辦學的獨立法人實體，民辦高校完善的法人治理結構對自身的發展起重要作用。而作為法人治理結構核心的董事會制度，在民辦高校辦學實踐中呈現出諸多問題。要進一步規范和完善董事會制度，維護民辦高校的公益性，應著手建立一種共同治理模式，包括完善有關民辦教育法規，引入廣泛利益相關者參與治理，加強董事會的內外部監督和創新民辦高校產權制度。

關鍵詞：民辦高校；董事會制度；治理；產權

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0300-02

民辦高校董事會制度是改革傳統高等教育辦學、管理、投資體制的重大探索。實踐證明，民辦高校董事會在提高學校知名度，籌措教育經費，溝通學校與市場的聯系等方面，發揮著越來越重要的作用。作為一個面向社會辦學的獨立法人實體，民辦高校應構建一種法人治理結構，即設立的校董事會、監事會、以校長為首的管理層，應該明確各自的職責權限，形成各負其責、協調運行、有效制衡的法人治理結構。其中，董事會制度是該法人治理結構的核心。事實上，在《民辦教育促進法》的明確規定下，民辦高校大多都選擇董事會作為學校的決策機構，但在辦學實踐中呈現出諸多問題。剖析民辦高校董事會中存在的問題及原因，不僅有助于提高對民辦高校董事會的認識，更有助于推動民辦高校健康穩定的發展。

一、民辦高校董事會制度存在的主要問題及分析

（一）董事會成員的構成問題

由于《民辦教育促進法》未對民辦高校董事會成員的來源、結構及比例做具體規定，使得大部分民辦高校董事會成員普遍存在以下兩個問題：一是董事會成員中名人化傾向嚴重。以公有制為主的高教體制下，民辦高校的社會認可度低，為了提高知名度，爭取更多贊助，疏通學校與方方面面的關系，民辦高校董事會在選聘董事時通常選擇具有較高社會名望的人擔任，如退休的政府官員，公辦高校的學術權威等。但名人化也會帶來負面影響。如有的年事已高，僅在開學、畢業典禮中出現，或事務繁忙或社會兼職很多，難以真正參與學校的發展。二是“家族化”管理傾向嚴重。大部分民辦高校董事會成員由出資人（舉辦者）的親屬、朋友等擔任，學校進入“家族式”管理的模式。出現這種現象有其合理性，因家庭成員往往是學校合伙的創辦者，而我國向來有重視血緣和家族的傳統，在學校創辦之初，特別需要家庭成員的資金、人力上的支助，而在家族內部亦可以較好地解決信任和利益分配問題，在學校某些重大發展問題上易取得一致。由于民辦學校財產權利不明晰，舉辦者們并不能肯定自己在學校的“財產權利”是否可以被子女繼承。此種情況下，安排子女為進入學校管理層從而順理成章地培養“接班人”，是一種自然的選擇。而在此過程中子女接班都需要對學校事務和辦學實踐有必要的了解，需要在學校逐步建立管理權威。盡管上述現象有其合理一面，但并不意味著“家族式”管理是一種長期行之有效的模式。因為“家族式”管理具有封閉性和排他性，過于重視人際關系，不利于吸引人才，學校內部決策獨斷，缺乏民主，易走極端，缺乏有效的監督機制和制約機制。從長遠的角度和教育的公益性來看[1]，應避免家族化傾向。

（二）董事會決策權由董事長獨攬，董事會淪為“顧問班子”

董事會是民辦高校的決策機構。從《民辦教育促進法實施條例》的有關規定看，民辦高校董事會行使決策權的方式應是集體決策而非個人決策。實踐中，許多民辦高校董事長由舉辦者或者舉辦者代表擔任，他們習慣以創辦人的身份行使權力，把董事會作為一個咨詢機構或顧問班子，董事會的決策權由董事長個人獨攬，其他董事一般充當董事長顧問或參謀的角色。

董事長個人獨攬董事會決策權的決策方式有一定合理性，但是也存在以下兩個方面的缺陷。第一，董事長獨攬決策權不利于保護民辦高校其他利益相關者的利益訴求。第二，董事長獨攬決策權不利于保證民辦高校的社會公益性。

（三）董事會與校長的權力運行缺乏保障

《民辦教育促進法》雖然分別規定了董事會與校長的權責范圍，但關于如何保障校長和董事會的權力運行，并沒有操作的細則規范。較為普遍的現象是民辦高校董事會權力過大，過多干預學校事務。投資者（或通過董事會）聘用了教育界的名流當校長后，往往在學校辦學經費使用、人事評聘、重大事件處理等方面對校長的權限加以限制，以保證其對學校的實際控制，自然是造成校長與董事會之間矛盾加劇，學校的政策無法推行，校長頻繁更換，嚴重地影響了學校的發展。從表面上看，是投資者和校長處理問題時立場不一致造成的。前者基于經濟利益的角度考慮，而后者從教育規律的角度出發，引發彼此沖突。如有的民辦高校的舉辦者擔心國家政策的變化會對投資前景產生影響，于是想通過各種方法盡快回收投資，而要求校長偏重招生數和在校學生數，忽視生源質量和教育質量；舉辦各種收費性質的教育輔導等，增加資金短期回收的可能性。

上述短視行為的出現究其深層原因，是民辦高校的產權歸屬不清晰造成的。《民辦教育促進法》第五十一條雖然規定了民辦學校的出資人可以從辦學節余中取得合理回報，但“合理回報”出現在《民辦教育促進法》第七章《扶持與獎勵》中。是為了突出教育的公益性，合理回報是一種“獎勵性”回報而不是“投資性”回報，而且，由于法律法規的不健全和關于要求取得合理回報的學校的稅收政策不明確，最終導致合理回報無法取得。同時，《民辦教育促進法》對于民辦學校終止清算后的剩余財產的歸屬，即對出資人投入資產的產權歸屬亦缺乏明確規定，導致民辦學校的產權不清晰。故這種產權歸屬和合理回報不明確使得一些民辦高校的投資者對投資前景不樂觀，產生短視行為，想盡快收回投資甚至發生抽逃資金的現象，從而對學校發展產生不利的影響[2]。

（四）董事會監督機制缺失

一般而言，民辦高校董事會的監督包括內部監督和外部監督。內部監督是指民辦高校設立專門的監事會，對學校工作的運營及董事會方面的常務工作進行監督。同時，為確保對專業性強的財務工作實行有效的監督，監事會中最好有具有會計師資格的成員[3]。外部監督是則指國家教育行政部門對民辦高校董事會的監督。

目前，許多民辦高校的董事會成員都兼任著學校“二把手”或其他如人事、財務等要害部門的領導職位，董事會對校長為首的經營班子的制約就演變成自我監督，這其實是理論上的一廂情愿。而監事會監督作用的弱化甚至虛化，更使某些民辦高校的少數關鍵董事幾乎大權獨攬，從而引發委托代理的問題[4]。須知監事會要最大限度地避免校長經營班子的逆向選擇和道德風險問題，才能發揮其監督原本的作用。可見，監事會的監督作用以及自身的監督能力建設不容小視。

此外，在民辦高校辦學過程中，很多地方教育部門過多關心學校招生或辦學等方面的問題，在行政管理上直接與校長發生聯系，卻極少關注校董會的運作狀況。作為教育行政部門，本身就不重視董事會的存在與否，將其視為可有可無的機構。董事會作為學校的決策機構，其運行的規范化直接影響民辦高校的發展，故作為上級的教育行政管理部門不能小覷對民辦高校董事會的監督，這包括人事監督、財務監督和辦學質量及方向等的監督，尤其是財物的監督力度，這是監督的核心。

二、對民辦高校董事會制度發展的若干建議

（一）完善有關民辦教育法規

《民辦教育促進法》過于原則，有些規定較模糊或存在缺失，容易導致實踐中出現一些問題。如對于家族化管理和董事會缺乏監督的問題，《民辦教育促進法》并沒有提供解決的辦法。對此可借我國臺灣地區及日本的相關做法。如臺灣《私立學校法》規定董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親之關系者，不得超過總名額三分之一。日本《私立學校法》也規定私立學校法人必須設置監事和評議會，以達到權力的相互制約。另外日本《私立學校法》中規定董事之間有配偶和直系親屬關系的，不能超過一人，從而避免家族化管理的現象[5]。因此建議在后續完善立法的過程中應對民辦學校董事會制度的規定不明確或模糊的地方進行修訂和完善，推進民辦學校董事會制度改革。

（二）引入廣泛的利益相關者參與治理

民辦高校作為一個利益相關者組織，包括政府教育行政管理部門、投資者、學校管理高層、教職員工、學生、家長、當地社區民眾在內的眾多利益相關者。目前我國仍處于高等教育資源的緊缺階段，投資者是民辦高校的首要的、關鍵的利益相關者，因此民辦高校董事會的治理一般應采取投資者主導模式，這種模式在一定程度上會忽略其他利益相關者的利益。跟西方的私立非營利高校不同，民辦高校不能完全靠捐資辦學而是靠舉辦者的資金投入，故大部分投資者希望能從投資中獲得經濟利益，這樣在辦學過程中難免出現由于追求經濟利益導致的一些違背教育規律的短視行為。

（三）進行股份制改造，創新民辦高校產權制度

針對上述由于民辦高校產權歸屬不清晰造成的諸多問題，可借鑒公司治理的方法，對民辦高校進行股份制改造。盡管民辦高校是直接面對市場的一個完整的不可分割的辦學實體，但在資產組成上完全可以借鑒公司股份制管理的做法。這樣有利于改變當前民辦高校由于投資主體單一，而使投資者過深地介入學校運行，按自己的投資意愿來支配學校辦學方向的狀況。運用股份制的資本組織形式來籌措辦學經費，可以有效地吸納社會資金。學校在辦學經費來源充裕的基礎上，通過合法、有效的辦學經營所獲得的經濟盈利，首先滿足學校當前一切必要和長遠的需要，其次考慮予以學校股份持有者合理的經濟回報，以延續其投資行為或者引發其增加投資的愿望[6]。董事會成員由股東大會選舉產生，以體現投資主體的利益和地位，同時校董會還應兼顧教育的公益性，吸收當地教育權威，教職工代表，學生或家長代表參加。

（四）加強董事會的內外部監督

作為決策機構，民辦高校董事會的運行規范化直接影響學校的辦學和發展。因此，教育行政主管部門要加強對民辦高校董事會辦學行為與經營行為的外部監督制衡，包括人事監督、財務監督和辦學質量的監督，重點突出財務監督，通過制定教育行政法和行政規章來規范民辦高校董事會的決策，幫助治理辦學混亂行為和裁決教育糾紛等[7]。另外，亦可嘗試建立自律性教育中介組織，培育中介性的民辦高校評估體系，以規范民辦高校董事會與市場和社會之間的關系，從而起到監督和促進作用。

鑒于民辦高校內部普遍缺乏監督機構，權力容易趨向集中于少數董事，容易引發委托代理的問題，民辦高校內部應著手成立有關監督機構，如監事會。代表學校法人對學校的辦學及董事會方面的日常工作進行監督。同時，為確保對學校財務工作實行有效監督，監事會應聘請具有會計師資格的人員，這對完善法人治理結構、解決委托代理問題和提高學校內部管理規范，十分必要。此外，監事會的成員應該由投資者代表、教職工代表以及適當比例的外部監事等組成。監事有權監督、稽查學校法人的財產運行狀況和董事會的職務執行情況，并應有權代表學校法人對嚴重違反章程的董事提起訴訟，追究其法律責任。這有利于出資者和學校股東得到比較充分的董事及校長的經營管理信息，從而對學校代理人形成有力的監督與制衡[8]。最大限度地消除代理人的逆向選擇和道德風險問題。

綜上所述，民辦高等教育發展的時間雖短，但在民辦教育已成“教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量”[9]的今天，民辦高等教育對于補充和完善我國高等教育體系有重要意義。民辦高校董事會制度作為一種制度安排，對我國高等教育資源配置效率有十分重要的影響。要進一步完善和發展民辦高校董事會制度，維護民辦教育的公益性，應著手建立一種具有中國民辦特色的、以“集體決策、個人負責”為特征、擁有完全自主權但又受到規范制度制約的、在法律上代表民辦高校且具有最高決策權威的治理機構，包括完善有關教育法規，引入廣泛利益相關者參與治理，加強董事會的內外部監督和創新民辦高校產權制度。鑒于現實狀況的制約，我們在探索民辦高校董事會制度的過程中應循序漸進。

參考文獻：

[1]文東茅.民間辦學的邏輯與政府政策選擇—兼析民辦學校的家族管理[EB/OL].http：//www.eol.cn/20030630/3087735_4.shtml.

[2]明航.解讀《民辦教育促進法》的困境[J].南京理工大學學報（社會科學版），2005，（2）：68.

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[7]趙旭明.民辦高校治理研究[M].中共中央黨校國際戰略研究所，2006：20.

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[9]中華人民共和國國務院.《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》[Z].2010-07-08.