基本公共服務均等化研究綜述

摘 要：隨著經濟的發展和社會的進步，人民生活水平得到了極大的提高，我國民眾對基本公共服務的訴求越來越強烈。但由于體制、歷史等原因，我國經濟、社會發展不均衡日益嚴重，并且成為制約城鄉統籌發展以及建設服務型政府的重要因素。基于此，近些年來，基本公共服務均等化問題研究已成為學術界研究的熱點問題。對國內學者相關研究進行了綜述，主要包括：基本公共服務均等化的內涵、內容的界定、分析我國城鄉基本公共服務均等化存在的現狀和問題、以及解決問題的對策建議和路徑選擇。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；綜述

中圖分類號：D08 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）36-0003-03

源于西方的公共服務均等化，近幾年，國內學者也將此問題作為研究熱點，特別是自改革開放以來，我國有了較高的經濟增長率，但應有的國民福利卻沒有普遍性提高，而黨和政府始終堅持以人為本，民生問題成為黨和政府高度關注的主要問題。基本公共服務是一個社會中人們生存和發展必需的基本條件，平等享有公共服務是每個公民的基本權利。而基本公共服務非均等問題越來越嚴重，甚至成為威脅社會穩定的重要因素之一。目前，學術界從不同的角度，就基本公共服務均等化問題，進行了廣泛而深入研究，形成了一系列成果。

一、關于基本公共服務均等化理論的內涵

1.公共服務界定

只有先明確什么是基本公共服務，才能更好地解決基本公共服務均等化問題。國內學者在公共服務的概念上認識并不統一。劉海兵、張文禮（2009），高姝擘、蕭洪恩（2008）認為，公共服務主要是由政府和非政府組織為滿足社會公共需要，而提供的公共產品的服務行為。其有兩個屬性，一是滿足社會公共需要，二是保證公民平等的享受[1]。公共服務作為公共物品的范疇，是以一定的信息、技術或勞務等服務形式表現出來的一種公共產品。而公共產品則是在消費上同時具有非排他性和非競爭性的產品。解怡、廉曉梅（2010）認為，在研究公共服務的涵義時，主要從兩個不同的角度進行分析：一是公共服務屬于服務范疇。這是從產業結構出發進行分析的，第一、二產業是農業和工業，而相對應的第三產業就定義為服務業，不生產物質產品，而是以提供勞動的形式滿足人們需要，從而創造價值。所以公共服務應是從服務領域分離出來的，由政府提供的。二是公共服務屬于公共產品范疇[2]。馮云廷（2004）提出，公共服務是一個很寬泛的概念，廣義上的公共服務是指公共領域所提供的直接的和間接的服務的總稱，具體包括科學研究、基礎設施、公共交通系統、環境保護、城市規劃、社會福利、警察服務、公共教育、消防救災、信息服務等，既有物質形態的公共服務，也有非物質形態的公共服務[3]。

綜上所述，目前學界對公共服務的界定還不盡一致，反映了不同的角度、不同層次對公共產品的理解有著一些差異。本文對公共服務的界定是：在保證公民平等的享受的基礎上，主要是由政府和非政府組織為滿足社會公共需要，而提供的公共產品的服務行為，而這些公共產品在消費上同時具有非排他性和非競爭性的。包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。

2.基本公共服務的內涵

由于公共服務的界定，學者們看法不一，所以，基本公共服務的內涵也是不統一的。陳辰、葉映紅（2012），劉尚希（2007）認為，基本公共服務的基礎性可從兩個角度來理解：第一，從需求的層次看，與馬斯洛需求層次理論中與生理和安全相關的低層次需求相近，與低層次消費需要有直接關聯的即為基本公共服務。層次低的就是基本的，類似于馬斯洛解釋人的基本需求，吃飽、生存是最基本的需求，除此之外，安全、穿衣等也是基本需求。第二，是從消費需求的同質性看，人們無差異消費需求屬于基本公共服務，如對食品和藥品的消費，無論是窮人還是富人都要求保證質量安全，盡可能減少對健康帶來的危害。這樣的消費需求對所有人來說都是一樣的[4]。上述兩個條件決定了基本公共服務的外延。但“基本”不是絕對的，它會因時間、地點的變化而變化。綜上所述，本文對基本公共服務的界定是：指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件。基本公共服務包括三個基本點，一是保障人類的基本生存權（或生存的基本需要），為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障、基本生活保障等；二是滿足基本尊嚴（或體面）和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文化服務，三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。

3.基本公共服務均等化

在中央提出基本公共服務均等化目標后，一些學者也對基本公共服務均等化的含義進行了研究。目前，我國多數學者一致認同基本公共服務均等化是指全體公民享有水平大致均等的基本公共服務，包括義務教育、公共醫療、住房保障、就業和社會保障等。陳辰、葉映紅（2012）認為，基本公共服務均等化在范圍上不是泛指與社會公眾生存發展最低層次需要相關的全部內容，而是指的供給尚未達到公眾可接受均衡狀態的基本公共服務項目，基本公共服務均等化目標是一個復合體系，基本公共服務均等化涉及到政府財力均等化、政府服務能力均等化、基本服務的結果均等化，社會公眾受益程度均等化等多重含義。從而實現全體公民“學有所教、病有所醫、住有所居、勞有所得、老有所養”的良性狀態，最終促進社會公平正義，可持續發展[5]。劉婷、成志剛（2010）認為，基本公共服務是指覆蓋全體公民、滿足公民對物質與非物質公共產品等資源的最低需求的公共服務，其具有政府負責性、公共負擔性、基本權益性、公益性、公平性和普惠性。關于基本公共服務均等化的內涵，一般可以從以下幾個方面把握：第一，覆蓋全體公民的機會均等；第二，覆蓋全體公民的成果享有應最終大體相等；第三，在尊重公民的自由選擇權的前提下，提供大體均等的基本公共服務，避免重蹈有計劃的“配給”模式[6]。從上可以看出，雖然這些表述有所差異或側重點有所不同，但對基本公共服務均等化的界定總體還是有共識的。筆者更側重對各位學者看法的歸納：基本公共服務均等化是指全體公民享有水平大致均等的基本公共服務，包括義務教育、公共醫療、住房保障、就業和社會保障等。基本公共服務的均等化不是簡單的平均化，也不是全體居民享有的完全相等的公共服務，而是把公共服務的供給差距控制在可接受的范圍之內。基本公共服務均等化在范圍上是指覆蓋全體公民、滿足公民對物質與非物質公共產品等資源的最低需求的公共服務，其具有政府負責性、公共負擔性、基本權益性、公益性、公平性和普惠性。

二、我國基本公共服務不均等現狀的研究

1.指標選取和說明

客觀地評價我國基本公共服務供給的現狀，不斷促進城鄉基本公共服務均等化，首要問題是衡量城鄉基本公共服務均等化程度指標的設計與選擇，通過指標的計算對基本公共服務進行量化，這是對我國基本公共服務的現狀做出客觀評價的一個重要環節。有效構建城鄉基本公共服務均等化的衡量指標，不僅有助于客觀衡量城鄉基本公共服務均等化程度和有效評價城鄉差距改善狀況，同時也有助于我國城鄉基本公共服務均等化目標的實現以及政府社會管理職能履行情況的監督與考評，最終更有利于加快我國城鄉統籌的進程以及社會經濟的全面、健康、協調和可持續發展。對此，國內學者主要從財政均等化程度與公共服務水平兩方面來設計相關指標，前者間接反映公共服務均等化的程度，后者直接反映公共服務均等化的程度。

在公共服務水平方面，指標的確定相對要復雜很多。從公共服務績效評估角度，對基礎教育、公共衛生、社會保障、基礎設施、科學技術、公共安全、環境保護和一般公共服務等八類基本公共服務，分別按投入、產出與效果設計了總共包含165個指標在內的指標體系，根據這些指標及事先確定的標準分別為不同地區各類公共服務進行績效評分，進而得出各地總體公共服務綜合績效，最后利用公共服務的分類績效及綜合績效的最大最小之比和變異系數來衡量地區之間的差異。前述指標體系較為全面，國內其他學者對公共服務均等化的度量，多是直接采用上述指標體系中的一個或幾個指標的最大值與最小值之比及變異系數。本文也傾向于此指標體系[7]。

2.我國基本公共服務非均等現狀的研究

目前，我國基本公共服務差距主要表現為區域間、城鄉間、群體間基本公共服務水平存在差異。王雍君（2006）研究發現我國城鄉間公共服務的差距比城鄉經濟差距更大。包興榮（2006）認為，城鄉公共服務的差距突出表現在農村公共教育、公共醫療和社會保障等社會性公共服務產品供給水平遠遠落后與城鎮[8]。筆者根據多位學者的不同視角將不均等現象細分并大致歸納為以下幾個方面：

（1）城鄉基礎教育的差距

從2004年秋季新學期開始，中央加大了財政的專項資金，投入到中西部農村地區義務教育“兩免一補”的惠民政策中，隨后又在全國范圍內大力實施，“兩免一補”政策不僅是消除農村的輟學現象的根本性保障，同時為社會主義新農村建設提供了更多優秀人才，不僅我國的教育事業發展迅速，更讓無數貧困生從中受益。但不容忽視的是，至今城鄉基礎教育的差距還是很明顯的，其主要反映在教育財政投入、學校硬件設施、教師水平等方面，因此，縮小城鄉基礎教育的差距仍是一個長期堅持的過程。

（2）城鄉基礎醫療衛生的差距

基礎醫療衛生是關系到這個地區居民健康的公共事業。實現城鄉基礎醫療衛生服務均等化是實現城鄉基本公共服務均等化的內容之一。城鄉之間醫療水平差距大，其主要體現在醫療衛生資源分布、城鄉醫療衛生經費支出和居民健康水平等方面。

（3）基本社會保障的差距

基本社會保障制度是社會安全網有效運行的基本途徑，它有助于維護人的尊嚴和自尊，是政府維護社會秩序和社會穩定的目標。構建規范穩定的基本社會保障制度有利于提高全體社會成員的生活質量，營造安定有序社會環境。中國主要社會保障制度包括城鄉養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險以及最低生活保障制度等。

（4）基礎設施的差距

應當說農村的基礎設施均有重大的改善，包括農村的飲用水、電力、鄉村能源、公路以及學校建設等等。所有設施方面都取得了巨大的進展。但單純與城市相比，差距仍然十分大。基礎設施類公共服務好的大多為東部地區，差距較大、水平較低的省份多數在西部地區，而東北和中部地區處于中間水平。

三、基本公共服務非均等化的原因

學者們對其原因做了不同的分析，王謙、李齊云（2008），陳辰、葉映紅（2012），劉婷、成志剛（2010）認為，原因一：由于糧食統購統銷體制、戶籍制度、就業制度導致了城鄉二元制度的形成，由此使得各種社會資源均由政府根據城鄉分割的原則來配置資源，這樣配置的公平性和標準就很難合理控制。原因二：財政體制改革不到位。其主要表現在政府事權劃分不合理、公共服務領域的政府事權財權不對稱、財政轉移支付制度不合理[9]。

王謙、李齊云（2008）還從微觀分析基本公共服務非均等化的因素，認為，“自上而下”公共服務供給機制下的鄉鎮政府理性影響農村公共服務供給，鄉鎮政府的理性影響農村公共服務的供給主要表現在以下幾個方面：第一，鄉鎮政府更多的是要聽命于上級政府，從中央到省、市、縣、鄉，政府層級越往下，指標越多，壓力越大。在鄉鎮政府的活動議程中，公共服務只是一個很小部分。第二，鄉鎮政府在某種意義上變為中央惠民政策資金投入的“漏壺”。由于目前鄉鎮政府機構膨脹，有“六套班子”、“七所”和“八站”，存在大量的剛性支出，使得鄉鎮政府不得以憑借行政權力，強行征收費用以滿足日益膨脹的機構和人員需要，并且還在一定程度上吸納本來就十分有限的中央惠農政策資源。第三，鄉鎮政府出于自身利益的考慮對村民自治的態度并非是積極的。目前，鄉鎮政府的功能主要是執行性的，從與農村的關系上來看依然是汲取型、管制型政府。鄉鎮政府擔心村民自治的實行會使自己喪失在農村的經濟利益，從而會加強對村委會的管制，攫取其對農村的領導力和汲取農村的有限資源。第四，縣鄉間的條塊關系導致鄉鎮政府人事關系混亂，制約鄉鎮政府公共服務職能的發揮[9]。

解怡、廉曉梅（2010）還認為，自然地理因素差異和經濟發展水平的差異也是影響基本公共服務不均等的原因。就自然地理因素差異來看，各省市地區的自然地理環境對經濟發展有很大影響，地理環境優越的地區經濟發展就會較其他地區快，經濟總量也比其他地區大。這樣政府就有足夠的資金繼續投入，從而推動基本公共服務的持續發展，我國東部地區主要是沿海城市，也是最先對外開放的地區，所以發展較早。同時運輸和交通也相對發達，能與周邊地區和國外進行多方面的溝通交流[2]26-27。

綜上所述，筆者在結合各位學者的觀點之后，認為基本公共服務非均等化的原因主要有：第一，行政制度的不合理，其中主要是城鄉二元結構的行政制度劃分。第二，區域經濟發展水平的差異，其中主要是東西部地區經濟水平發展的差距。第三，財政制度的不完善，其中主要是稅收制度、財政轉移支付制度以及財政支出結構的不合理。

四、我國城鄉基本公共服務均等化對策與路徑選擇的研究

對于如何實現基本公共服務均等化，學者們主要從以下幾個方面展開了論述：王謙、李齊云（2008）認為，應該從三個大的方面來解決基本公共服務非均等現象，這三大方面主要是：實現城鄉基礎教育均等化路徑選擇、實現城鄉醫療衛生均等化路徑選擇以及實現城鄉社會保障均等化的路徑選擇。

第一，對于實現城鄉基礎教育均等化的路徑選擇為：首先，明確政府基礎教育事權。其次，加大財政對基礎教育的投入。最后，建立統一的基礎教育的辦學標準，提高從事農村基礎教育的教師工資水平。

第二，對于實現城鄉基礎醫療均等化的路徑選擇為：首先，財政對基礎醫療衛生投入的重點要從城市轉向農村。其次，因地制宜的建立農村合作醫療體系，提高農民的健康水平。最后，加強對農村醫療衛生服務的供給，縮小城鄉居民醫療衛生條件的差距。

第三，對于實現城鄉社會保障均等化的路徑選擇為：首先，為實現城鄉社會保障均等化提供財政支持。其次，建立農村居民最低生活保障制度。再次，建立農村社會養老保險制度。最后，將農民工納入城市社會保障體系[9]26-27。

解怡、廉曉梅（2010）認為，解決基本公共服務非均等化的路徑應該是五大方面，他們分別是：政府職能的基礎性改革、完善財政體制、完善基本公共服務的績效評價機制、深化基本公共服務的供給機制改革、建立合理的監督體系。其具體做法大概為：首先，對于政府職能的基礎性改革，政府要放手經濟領域，如繼續推進政企分開、政資分開等，嚴格限制政府對企業生產和經營的直接干預，把政府工作的重點從經濟建設轉移到基本公共服務上面來，為市場有效運行提供和創造良好的環境。其次，對于完善財政體制，則從財權和事權的匹配、正確處理財政轉移支付問題等方面開始著手。再次，完善基本公共服務的績效評價機制，主要是兩方面體系的確定和改善：基本公共服務的指標體系和各級政府的績效考核體系。第四，深化基本公共服務的供給機制改革，也要從兩方面入手，他們分別是：完善供給主體分工、建立合作伙伴關系和探索有效的供給、管理模式。最后，建立合理的監督體系，是從建設績效監督評價體系和法制體系兩方面入手的[2]33-38。

綜上所述，筆者認為，對于解決基本公共服務非均等化問題，大致可從以下幾方面著手解決：

首先，政治體制方面的完善。在政治體制方面，一方面，要破除城鄉二元經濟結構，打破二元戶籍制度，促進城鄉一體化進程。另一方面，政府工作的重點應該從經濟建設轉移到基本公共服務上面來，推動基本公共服務均等化。

其次，財政體制方面的完善。完善財政體制，正確處理財政轉移支付，完善分稅制改革，提高事權與財權的匹配程度。深化省直管縣和鄉財縣管的改革，可以促進事權財權的合理匹配。完善財政轉移支付制度。要對財政轉移支付的結構進行合理調整，要不斷完善省以下政府間的財政轉移支付制度。

再次，供給機制方面的完善。選擇“自下而上”的公共服務供給機制，政府應該多聽取人民的意見，追求的目標應該是為人民更好地提供公共服務，多出臺惠民政策。傳統的公共服務供給都是以政府職能為基礎，但事實上政府也不是萬能的，政府在提供公共服務時也有出現決策目標偏離公共利益的時候，由于缺乏競爭常常出現壟斷以及忽視產出、缺乏事業心等失靈現象。因此突破以往在政府、第三部門或市場之間的單一化選擇的思維定式是重中之重，旨在構建一主多元的公共服務供給模式，即是以政府為主導，以市場和第三部門為補充，各方廣泛參與的多元化供給格局。最終使政府盡可能成為多元化角色，即集生產者、主導者、培育者為一體。

最后，監督體系方面的完善。切實可行的監督體系，能對資金的整個分配流程以及轉移支付應用進行監督、追蹤以及反饋，不僅能夠直觀地清楚地看到，更能被廣泛應用于實踐中；既確保了信息的公開和透明，更保證了政府和人民的知情權，確保讓有限的資金盡可能用在最需要的地方，實現資金的使用率最大化。

參考文獻：

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[2]解怡，廉曉梅.地區間基本公共服務均等化問題研究[D].吉林：吉林大學，2010：2.

[3]馮云廷.城市公共服務體制：理論探索與實踐[M].北京：中國財政經濟出版社，2004：56.

[4]劉尚希.基本公共服務均等化：現實要求和政策路徑[J].浙江經濟，2007（7）.

[5]陳辰，葉映紅，城鄉基本公共服務均等化保障制度與政策研究[D].南寧：廣西師范學院，2012：15.

[6]劉婷，成志剛，我國公共服務均等化問題研究[D].湘潭：湘潭大學，2011：7.

[7]劉吉德，公共服務均等化的理念、制度因素即實現路徑：文獻綜述[J].上海經濟研究，2008（4）：4.

[8]王雍君.中國的財政均等化與轉移支付體制改革[J].中央財經大學學報，2006（3）：1-5.

[9]王謙，李齊云.城鄉公共服務均等化問題研究[D]濟南：山東大學，2008：115-119.