我國西部地區(qū)民間助殘服務(wù)組織發(fā)展之價值分析

摘 要：民間組織的產(chǎn)生與發(fā)展對弱勢群體的權(quán)益保護有著特殊的促進作用。在我國西部地區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展滯后、民間助殘服務(wù)組織力量較為薄弱的情況下，大力培育和發(fā)展民間助殘組織，有利于滿足西部地區(qū)殘疾人特殊需求，改善殘疾人社會資源，維護西部地區(qū)社會穩(wěn)定、促進社會公平正義的實現(xiàn)，同時能夠改善西部地區(qū)社會治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；民間組織；殘疾人權(quán)益；價值分析

中圖分類號：C913 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）36-0069-03

一、民間組織與弱勢群體權(quán)益保障

民間組織或曰非政府組織（NGO）這一術(shù)語，目前在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界并無統(tǒng)一界定且稱謂多樣。一般來講，民間組織是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)分化后出現(xiàn)的以參與社會事務(wù)管理為主要目標(biāo)，相對獨立于政府和市場并具有合法組織形式的新興社會中介組織。關(guān)于其產(chǎn)生的理論根基，目前占主流地位的觀點有政府和市場失靈理論、公民社會理論以及治理理論，其具備組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性以及公益性六大特征。目前我國黨和政府相關(guān)政策文件中相對應(yīng)概念為“社會組織”，民政部門稱之為“民間組織”，具體包括社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會三大類別，其主要提供保障人權(quán)、保護環(huán)境、促進教育、推進法治等多方面的社會服務(wù)項目。

以民間助殘服務(wù)組織為代表的社會力量參與殘疾人權(quán)益保障，是黨中央、國務(wù)院的明確要求，也是政府職能逐步社會化的鮮明表現(xiàn)。尤其是2010年3月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國殘聯(lián)等部門和單位《關(guān)于加快推進殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見》（以下簡稱“兩個體系”建設(shè)）的通知，強調(diào)積極發(fā)展社會力量大力發(fā)展殘疾人慈善事業(yè)，為民間助殘組織的發(fā)展帶來了新的契機。發(fā)達國家和地區(qū)的實踐證明，民間服務(wù)組織能夠充分利用其特征優(yōu)勢，在政府管不了或管不好的領(lǐng)域更為快捷、主動、公平地順應(yīng)社會民眾的多層次需求，在社會公益和弱勢群體利益保障等領(lǐng)域發(fā)揮著政府或營利性企業(yè)無以比擬或替代的促進作用，緩解政府有限供給與日益增加的公共產(chǎn)品需求的矛盾與沖突，填補社會公平正義缺口，推動政府職能轉(zhuǎn)型，增強民眾參與社會管理的力量與熱情，對推動社會的和諧與進步具有特殊的價值與意義。

二、西部地區(qū)殘疾人權(quán)益保障和民間助殘服務(wù)組織發(fā)展現(xiàn)狀

雖然2008年新修改的《殘疾人保障法》對殘疾人康復(fù)、就業(yè)、教育、社會保障、法律救助、文體生活、無障礙環(huán)境等基本權(quán)利做了較為全面的規(guī)定，但由于具體實施的配套法規(guī)不足，加上地方財政能力差異以及社會力量參與程度的不同，我國殘疾人權(quán)益保障程度整體水平不高且城鄉(xiāng)差距以及地區(qū)差別較大。如2010年全國殘疾人狀況監(jiān)測表明殘疾人狀況雖然整體有較大改善，但社會差距仍然明顯[1]。西部地區(qū)殘疾人權(quán)益保障問題更是我國殘疾人事業(yè)的重點和難點，西部12省（區(qū)、市）的殘疾人口數(shù)占本省（區(qū)、市）總?cè)丝诘谋壤嗪Ｊ『托陆S吾爾自治區(qū)比值偏低外，其他10省（區(qū)、市）殘疾人占本省（區(qū)、市）總?cè)丝诘谋戎翟谌珖箨?1個省、自治區(qū)、直轄市中獨攬前10名，其殘疾人口基數(shù)較大，殘疾人事業(yè)發(fā)展根基薄弱，尤其廣大農(nóng)村殘疾人生活貧困，生存狀況十分艱難，醫(yī)療康復(fù)條件較差，受教育程度低，文體生活匱乏、政治參與、維權(quán)意識薄弱且渠道不暢。可以認(rèn)為，在構(gòu)建和諧社會、全面建成小康社會的大背景下，西部地區(qū)殘疾人權(quán)益保障需求的滿足狀況，不僅關(guān)系到其自身的生活質(zhì)量，也是衡量我國殘疾人事業(yè)以及人權(quán)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的最低標(biāo)準(zhǔn)，是判斷人類文明、社會公平以及殘疾人平等、參與、共享社會經(jīng)濟發(fā)展成果程度的重要標(biāo)尺。如果對西部地區(qū)殘疾人的基本權(quán)益保障需求未能給予及時、充分的重視并實施有效的解決措施，這一群體將更趨邊緣化。如此則不僅與我國殘疾人事業(yè)“平等、參與、共享”的基本目標(biāo)相背離，更與和諧社會主義理念相去甚遠。因此，政府應(yīng)客觀認(rèn)識到自身在保障并滿足殘疾人基本權(quán)益需求方面存在嚴(yán)重的空缺與不足以及在殘疾人社會保障體系與服務(wù)體系建設(shè)中的巨大壓力，尊重公民平等自主參與社會事務(wù)的權(quán)利、發(fā)揮人道主義精神提高社會服務(wù)的意愿與熱情，積極支持、鼓勵社會力量參與殘疾人事業(yè)，尤其是民間助殘組織。

從整體來看，目前廣大西部地區(qū)民間組織力量還比較微薄，不僅在數(shù)目上不成規(guī)模，而且均不同程度地面臨成立危機、身份危機、資金危機或信任危機。一方面，政府對非政府組織缺乏足夠的培育與引導(dǎo)，在資金、項目支持、稅收優(yōu)惠、人力資源的培訓(xùn)與激勵等方面沒有提供應(yīng)有的鼓勵與支持；另一方面，政府的監(jiān)管模式不合理，重視準(zhǔn)入門檻而輕視運行監(jiān)督，民間組織項目運作缺乏透明度且問責(zé)性不足，自律意識淡薄，社會公信力不高。在目前正在試點地區(qū)大力開展的殘疾人“兩個體系”建設(shè)的工作經(jīng)驗來看，除了“亦官亦民”的各級殘聯(lián)，絕大多數(shù)民間組織的力量并沒有被充分引導(dǎo)、利用或發(fā)揮。即使是在經(jīng)濟條件較好的南方城市，在缺乏社會力量積極參與的情況下，政府對殘疾人各類特殊需求及其差異性研究不足，服務(wù)成本高而質(zhì)量不高，社會資源配置不合理，可持續(xù)發(fā)展難度較大，甚至出現(xiàn)政策性失衡問題[2]。因此，殘疾人事業(yè)的發(fā)展，離不開活躍而廣泛的社會力量的積極參與，政府應(yīng)當(dāng)積極培育、優(yōu)化民間助殘組織的發(fā)展環(huán)境，同時應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)管措施，在不影響其活力的前提下，明確監(jiān)管重點，提高其透明度和問責(zé)性，從而成為推動社會進步的有效合力。

三、西部地區(qū)民間助殘服務(wù)組織之價值分析

（一）有效增加社會供給，滿足殘疾人特殊需求

一般認(rèn)為，提供公共物品是政府的職責(zé)。但現(xiàn)實中，政府一般傾向于提供符合中間人群需求的公共產(chǎn)品，往往忽視那些最需要幫扶的弱勢群體的特殊需求。更何況，隨著人民的物質(zhì)與精神需求日趨復(fù)雜化與多元化，政府不可能無限制地擴張其機構(gòu)、增加財政投入來滿足不斷變化的社會公共物品的需求，即使是曾經(jīng)實行以政府高額財政補貼為支撐的全民性高福利的西方福利國家，政府最終也不堪重負(fù)，進而引發(fā)“福利病”[3]。對于殘疾人群體，由于殘疾類別與殘疾程度的不同，殘疾人的基本權(quán)益保障需求各有不同，政府并不能據(jù)此提供相應(yīng)靈活、便捷、豐富的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品供給的公益性又讓以營利為目的市場主體對其興趣索然。政府失靈與市場失靈以及社會利益需求多元化的客觀結(jié)果，是民間組織的應(yīng)運而生與積極作為。

由于氣候、地理位置、地貌等原因，我國西部一直處于欠發(fā)達狀態(tài)，殘疾人數(shù)量眾多、特性突出、困難巨大，是社會保障和公共服務(wù)的重點。但地方政府囿于財政能力，針對殘疾人這一弱勢群體的特殊需求一直處于供需嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。而民間組織以公益性和非營利性作為其崇高的服務(wù)理念，以滿足特定群體的利益要求作為追求目標(biāo)，與政府相比具有服務(wù)便捷靈活、資訊及時充分、低成本高效率且社會參與度較高等優(yōu)越性，可以較好地關(guān)注和服務(wù)社會弱勢群體，針對殘疾人的特殊困難，扶貧解困、積極參與社會保障，發(fā)展特殊教育、康復(fù)醫(yī)療、托撫服務(wù)，進行法律維權(quán)，開展文體活動，提供日常生活方便等，有效增加社會供給，完善公共服務(wù)，逐步滿足殘疾人多元化的社會需求，緩解政府有限供給與弱勢群體社會需求的矛盾與沖突，推動解決西部地區(qū)社會民生問題，維護社會穩(wěn)定有序。

（二）改善殘疾人社會資源，促進西部地區(qū)社會公平正義的實現(xiàn)

聯(lián)合國2006年《殘疾人權(quán)利公約》以及我國2008年新修訂的《殘疾人保障法》均禁止“基于殘疾的歧視”，包括直接歧視與間接歧視，即以殘疾為理由，取消或損害經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利的承認(rèn)、享受或行使的任何區(qū)分、排斥、限制或偏向、合理的便利的剝奪。《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》指出，反歧視措施意味著每個人的需求具有同等重要性，這些需求應(yīng)是規(guī)劃社會的基礎(chǔ)；一切資源的利用均必須確保每個人有平等的機會進行參與。長期以來，我國殘疾人群由于其生理或心理的特征而在社會及經(jīng)濟生活中飽受障礙、歧視與排斥等，他們無法參與并享受到與他人平等的各種社會資源。在西部地區(qū)，人民的生活隨著西部大開發(fā)進程的加快有了明顯改善，但殘疾人的生活水平與其他公民的平均水平相比還存在很大差距，殘疾人還遠遠不能像健全人那樣平等地享受教育、就業(yè)、醫(yī)療康復(fù)、住房、交通、文化生活、公共服務(wù)和最低生活保障等最基本的權(quán)利和機會，城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別以及貧富分化等社會結(jié)構(gòu)失衡問題在西部殘疾人群身上有著最為鮮明的體現(xiàn)，其整體生存狀態(tài)直觀反映著現(xiàn)代社會資源分配嚴(yán)重不均衡的嚴(yán)峻現(xiàn)實。利益分配不均是一切矛盾沖突的根源。為維護社會的穩(wěn)定與發(fā)展，亟須加強和改善殘疾人群體的社會資源，扭轉(zhuǎn)資源分配失衡的不公平局面。

在經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，政府面對人口基數(shù)巨大、貧困程度較深、需求復(fù)雜特殊的殘疾人并不能提供及時全面、公平有效的資源，雖有一定的特殊優(yōu)惠政策法規(guī)也常常因為過于抽象缺乏配套法規(guī)而執(zhí)行困難，或因財政能力限制而容易流于形式，對問題的解決是杯水車薪。向社會提供人道主義援助和慈善服務(wù)是非政府組織的重要職責(zé)。民間組織能夠迅速、有效地籌措、集聚社會資本，動員、匯集社會上各種救助資源和力量，通過籌集善款、開展特殊教育、提供就業(yè)培訓(xùn)、健康咨詢、法律援助、社區(qū)服務(wù)等各類助殘活動，推動社會資源的再分配，在政府與市場之外發(fā)揮整合社會利益、增進社會福利、促進社會公平的作用；民間組織具有能夠接近并深入社會基層民眾的優(yōu)勢，是民意聚合的組織形式，通過政策參與活動，推動國家根據(jù)殘疾人的特殊需求，通過調(diào)整法律和政策，增加殘疾人對社會經(jīng)濟資源和制度資源的占有量，改善經(jīng)濟生活，實現(xiàn)自身權(quán)利、享受主流文化，讓廣大殘疾人平等、參與、共享西部大開發(fā)所帶來的社會發(fā)展成果，從而實現(xiàn)所有殘疾人充分參與社會并在社會中享有與其他人平等的地位。

（三）增強社會自治觀念，改善西部地區(qū)社會治理結(jié)構(gòu)

作為非政府組織存在基礎(chǔ)和前提的公民社會理論強調(diào)相對于國家的獨立性和自主性，已成為現(xiàn)代各國公共管理的重要價值理念的治理理論的主要思想是對國家權(quán)力的分化，把一部分國家權(quán)力劃撥給除政府外的其他治理主體。在世界范圍內(nèi)，人權(quán)保護措施除了國家立法、行政、司法等不同手段外，非政府組織的介入也是重要的方面，體現(xiàn)了人權(quán)保障的民主化和社會化的特征，也是政府職能社會化以及公民社會發(fā)展的體現(xiàn)，是社會治理方式轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)。

受長期高度集權(quán)以及強政府、弱社會的影響，我國政府職能轉(zhuǎn)換并不到位，政府習(xí)慣于將自己定位于全能政府，擠占了絕大多數(shù)的社會空間，“大政府、小社會”的“一頭獨大”壟斷格局尚未徹底打破，公民社會弱小，社會自主性較低，社會治理結(jié)構(gòu)失衡。尤其是西部地區(qū)受傳統(tǒng)體制格局影響較大，社會獨立性還很差，自主能力薄弱，社會成員對政府的依賴性較強。對于殘疾人群體來講，權(quán)益保障需求較其他人更為強烈，但訴求表達渠道單一不暢、自身力量的弱小以及外界有意或無意的忽視或歧視等因素嚴(yán)重束縛了其對自身權(quán)利的追求，自卑與無助讓其對自身權(quán)利的爭取缺乏信心或勇氣甚至無動于衷，對社會事務(wù)冷漠消極。民間組織作為志愿性的公益性組織，具有強烈的使命感與責(zé)任意識，能夠及時了解所服務(wù)群體的特殊需求，并能整合其所代表階層的利益訴求，通過參與、協(xié)商、對話、談判等多種方式表達訴求，監(jiān)督、規(guī)范政府行為，促使政府更為關(guān)注并采取特殊措施保護特殊群體的合法權(quán)益，制定更為民主化和科學(xué)化的決策，增加殘疾人群體的社會認(rèn)同感與歸屬感，調(diào)動其參與社會事務(wù)的主動性與積極性。另外，作為社會成員自愿性的聯(lián)合體，民間組織的發(fā)展可以培養(yǎng)公民間平等、互惠、互信精神，鍛煉自主管理能力。因此，民間組織是社會民主管理的內(nèi)在力量，可以培養(yǎng)公民普遍參與、公民自治能力以及與政府平等互利、共生互動的能力。鑒于此，政府應(yīng)積極培育和扶持民間組織發(fā)展，鼓勵其積極參與社會弱勢群體權(quán)利保護，克服傳統(tǒng)體制對西部地區(qū)的影響，推動政府職能進一步轉(zhuǎn)型，培育社會自主性，改善社會治理結(jié)構(gòu)。

參考文獻：

[1]2010年全國殘疾人狀況監(jiān)測新聞發(fā)布會在京舉行——監(jiān)測表明殘疾人狀況改善較大，但社會差距明顯[EB/OL].中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站：http：//www.cdpf.org.cn/ywkx/content/2011-05/11/content_30332343.htm（2011-

05-11）.

[2]兩個體系建設(shè)專題座談會在江蘇舉行[EB/OL].殘疾人社會保障體系與社會服務(wù)體系專題網(wǎng)，http：//www.cdpf.org.cn/special/2getixijianshe/content/2009-05/07/content_30

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[3]林閩鋼，劉立強.建構(gòu)責(zé)任多元化的中國社會保障制度[J].學(xué)海.2002，（2）：70.