科學(xué)城市化有利于保護(hù)耕地

[摘要]堅(jiān)持走科學(xué)的城市化道路，合理編制土地利用規(guī)劃，盤活城市土地存量，允許農(nóng)村宅基地互換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地.堅(jiān)持城市開發(fā)建設(shè)中的緊湊性，使農(nóng)村耕地的增量大于城鎮(zhèn)對(duì)耕地的占用量，對(duì)于保護(hù)耕地有著積極意義。

[關(guān)鍵詞]科學(xué)城市化 保護(hù)耕地 措施

[中圖分類號(hào)]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003-1650（2013）07-0025-01

一、城市化的概述

城市化是鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的一種復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，同時(shí)也是一種影響極為深廣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化過(guò)程。由于其基本過(guò)程本身的復(fù)雜性，所以，關(guān)于城市化的概念，見仁見智。一般來(lái)說(shuō)城市化有廣義和俠義之分：從狹義上講，城市化可以簡(jiǎn)單理解為是人口的城市化，即隨著工業(yè)化的發(fā)展，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口的過(guò)程。城市化的直接表現(xiàn)形式是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口。從廣義上看，城市化是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的概念，城市化現(xiàn)象反映在社會(huì)生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面，人口集中只是它的一個(gè)方面，而由于社會(huì)生產(chǎn)力的變革所引起的生產(chǎn)方式、生活方式的改變過(guò)程更是其重要的組成部分。城市化水平是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)志。衡量城市化水平的指標(biāo)通常稱為城市化率，即一國(guó)或一個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀鋵?shí)質(zhì)反映了人口在城鄉(xiāng)之間的空間分布。伴隨工業(yè)化的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從而使城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加，城鎮(zhèn)人口比重不斷上升。

而科學(xué)城市化是指城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)數(shù)量以及城市化速度必須與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，使城市化能夠起到促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集約利用土地資源和提高人民生活水平的作用。因此，科學(xué)的城市化必須體現(xiàn)效率原則，即在一定的資本投入和土地占用的情況下實(shí)現(xiàn)資源效益的最大化，資源效益包括資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益。

二、科學(xué)城市化有利于保護(hù)耕地

1.科學(xué)城市化有利于集約利用土地，從而擴(kuò)大耕地面積

1997年我國(guó)城鄉(xiāng)居民的人均用地為153m²/人，其中建制鎮(zhèn)以上的城鎮(zhèn)居民人均用地為116m²/人，農(nóng)村居民點(diǎn)人居用地為170m²/人，但其中城市與建制鎮(zhèn)的人均用地水平相差較大，分別是101m²/人和154m²/人，而城市化率僅為29.92%。2002年全國(guó)人口總數(shù)12.8453億人，全國(guó)的城市化率為39.1%，城市總?cè)丝跒?.0212億人，按照現(xiàn)在市與鎮(zhèn)的人口比率3：l不變，則城市人口為3.7659億人，城鎮(zhèn)人口為1.2553億人，農(nóng)業(yè)人口為7.8241億人。如果人均用地城市人口按101m²/人、城鎮(zhèn)人口按154m²/人、農(nóng)村居民點(diǎn)按170m²/人計(jì)算，則城市人口用地量為380.36萬(wàn)hm²、城鎮(zhèn)人口用地量為193.316萬(wàn)hm²、農(nóng)村人口用地量為1330.1萬(wàn)hm²。城鄉(xiāng)居民總用地量為1903.776萬(wàn)hm²，如果2002年我國(guó)城市化水平達(dá)到50%的話，那么我國(guó)城市人口為4.8168億人、城鎮(zhèn)人口為1.6056億人、農(nóng)村人口為6.4227億人。這時(shí)的城市人口用地量為486.5萬(wàn)hm²、城鎮(zhèn)人口用地量為247.26萬(wàn)hm²、農(nóng)村人口的用地量為1091.859萬(wàn)hm²，城鄉(xiāng)居民總用地量為1825.619萬(wàn)hm²。盡管城市用地量增加了168.84萬(wàn)hm²，但是總用地量卻下降了78.157萬(wàn)hm²。農(nóng)村人口多，人均用地量比城鎮(zhèn)人口用地量大，占用的土地量就大。由此可見，減少農(nóng)村人口、增加城市人口可以節(jié)約大量的土地。同時(shí)，城市的土地產(chǎn)出率比農(nóng)村的高出幾倍至幾十倍，有的可達(dá)幾百倍。減少農(nóng)村土地占用量，增加城市土地占用量是實(shí)現(xiàn)土地集約利用的重要途徑。

2.科學(xué)城市化有利于人口出生率的降低，從而減少眾多人口對(duì)耕地的壓力

城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平、婦女職業(yè)類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達(dá)90%以上，鄉(xiāng)村二孩率超過(guò)城鎮(zhèn)的1倍多。城鄉(xiāng)生育率差異的原因主要有兩個(gè)方面：一是思想意識(shí)方面，由于農(nóng)村人口長(zhǎng)期受到“多子多福，早生兒子早享福”的傳統(tǒng)思想觀念的影響，認(rèn)為多生一個(gè)孩子多有一個(gè)望頭，現(xiàn)在即使再苦再累也值；二是農(nóng)村社會(huì)保障制度方面，由于農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全，家庭保障仍然是農(nóng)村保障的主要形式，一代養(yǎng)一代的模式?jīng)]有改變，認(rèn)為沒有孩子或孩子過(guò)少，后半生的生活就沒有著落，因而對(duì)生孩子有著特殊的偏好。而城市社會(huì)保障制度比較完善，城市人口對(duì)家庭保障的依賴度低，再加上自身素質(zhì)高，幾乎不受傳統(tǒng)思想觀念的影響，因而對(duì)生兒育女的偏好低。因此，城鎮(zhèn)化有利于人口出生率降低，從而減少對(duì)耕地的占用。

三、實(shí)現(xiàn)科學(xué)城市化的措施

1.合理編制土地利用規(guī)劃，盤活城市土地存量

土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家調(diào)控土地的基本手段，通過(guò)分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)土地需求，調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢(shì)，達(dá)到宏觀調(diào)控土地的目的。城市規(guī)劃是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)、社發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對(duì)城市空間布局和城市形態(tài)的總體設(shè)計(jì)，并通過(guò)城市土地利規(guī)劃來(lái)落實(shí)。城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國(guó)的基本國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更多地通過(guò)實(shí)施舊城改造，確定以內(nèi)涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土地容積率、產(chǎn)出率，增加城區(qū)容量；搞好城市規(guī)劃工作，堅(jiān)持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，利用市場(chǎng)機(jī)制不斷調(diào)整區(qū)域城市結(jié)構(gòu)、城市用地結(jié)構(gòu)和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復(fù)設(shè)置，減少城市化過(guò)程中不必要的耕地浪費(fèi)。把粗放型土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化經(jīng)營(yíng)土地。

2.允許農(nóng)村宅基地互換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地

允許農(nóng)村宅基地互換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，即城鎮(zhèn)建設(shè)用地所占用的耕地由異地的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦貋?lái)補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡。其具體操作辦法是，在農(nóng)民自愿把自己的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐那疤嵯陆鉀Q其城鎮(zhèn)戶籍問題，使其享受城鎮(zhèn)人口的同等待遇。這樣，一方面城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要占用耕地，使耕地面積逐步減少，而另一方面，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦兀垢孛娣e逐步增加，加減相互抵消，從而達(dá)到解決城鎮(zhèn)化用地與保護(hù)耕地的目的。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地已經(jīng)成為不可避免的事實(shí)。然而，外出務(wù)工和經(jīng)商的部分農(nóng)民通過(guò)自己多年的打拼，已經(jīng)具備了在城鎮(zhèn)工作的經(jīng)驗(yàn)和生活的條件，但由于受到戶籍的限制，無(wú)法享受城鎮(zhèn)人口的同等待遇，因而不愿把自己空閑的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦亓鬓D(zhuǎn)出去，而把它作為“葉落歸根”的最終住所。因此，允許農(nóng)村宅基地互換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，使有能力在城鎮(zhèn)生活的外出務(wù)工和經(jīng)商的農(nóng)民把自己的宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)楦亍⒉⑾硎艹擎?zhèn)人口的同等待遇是解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地和保護(hù)耕地的有效途徑。因此，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須以農(nóng)村宅基地互換的辦法，也就是說(shuō)沒有農(nóng)村宅基地的互換，城市建設(shè)不許占用耕地。這樣，就能從總體上保持耕地不減少的情況下推進(jìn)城市化建設(shè)，進(jìn)而避免“圈地運(yùn)動(dòng)”現(xiàn)象的發(fā)生。

3.堅(jiān)持城市開發(fā)建設(shè)中的緊湊性和可達(dá)性原則

要推進(jìn)城市化，必然有城市規(guī)模的擴(kuò)張，因而開發(fā)和建設(shè)新城區(qū)不可避免。為了提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，必須解決舊城區(qū)與新城區(qū)之間的緊湊性和可達(dá)性問題，使新舊城區(qū)形成良性的互動(dòng)式發(fā)展。緊湊性，即城市的建設(shè)不要太分散，要相對(duì)集中。其優(yōu)點(diǎn)是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資少，而利用率高，避免不必要的資源浪費(fèi)，便于聚集人口和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。可達(dá)性是指空間聯(lián)系的便利程度，主要與城市的道路系統(tǒng)和交通網(wǎng)絡(luò)有關(guān)。而城市活動(dòng)對(duì)可達(dá)性的需求取決于其功能特征，例如，就業(yè)和購(gòu)物要求的可達(dá)性高，而高級(jí)的商務(wù)活動(dòng)趨于集中在可達(dá)性最佳的地區(qū)。可以說(shuō)，可達(dá)性是新城區(qū)開發(fā)成功與否和城市基礎(chǔ)設(shè)施利用率高低的關(guān)鍵，一般來(lái)說(shuō)，新城區(qū)的開發(fā)和建設(shè)是為了緩解舊城區(qū)壓力，改善市民的人居環(huán)境，完善城市功能。但是，如果新舊城區(qū)之間的可達(dá)性不佳又沒有應(yīng)有的緊湊性，新城區(qū)是很難聚集人氣的，更談不上經(jīng)濟(jì)繁榮了。具體地說(shuō)，新城區(qū)在建設(shè)之初，基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全，再加上舊城區(qū)的就業(yè)人口為了上下班和購(gòu)物方便，不愿到新城區(qū)居住，商人在新城區(qū)沒有生意可做，也不愿到新城區(qū)居住，這就造成新城區(qū)人氣不旺，投入的基礎(chǔ)設(shè)施沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，造成不必要的資源浪費(fèi)，與此同時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口能力弱。因此，在搞好城市中長(zhǎng)期規(guī)劃的同時(shí)，必須把離舊城區(qū)最近的區(qū)域作為新城區(qū)初期開發(fā)的重點(diǎn)，適當(dāng)增加新城區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度，集約利用土地資源，城市住宅應(yīng)以高層和小高層為主，增加城市的緊湊性然后逐步向外推進(jìn)，也就是通常所說(shuō)的滾動(dòng)式、連片式集中開發(fā)，合理利用資源，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

總之，我國(guó)在全面推進(jìn)城市化進(jìn)程中，由于城市化進(jìn)程有利于人口向城市集聚，雖然在一定程度上擴(kuò)大了城市占用耕地的規(guī)模，但由于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，使城市人口占用耕地增加的同時(shí)，農(nóng)村人口宅基地占用耕地減少，這一加一減相互抵消之后，最終使耕地有所增加，但前提是必須進(jìn)行城鎮(zhèn)土地使用制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。只有提高土地集約利用的程度，才能使城市化的推進(jìn)沿著土地資源節(jié)約型的路子發(fā)展，從而提高城市質(zhì)量。城市化必須注重內(nèi)涵發(fā)展，才能促進(jìn)土地資源利用由粗放型向集約型發(fā)展。通過(guò)舊城改造、開發(fā)整理等來(lái)盤活存量建設(shè)用地，并實(shí)行農(nóng)村宅基地互換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的辦法，有利于減少對(duì)耕地的占用，甚至使耕地有所增加。可見，城市建設(shè)與耕地保護(hù)相互制約，又相互促進(jìn)。

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