村民自治視野下農村集體資產產權制度改革必要性思考

[摘要]黨的十八大提出工業化、信息化、城鎮化、農業為現代化為目標的新四化，全部涉及到“三農”。從此看出農村改革發展的必要性與重要性。但農村集體資產產權制度改革的滯后，不僅會影響新型城鎮化和農業現代化的發展，并已經影響到村民民主自治的發展。體現在空殼村無法進行正常的換屆選舉和正常民主監督，同時村民作為自治主體的利益也難以得到保障。“新村民”參加村民自治，為未來農村集體資產產權改革增加更多變數。隨新一輪城鎮化的，農村集體產權改革的難度會加大。

[關鍵詞]村民自治 村集體資產 產權制度 改革

[中圖分類號]F321.32 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2013）07-0039-01

黨的十八大提出工業化、信息化、城鎮化、農業為現代化為目標的新四化，全部涉及到“三農”。從此看出農村改革發展的必要性與重要性。隨著工業化、城鎮化進程的快速發展，土地已經不再是農民唯一賴以生存的經濟基礎，農民已不再以務農為就業，農民也不再以農村為居住地。農民脫離土地，進廠打工，進城務工異地務工就業。農業現代化發展，農村土地不斷規模化集中經營，土地流轉。滬郊農村土地消耗不斷增加，農村土地不斷被征用，農村在短期內“村轉居”，農民已經遠離農村。此外，在滬郊農村，又有大量的非本村村民進住本村即新村民。按照現行的基層自治體制，廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務，農村村集體擁有一定的財權，自行承擔村務管理費用和其他支出。所以，站在村民自治視野下，現行的農村集體所有農村集體資產產權制度改革成為城鎮化發展中不可忽視的問題。農村集體資產產權制度改革，體現著在工業化、市場化、城鎮化過程中，村民自治主體的多元化，基層民主政治建設從村民自治向城鎮居民自治轉化的法律及政治取向。所以，農村集體資產產權制度改革是對農村集體所有制的又一次詮釋，這不僅關系到數量龐大的農民現實經濟利益，也影響到村民自治的程度，也影響到社會的穩定，關系到城鎮化的進程與質量。

一、農村集體資產產權制度改革的滯后，已經影響到村民民主自治的發展

1.體現在空殼村無法進行正常的換屆選舉

滬郊農村隨城鎮化的發展，人口結構發生了很大變化。農業人口，1978年為453萬，到2010年157萬；農業從業人口從1978年的210萬人，降到了2010年的34萬人。到目前為止，上海市涉農有八區一縣，其中中心城區徐匯、普陀、閘北、楊浦、長寧5個區6各鎮涉及集體資產。從金山區來看，靠近新城區、新市鎮的建設，農村土地早已征用完畢，農民從戶籍上講已經轉為非農，村委會已成為我們平時講的“空殼村”，其原因就是因為原屬于村集體的資產未處置的結果。根據《村組法》第一章第二條規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”由于村集體資產處置的滯后，已經影響到了村民自治。在金山區2006年的第8屆村民委員會換屆選舉時，按選舉意見要求，“凡80%的土地被征用，80%村民動遷，農戶不足200戶的村，鎮（鄉）政府可以向區政府申請，由區政府審批可以暫緩選舉”，當時有8個村暫緩選舉；2009年的第9屆村民委員會換屆選舉，全區有3個村暫緩選舉，這三個村都是因為征地問題突出而暫緩，其中一個村自2002年開始，連續三屆村委會未換屆，成為村民自治的“難點村”。到2012年換屆選舉，這些選舉困難村，基本都是通過并村的方式避免暫緩選舉的尷尬。最起碼的民主選舉都無法實現，如何談民主監督？

2.體現在空殼村村民無法進行正常民主監督

上海市到目前為止，在中心城區的閘北、普陀、長寧、楊浦和徐匯5個區6個鎮有農村集體資產。在推行“三個集中”過程中，因歷史和村民委員會與居民委員會職能的差異，村集體經過多年的積累和征地補償，有相當數量屬于村民集體所有的資產，這部分資產隨著村民城鎮化，原來的村民與村委會之間的關系越來越疏遠，村民自治的功能村民對村委會的監督也越來越弱化。相對于過去將來講，處于無村民監督的相對真空狀態。之所以說是相對真空狀態，是因為從形式上講還有鎮相關部門的代管或托管，村民的監督缺失，有個別村城鎮化后村民分散在十幾個新建居民居住小區，原來一千多戶人家現在只有不足百戶戶宅基地未動遷，土地也基本征用，村民基本農轉非，同時享受了小城鎮保險但戶籍依舊在村里。由于村民居住分散干群之間聯系溝通困難較大，很難召開村民會議、村民代表會議，村民自治、民主管理等工作根本無法開展。

3.體現在村民作為自治主體的利益難以保障

在調研中我們發現，村轉為居民后，村民變成了雙重身份，從居住地講是居民，村戶口登記講又是村民，因為大多數村民雖然戶口轉性，但因集體經濟利益的關系，戶籍任然在本村，這些人接受的是雙重管理，即居委會和原村委會的管理，每遇到基層自治組織換屆選舉，大多數村民選擇回村參加選舉，有的鎮只能以管委會的方式代管。整體動遷的村，有的地方仍然是村委會建制，有的地方索性是一套人馬，兩塊牌子，一塊居委會牌子，一塊村委會牌子，這樣的“以村養居”，本來應有財政承擔的居委會管理費用，仍由村委會承擔，等于是轉嫁村民身上。在調研中發現，廣大村民共同長期積累起來的集體資產帶來的收益，沒能體現在共同享受，只是少數村民收益，就是那些貧困村民和相對貧困的村民，使得絕大多數村民的權益無法得到保護。

二、“新村民”參加村民自治，為未來農村集體資產產權改革增加更多變數

從滬遠郊金山區的角度看，也屬于上海國際大都市的郊區，雖與近郊相比，還屬于一個農業占比重比較大的區，但隨著上海石化的擴建與發展，新城區、工業園區和上海漕涇化工區建設的發展，二、三產業發展相對發展也比較快，也吸引了大量外來務工名人員。比如金山工業區規劃之內的亭林鎮亭東村，全村總人口3525人，外來人口就達10000多人。《村組法》第13條第三款規定，戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意也可以參加選舉（這部分人稱之為新村民）。這樣無形之中擴大了村民的范圍。新村民的經濟關系還在原戶籍，只是居住與管理在參與選舉村。同時新村民也包括不參加選舉但又居住在本村的人員，有的新村民在一個村居住長達幾年以上。新村民的產生，在現行的村民自治體制下，存在幾個問題：一是管理費用問題，加重了管理費用的支出，每個村都有專職外來人口管理人員，這些人員的費用大多由村支出。另一個是新村民對村民自治的理解偏差問題，把參與選舉簡單理解為村民自治，村民享受的福利也應該同等享受，新村民與原住村民之間難于區分經濟關系，改革的難度增加。

三、隨新一輪城鎮化，農村集體產權改革的難度會加大

隨本世紀初農村發展的需要，大規模的撤并村，原本有些農村基層干部對村集體所有權的法律性質認識就模糊不清，“集體所有”到底屬于集體所有制的“組織”所有，還是屬于集體組織內的“成員”所有搞不清楚。加之集體成員和集體經濟組織成員的資格的模糊不清，也即是哪些成員可以成為集體經濟組織成員，從國家層面講法律對此并無規定，產生了集體組織成員與集體經濟組織成員資格分離的狀況。根據相關規定，農村集體經濟組織成員界定，要從1956年開始，時間跨度很長，人員變動很復雜，2012年村集體經濟組織成員界定和農齡統計中，有的村涉及到9大類人員難于界定，比如讀書（中專、大專、大學）畢業后，現在外工作的人員；90年代買戶口遷出或是本人自愿遷出本組的第二次延保沒有田；戶口在本組，現在出國（除勞務輸出）打工、經商等人員；與知情結婚，戶口在70年代后期遷出未分過田的人員；全家戶口遷至外區，無房子、無責任田；讀書后戶口遷出，現婚至外鄉鎮、工作在外鄉鎮，當時無責任田；婚嫁至外鄉鎮，但戶口在本組未遷出，本人無責任田；三峽移民；服刑人員的農齡計算，服刑期間戶口未注銷的人員等等。雖同屬金山區，但各鎮做法也不統一，矛盾很大。加之城鎮化的加快，新一輪的農村集中居住，又一輪的大規模的并村將要拉開。以金山區為例，隨金山區城鎮化發展1158規劃目標的逐步推進，“1158規劃”，一個中心城區，一個特色鎮，5個中心鎮，80個中心村。金山區要在現有的124個建制村的基礎上，減少到80個，減少50%以上。在上個世紀末本世紀初，為了消滅貧困村，已經有過一輪大規模并村，有的村已經是幾次撤并，按農村集體經濟“三級所有，隊為基礎”所有制，村民與集體所有的資產關系已經無法明晰體現。所以，時間跨度越長，情況越復雜，改革的難度也越大。

上海郊區農村集體資產產權改革之所以難，有其深層次的原因，那就是村民委員會作為自治組織，同時又是經濟組織這樣的體制所造成的。進行農村集體資產產權制度改革，把發展村級經濟功能從村民委員會職能中剝離出來。這是農村城鎮化的第一步，也是農村集體產權制度改革的關鍵，也勢在必行。