論失地農民權益保障的經濟學研究

[摘 要] 現階段農村集體土地被征用，導致越來越多的農民失去了給予他們生存和發展的基礎。加之自身思想觀念陳舊，文化素質、就業技能偏低，政府安置補償形式單一及標準偏低等主客觀原因。作為農民，他們沒有土地；作為城市居民，又沒有就業的門路、養老的退路。因此，在經濟現實與制度跟進不對稱的情況下，失地農民的社會保障問題既是應重點關注和解決的民生問題，也是建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的重要問題。

[關鍵詞] 失地農民 權益保障 經濟制度 法律對策

[中圖分類號] F323 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）11-0022-02

一、 前言

土地是農民賴以生存最基本的生產資料和生活保障。工業化、城市化的加快，導致越來越多的人失去土地。加之，失地農民權益所得與城市土地增值之間的“剪刀差”不斷增大，農民就業困難、生活無助的問題日益顯現，嚴重影響到經濟持續增長和社會穩定。

二、 征地問題重重，農民權益受損

1.生活缺乏保障

改革開放以來，隨著市場經濟的發展、就業市場的要求，已經沒有辦法以招工安置和農業安置解決失地農民的后顧之憂。

2.補償標準偏低

征地補償標準的確定保障失地農民生活的關鍵。現有失地農民沒有真正享受到工業化、城鎮化和現代化帶來的好處，卻要為此付出沉重的代價。

3.缺乏民主參與

在土地征用過程中，農民缺乏充分的參與，無法保障其知情權、協商權。在實踐中，土地征用往往沒有達到村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意的要求，有的甚至是只經過個別領導的同意，村民會議就只是走一個程序而已。盡管有“兩公告一登記”制度，但實際上是讓失地農民到指定單位領取辦理“通知書”，對失地農民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大限制了農民的知情權、協商權。

4.“公益”范圍不明

農村集體土地要轉換為城市土地的時候，不論是否符合公共利益，必須先經征為國有。同一部法律前后條款顯然相互矛盾，對“公共利益”的外延界定不明，使得非公益性用地與經營性用地均列入征地范圍。

土地征用過程中補償費與土地拍賣價之間存在巨額級差收益，一些地方政府或部門為了當時的行政業績或個人利益，只重視眼前利益，不重視長遠利益；只重視經濟效益，不重視社會公平，不論是國家公益性建設項目，還是商業性項目，均以公共利益的名義動用國家征地權，甚至亂圈濫占集體所有土地。違背可持續發展的理念、忽略生態系統的保護。

5.救濟渠道不暢

我國現行體制下，土地征用由當地政府來控制。作為征地拆遷方的政府在征地拆遷中，為響應“零強拆”、“零投訴”等漂亮口號，難得通過司法程序解決。所以，如果對征地補償糾紛不予受理，不僅與建設法治國家的宏偉目標相悖，也直接危及現實社會的穩定性。

三、 完善法律對策，保障失地權益

征地補償是失地農民獲得的最直接的經濟賠償權益，也是最容易引發矛盾的焦點。因此，建立合理的征地補償、利益分享機制是淡化失地矛盾、確保社會穩定的關鍵。為此提出以下建議：

1.建立社保體系，強化就業培訓

1.1建立和完善社會保障制度

2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）明確提出“征地補償安置必須以確保征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。”但通過何種方式和途徑為其提供應得的補償和保障，不僅關系到農民的生活質量、社會的穩定，而且對下階段城市化的推進和全面建設小康社會有著直接的影響。為此，必須要保證失地農民①建立最低生活保障制度。②建立醫療保險制度。③建立基本養老保險制度。針對失地農民的特殊狀況，在現有的農村基本養老保險的基礎上，進一步出臺專門針對失地農民養老保險的政策和意見，確保他們老有所養。

1.2建立就業培訓制度

農民失去土地后，從喪失生產資料的這一層面而言，與下崗職工的性質是相同的[2]。因此，應建立城鄉統籌的勞動力市場，政府在稅收、就業門路等方面給予失地農民政策性扶持，確保他們享受城鎮下崗職工的待遇。按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的原則，可以采取以下措施 ：①建立失地農民就業培訓資金。培訓資金可從土地征用款與集體資產積累中按一定比例提取。②提高農民自身素質和就業能力，針對性地開展創業培訓，并優先安排就業崗位。③加強就業服務信息系統的建設。大力發展勞動力市場中介組織，形成包括就業信息、咨詢、職業介紹、培訓在內的社會化就業服務體系，及時發布信息，幫助實現就業轉移。④落實被征地農民就業安置責任[3]。

2.確立補償原則，提高補償標準

我國憲法和法律對于征用土地采用的是“相當補償”原則。實際征地中往往分歧較大。我國憲法應確立新的“公平補償”原則，踐行“以人為本”和“以民為本”的思想，最大限度地補償失地農民的損失。

我國應該滿足這樣幾個內容的要求：安家費，轉業費，養老保險費，醫療保險費，學齡兒童教育保險費等。讓被征收人和征收受益人雙方均能信服接受。

3.健全征地程序，彌補主體缺位

3.1健全征地程序

農用地征用事關農民的生存，不僅要完善土地征用程序，更重要的是要嚴格落實征用程序，按照以下步驟進行：發布征地通告；征詢村民意見；地籍調查和地上附著物登記。務必做到“兩公告一登記”。要做到“兩公告一登記”，就必須加強對征詢村民意見這一環節的執行和監督，充分保障失地農民的知情權、參與權、協商權，避免“兩公告一登記”制度流于形式。切實改變農民處于被動接受的地位，讓他們主動參與，獲得真正意義上的發言權、協商權，真正保障其合法權益。

3.2彌補主體缺位

在制定方案時應當充分考慮、聽取村民代表的意見和建議。如果補償方案不能得到村民代表的認可不得向村民發布征地公告、召開村民代表大會。還有學者提出設立農村土地管理委員會解決農村集體土地所有權主體缺位問題。

4.完善征用法規，規范“公益”范圍

4.1完善征用法規

我國目前沒有土地征用法，《土地管理法》中的有關內容還很不全面，比如沒有明確征用權的主體、范圍等。因此，我國有必要設立《土地征用法》，有必要將土地征用權嚴格限定在以公共利益為目的使用范圍之內。對于非公共利益需要使用土地的，應首先考慮使用存量土地，建立農村土地使用權交易市場，讓征地方在公開的土地市場上獲取土地使用權，并按照規定對其進行嚴格的審批。

4.2規范“公益”范圍

針對征地權濫用的現實情況，國家應在相關的法律、法規中對“公共利益”作列舉性。并按照公開、公正、高效的征地程序、方式，建立健全公告、公示制度，規范征地過程中各方利益關系和行為，以消滅征地過程中“暗箱”操作行為，提高征地工作效率。

5.追究違法責任，完善救濟體系

5.1追究違法征地責任

綜前所述，土地違法征用成本低，特別是政府及其官員違法違規征用集體土地的成本非常低。為此，應盡快完善違法征用土地法律責任的相關規定，提高土地違法的成本。相關土地監管機關應大膽負起法律賦予的責任，加大違法違規征地案件的查處力度。對土地監管機關及其人員，面對土地違法違規案件不依法查處或查處不力的，必須依法追究其相應的法律責任。

5.2完善救濟體系

征地過程中，農民因為缺乏法律知識，往往難以維護自身合法權益。現實案例反映出的問題是：被征地農民為了尋求救濟途徑，訴訟無門的情況下采用上訪或圍攻政府鬧事的非正常途徑，不但影響社會穩定，對政府形象也造成極大損害。可見，如果想要有效地解決和處理糾紛，需將法律援助引入農用地征用糾紛之中。另外，很多失地農民法律意識比較淡薄，對于從事農業以外的其他行業往往沒有信心，不想讓土地被征收。因此，在征用的過程中，律師有必要參與其中：為失地農民提供法律咨詢、代理失地農民參與聽證、出具法律意見、協調失地農民與政府的關系。這樣有利于及時有效地解決糾紛，減少社會執法成本，同時提高人們守法、執法的自覺性。有必要在司法系統內部建立專門土地及其相關問題的解決機構，由該專門機構、專門人員對爭議采取價值性審查，從而達到結案的效率性與正確性的統一。

四、結束語

征用土地是城市發展進程中必要的一項工作。確保失地農民安置和長遠生活保障，可有效化解征地過程中的突出矛盾，同時也只有完善土地征用制度，才能保障征地工作的順利進行。

參考文獻

[1]涂文明.城市化進程中失地農民社會保障模式的選擇和建構[J]. 理論導刊，2004，（12）：50-53.

[2]熊文武、陳娟.加快土地征用制度改革切實保護農民利益[J].法學雜志，2004，（7）：45-48.

[3]欒量海、張強.失地農民就業和社會保障的狀況、問題與對策[J].科學社會主義，2007，（6）：36-39.

[4]沈開舉.行政補償法研究[M].北京：法律出版社，2004：238。

[5]劉麗.世界主要國家土地管理體制概況[M].北京：中國大地出版社，2006：21.