危機后影子銀行的國際監管改革及對我國的啟示

摘 要：本輪金融危機的爆發表明，影子銀行天生具有的表外性、高杠桿性和證券化運行機理，一旦疏于監管就極易引發系統性風險和法律風險。危機后國際金融監管組織和美英歐等各大經濟體紛紛出臺強化影子銀行監管的金融監管改革法案。我國應結合自身情況，探索和構建適合我國金融業發展實際的影子銀行監管制度。

關鍵詞：影子銀行；監管改革；系統性風險；法律風險

中圖分類號：F831 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）10-0023-05

2008年肇端于影子銀行大肆創新的美國金融危機，極大地沖擊了全球金融體系的穩定，并引發了全球實體經濟的持續衰退。危機后，影子銀行開始成為國際社會關注的焦點，以FSB為代表的國際組織和美英歐等各大經濟體紛紛對影子銀行及其監管問題進行了深刻的反思，并開始著手出臺相關的監管改革方案和制定相關的監管規則。我國雖然沒有直接卷入該場經濟危機，但吸取國外影子銀行監管的經驗教訓和分析其中的法律監管安排，對當前我國金融監管改革的推進具有重要的啟示和借鑒意義。

一、影子銀行的特征

影子銀行是游離于傳統商業銀行體系之外的、從事與傳統銀行相類似的金融活動但卻不受或者幾乎不受監管的金融實體或金融工具。以筆者見之，這些金融實體或金融工具幾乎可以囊括投資銀行、對沖基金、私募基金、債券保險公司、結構性投資工具等非銀行金融機構及銀行機構內部的影子銀行部門和業務。從實際運作來看，它們要么通過不同的融資方式促使信用無限擴張，要么通過高度杠桿操作而持有大量股票、 債券和其他結構化金融產品。一旦信用貨幣超過實體經濟中商品的數量或未來交易需求的數量，或資產價格由于其信用擴張過度而難以維持高價位時，它們往往通過放大借貸關系或“擊鼓傳花式”跨期配置既有的資源而脫身，故其本質上是一種與商業銀行相類似或相關聯的具有濃厚投機色彩的融資貸款中介。

第一，影子銀行的表外性。由于影子銀行自身缺乏渠道能力，需要與傳統銀行進行密切合作以實現“共贏”。所以，它通過深度參與商業銀行資產負債表之外的資產證券化和結構化投資，跨越了傳統商業銀行的業務邊界，致使其在進行活動的時候不需要遵守傳統銀行所要求的資本充足率、準備金等，不需要為其風險投入成本，相對于傳統銀行來說有著盈利優勢，促使越來越多的金融機構涉足影子銀行業務以降低監管成本、提高利潤率。可見，影子銀行業務所具有的表外性，使其很容易就避開了監管部門的注意。

第二，影子銀行的高杠桿性。由于較少受到監管，影子銀行的杠桿率較高，易引發高風險。傳統的銀行體系由于有資本充足率的要求、業務規模的限制和嚴格的監管規定，所以它們的杠桿率不會太高。而影子銀行體系極大地偽裝了真實杠桿率水平，投資者通過杠桿操作，舉債來增加持有的頭寸，使金融機構可以在資本不足的情況下過度進行交易。這種高杠桿使信用創造的規模更大，因而為金融衍生品市場初期的發展提供了強勁的動力。但是，高杠桿率也導致了信用過度擴張，致使金融市場出現了泡沫以及實體經濟出現過熱的現象，所以，影子銀行本身蘊含的高杠桿率在繁榮的同時也潛伏著高風險。

第三，影子銀行以證券化作為運行機理。在西方，影子銀行系統最擅長的領域均與證券有關，其業務涉及證券的設計、發行、收購和擔保的所有方面，系統機構同時扮演著“發起人”、“投資者”和“服務者”的多重角色。所以，影子銀行是通過資產證券化向金融市場提供流動性的，但同時潛藏著極大的流動性風險。

二、對影子銀行疏于監管的危害

盡管在金融危機之前，很少有人關注影子銀行，但它卻存在于金融體系之中，并逐漸成為與傳統商業銀行并駕齊驅的另一個銀行系統。這種系統一旦疏于監管，極易引發系統性風險和系列法律風險，威脅整個金融體系的安全與穩定。

從系統性風險而言，由于影子銀行向金融市場提供流動性是通過“期限錯配”進行“短融長投”，所以決定證券化資產變現能力的條件同時也制約著影子銀行提供流動性的能力。加之影子銀行的經營不需要考慮風險成本內部化的問題，這為監管套利提供了空間，并損害了銀行業監管效率，導致金融體系杠桿風險的累積。當杠桿率升高而資本充足率很低時，以及當信息披露過少而市場紀律失效時，影子銀行的法律風險將與其他風險相結合，系統內機構將產生“多米諾骨牌”效應，金融體系最嚴重的流動性風險將因此得以蔓延擴散。

其法律風險主要表現在：其一，金融合約中的抵押品價值波動較大，因為以證券化的資產作為抵押品，其價格多依賴市場的預期和評級機構的評級，而這兩者與基礎資產的價值沒有直接關系。即便基礎資產價值相對穩定，也不能阻止投機性交易造成的抵押品價值的波動，而一旦價格呈下降趨勢，持有抵押品的貸款人的資產就會迅速縮水。其二，金融交易中對最終投資者的保護不夠。理論上，證券化的價值在于分散風險，因為將有更多的市場參與者或者更有能力承受風險的參與者分擔風險，因而能夠保持金融市場的穩定性。而事實上，資產證券化活動的最終買方常常是那些最沒有風險承受能力的投資者，這使得他們的損失無法得到法律救濟與補償，迫使他們違約，從而累積了金融機構的信用風險，破壞了金融市場的穩定。其三，對影子銀行的監管缺乏統一的法律框架。對對沖基金、投資銀行等沒有相關的直接約束性法案，而是依據規則性監管原則對它們的具體業務分別進行監管。原本，各層各部門的監管規定是依照功能性原則進行監管的很好實踐，但是由于過于分散而削弱了監管力度和監管效率。若想將這些分散而又功能各異的監管資源整合為一個統一的框架，不能僅僅將各相關監管部門和人員進行簡單的合并，否則可能適得其反。同時，由于統一監管會涉及所獲取信息的共享，因而對那些涉及商業機密的重要信息的內部分析與共享，都應事先建立一套嚴格的保護機制以避免信息被誤用或濫用。

三、國際社會對影子銀行的監管改革

全球金融危機的爆發，暴露出各國對影子銀行監管的一系列缺陷與不足，對此，國際社會均把對影子銀行的監管擺到一個核心位置，并提出了很多改進影子銀行監管的具體建議與方案。

（一）國際金融監管組織對影子銀行的監管改革

危機后，國際金融監管組織中關于影子銀行監管改革的主要推動者是G20成立的金融穩定理事會（FSB）。2010年11月11日在韓國首爾舉行的G20峰會會議文件中，明確將“加強影子銀行的監管和規制”作為重要工作議題。在FSB的指導下，五個工作機構①分別從不同的方面著手構建監管制度。其中，巴塞爾銀行監管委員會提出的《巴塞爾協議Ⅲ》是全球銀行業監管的標桿，其出臺將引發國際金融監管準則的調整和重組，影響銀行的經營模式和發展戰略。

具體來說，巴塞爾委員會通過加強基于新資本協議三大支柱②的監管資本框架提高銀行體系的穩健性。這些改革建議包括：

第一，提高銀行資本基礎的質量、一致性和透明度。這將確保大型國際活躍銀行增強在持續經營和清算條件下吸收損失的能力。巴塞爾委員會加強了一級資本（主要形式必須是普通股和留存收益）的要素，一級資本能夠在持續經營條件下全部用來吸收損失，因此有助于降低銀行體系的系統性風險。此外，二級資本工具將統一，僅能用于覆蓋市場風險的所謂三級資本將被取消。

第二，擴大資本框架的風險覆蓋面。除2009年7月發布的交易賬戶和資產證券化的改革措施以外，委員會提出加強交易對手信用風險的資本監管。交易對手信用風險主要源于衍生品交易、回購和證券融資活動。這些方面的強化將提高單個銀行機構的穩健性，并降低通過衍生品和融資渠道在金融機構之間沖擊傳遞的風險。提高交易對手的資本要求將鼓勵場外衍生品交易轉向通過中央交易對手和交易所交易。

第三，引入杠桿率作為新資本協議風險資本框架的補充措施，基于適當的評估和校準，將杠桿率納入第一支柱。不同經濟體之間杠桿率計算應具有可比性，要調整會計準則方面的差異；某些表外項目將適用100%的信用風險轉換系數，并測試杠桿率與風險資本比例之間的相互作用。這樣的杠桿率監管將有助于控制銀行體系杠桿率的過度累積，并為防止風險資本套利和模型風險提供額外的保護。

第四，采取一系列措施推動銀行在經濟上行期建立超額資本用于經濟下行期吸收損失。本輪危機中最不穩定的因素之一是金融沖擊遍及整個銀行系統、金融市場和實體，放大了親周期效應。市場參與者以親周期方式行事的趨勢通過各種渠道被放大，包括通過盯市計價和貸款持有到期的會計標準、保證金，以及通過金融機構、公司和消費者杠桿率的累積及去杠桿化等。對此，巴塞爾委員會引入一系列措施，使銀行對這些親周期動因更有彈性，其中，反周期資本框架將使得銀行體系更加穩定，降低經濟和金融沖擊。此外，巴塞爾委員會正在推進基于預期損失的、前瞻性的損失準備金制度，與現行的“確認損失”準備金模型相比，該框架將更加透明地反映實際損失，并降低親經濟周期效應。

第五，建立適用于國際活躍銀行的全球流動性最低標準，包括覆蓋30天的流動性覆蓋率，以及一個長期結構化流動性比例。在最低資本金比率方面，草案規定商業銀行的普通股最低要求即核心一級資本比率，將從目前的2%提升至4.5%，還要建立2.5%的資本留存緩沖和0—2.5%的逆周期資本緩沖。此外，商業銀行更寬泛的一級資本充足率下限則從現行的4%上調至6%。根據新規定，銀行需要在5年內，即2015年前達到最低資本比率要求，即不包括資本緩沖在內的普通股占風險加權資產的比率達到4.5%，一級資本比率達到6%。而落實緩沖資本的時間則稍微寬松一些，銀行可以在2016年1月至2019年1月期間分階段落實。2013年1月6日，巴塞爾銀行監管委員會對《巴塞爾協議Ⅲ》有關銀行業流動性的要求做出了調整，決定放寬銀行儲備資產的范圍，將銀行業流動性覆蓋率最終達標期限從原定的2015年推遲至2019年。

（二）各國對影子銀行監管改革的實踐

1. 美國對影子銀行的監管改革。美國財政部于2008年3月頒布的《現代化金融監管架構藍圖》中提出對影子銀行金融機構提供貼現窗口服務的建議。2009年3月，《金融體系全面改革方案》提出監管將覆蓋金融衍生品及一定規模的私募股權基金、風險投資基金，要求超過一定規模的對沖基金及其他的私募基金在美國證券交易委員會注冊登記，向監管機構披露更多信息，并建立CDS等場外衍生品市場的全面監管、披露保護框架。2009年6月，《金融監管改革：新基礎》明確加強全面監管，加強美聯儲對投資銀行、聯邦政府對保險公司及短期貨幣市場、證券交易委員會對對沖基金的監管，對所有場外衍生品交易市場進行標準化監管，把衍生品交易歸入統一的清算體系中，以便提高市場的有效性與透明度。2010年7月，《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》③（以下簡稱《多德—弗蘭克法案》）正式實施，它原則上禁止銀行擁有或投資對沖基金和私募股權基金，例外情形下銀行投資對沖基金和私募股權的規模不得超過基金資本的3%，也不得超過銀行一級資本的3%，銀行不得向其投資的基金實施救助等。

可見，《多德—弗蘭克法案》是要解決影子銀行的監管難題以防范系統性風險，進而避免發生金融危機。新法案實施以前，美國的監管是分散監管，注重局部性與個體性的監管，監管范圍是有限的；新法案實施以后，擴大了美聯儲的權力，監管方式向集中性監管轉變，開始注重對整個金融市場的全面監管，并將對沖基金、信用評級機構等納入到監管范圍，以實現對交叉業務的協調監管以及對系統性風險的防范。

2. 歐盟對影子銀行的監管改革。金融危機在沖擊了歐盟金融體系、充分暴露其監管體系上缺陷與不足的同時，也促使了歐洲金融監管體系的重大改革。2009年4月，歐盟委員會發布了《另類投資基金經理指引》（草案），規定管理資金超過1億歐元的對沖基金、私募股權投資基金在歐盟范圍內開展業務，需要獲得母國的許可并向東道國披露其業績表現及風險暴露等信息。同月，歐洲議會發布的《信用評級機構監管》加強了對歐洲信用評級機構的監管，在更嚴格的原則上對信用評級機構在注冊、評級方法、透明度等方面進行監管。隨后，信用評級機構監管法案修訂稿中提出，由新成立的歐洲證券及市場監管局負責對歐盟境內的信用評級機構進行統一監管。針對歐洲大型跨境影子銀行金融機構的監管，歐盟委員會建議成立監管協會，并著手改進《巴塞爾協議Ⅲ》中跨境機構流動性監測、交易賬戶及特殊投資管道等內容。2009年10月，歐盟發布的《衍生品的未來政策行動》要求建立統一的中央對手方法律框架、交易信息庫立法等。

3. 英國對影子銀行的監管改革。在危機后的改革浪潮中，英國也緊隨其后。2009 年2月， 英國議會通過的《銀行法案》旨在加強監管影子銀行以維護金融市場的穩定，明確了英格蘭銀行在金融穩定中的法定職責和核心地位，強化了其金融監管權限，并在英格蘭銀行理事會下面成立金融穩定委員會（FSC），針對問題銀行建立特別處置機制（Special Resolution Regime，SRR）。2009年3月，英國金融服務局發布《特納報告》，指出要加強對對沖基金等影子銀行的監管，呼吁限制信貸衍生品市場，確保投資者了解信貸衍生品市場的運作情況，建議集中清算信用違約掉期市場的大部分交易。2009年7月，英國財政部頒布了《改革金融市場》，建立了金融穩定理事會（CFS），以取代原來由財政部、英格蘭銀行和金融服務管理局組成的三方監管機構，進一步完善和強化金融服務管理局的職能，以降低系統性風險的危害。2010年3月，英國財政部公布的《高層管理人員薪酬報告監管規定》（草案）提出，要充分披露在英國經營的大型銀行的薪酬體系。2011年9月，英國銀行業獨立委員會提出“圍欄改革”的建議，要求大型金融機構將零售銀行業務與公司銀行、投資銀行業務分離。從監管的整體改革來看，英國基于對本國比較發達的私募基金的考量，對私募基金和對沖基金的監管較寬松。

（三）對上述影子銀行監管改革方案的評價

金融危機雖然帶來嚴重的經濟損失和社會后果，但危機也使得人們再次反思、總結、進步，并推動著人類不斷完善社會秩序，尤其是法律秩序。法律作為利益的調節器，總能根據某種社會標準來確保所涉及的利益中最為重要的利益優先，最終達到平衡。針對影子銀行疏于監管所帶來的風險，國際金融監管組織通過協議等方式，拓寬其監管范圍，以防范影子銀行的系統性風險，同時，對世界各國影子銀行共有的法律風險進行宏觀的引導和規范，以便各國完善法律體系，更好地應對和解決影子銀行的法律風險。除此之外，英美等國的監管改革開始加強法律法規的監管力度，不僅關注影子銀行的內部治理和激勵機制，強化影子銀行的信息披露制度，還關注對影子銀行監管的全球化合作。總之，國際社會對影子銀行的監管改革，雖有不易克服的困難，更有監管改革上的亮點建議和方案，體現了國際社會在鼓勵金融市場化自由化之后的深刻反思，也體現了法律對秩序與時俱進的調整與捍衛。

四、完善我國影子銀行監管的對策

相較于歐美等國家影子銀行的發展水平及監管力度，我國的金融監管體系發育還不健全，基本上沿襲傳統的分業監管理念。當前由“一行三會”主導的金融監管格局既容易造成監管重疊或監管真空，又容易造成互不買賬和相互推諉，使得作為跨行業經營的影子銀行產品成為漏網之魚，不利于金融業的安全與穩定。

鑒于此，在我國金融業分業監管制度還不完善的情況下，我國既不能因噎廢食，急于向成熟統一的金融監管模式轉型，也不能固步自封，因循守舊，而是要根據我國實際加快金融監管改革，以加強對影子銀行的監管。相關的對策包括：

（一）建立專門的常設協調機構，即金融監管協調委員會

分業監管和混業經營的背離導致監管沖突和監管真空，進而會引發系統性金融風險，因而在單一監管體制短期內還不能建立的情況下，現階段可以通過建立監管機構間的固定協調機構和明確的協調機制來予以應對。

我國現行的“一行三會”這種非常設性的機制顯然不能有效解決當前復雜多變的協調問題，因此可參照美國金融監管改革法案的經驗，根據《人民銀行法》第9條的授權，建立專門的常設協調機構——金融監管協調委員會，同時以法律的形式確定其職權、保障機制、運作程序、監管信息共享機制、協同調查機制，明確和細化目前職能交叉和監管邊界模糊的領域，設立專門分支機構專門負責監管信息的收集和共享、監管政策的協調和統一、監管機構間的溝通和交流，切實地解決目前“一行三會”之間監管的重疊與真空，維護整個金融體系的安全運行。

（二）健全金融立法，完善金融衍生交易監管的法律法規體系

由于我國金融衍生法律位階較低且規定不統一，所以我國金融法律框架不能對影子銀行進行全面界定和監管，急需加快在民間借貸、股權投資基金等方面的法律法規建設步伐，而對于民間借貸，既不應將其妖魔化，也不應忽視其潛在的巨大風險。考慮到金融衍生監管的重要性，在整合現有法律的基礎上，制定一部專門的金融衍生監管法或者出臺《期貨法》，都是解決這個領域存在問題的有效方法。

（三）加強影子銀行的公司治理和風險內控

首先要優化影子銀行股權結構，加強對員工內部激勵和內部人控制問題的治理，維護其他股東和公司的整體利益。其次要發揮董事會作為最高風險管理機構的風險管理職能，加強影子銀行的風險內控。再次要改革“投機補償”的薪酬機制，建立對影子銀行高管的問責制等約束機制，防止其對風險過度承擔和金融腐敗。

（四）強化對影子銀行的宏觀審慎管理和微觀審慎監管

傳統的監管模式缺乏對金融產品必要的審查和控制，更注重對金融機構的風險防范，因而也就增強了金融系統性風險。如今，影子銀行運用金融工具在數量和范圍上都十分廣泛，僅僅關注已經暴露的風險是遠遠不夠的，對于金融創新產品的準入機制必須設定不斷更新的標準，對于高風險的金融創新產品必須設定交易條件限制及定期審查機制。引入逆周期調節機制和杠桿率的動態調整法來建立前瞻性的動態貸款損失撥備監管制度。試建立影子銀行與傳統商業銀行間的風險隔離機制以加強風險阻隔，防止風險的交叉傳染。

注：

①FSB的五個工作機構：巴塞爾銀行監管委員會負責影子銀行與傳統商業銀行的相互作用的監管；國際證監會組織（IOSCO）負責貨幣市場基金的監管改革；FSB專門成立的新工作機構將負責除貨幣市場基金外的影子銀行主體監管；國際證監會（IOSCO）將與巴塞爾委員會合作負責資產證券化的監管；FSB專門成立的新工作機構負責融資融券交易和回購協議的監管。五個工作機構會將他們通過監管實踐和測試得出的有效監管措施及建議方案提供給FSB，由FSB在保證監管標準一致性的前提下整合成統一的監管框架。

②新資本協議，一般應稱之為“巴塞爾新資本協議”，是相對于1975年第一個巴塞爾協議而言的，于2006年正式實施。新資本協議的三大支柱為：最低資本要求、監管部門的監督檢查和市場約束。

③美國總統奧巴馬于2010年7月21日簽署了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，使之成為法律，標志著歷時近兩年的美國金融監管改革立法完成，華爾街正式掀開新金融時代序幕。這項名為《多德—弗蘭克法案》的法案以領導這一立法的兩位國會議員命名，包括參議院銀行委員會主席克里斯多弗·多德以及眾議院金融服務委員會主席巴尼·弗蘭克。該法案致力于保護消費者、解決金融業系統性風險等問題，旨在避免2008年的金融危機重演。

參考文獻：

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（責任編輯 劉西順；校對 XY，XS）