民間借貸規范發展路徑思辨分析

摘 要：民間借貸作為一種資源豐富、操作便捷的融資手段，有助于緩解銀行信貸資金不足的矛盾，促進經濟發展。近年來，我國民間借貸規模快速膨脹，其隨意性、風險性容易造成諸多社會問題。對此，應通過完善法律制度、金融機構配合和規范發展多元化的新型金融機構加以解決。

關鍵詞：民間借貸 ；規范發展；思辨分析

中圖分類號： F832.36 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）10-0038-04

一、引言

在全面建設小康社會和建設社會主義新農村的新形勢下，民間借貸市場以其產權、信息和交易成本等內生性優勢在農村金融市場快速占據一定份額，但是民間借貸具有典型的雙刃性，既有促進中小企業成長、農戶生產經營和日常消費的積極一面，也有因經常性資金鏈條斷裂等而引發一系列不良反應和潛在風險的一面。所以規范民間借貸市場，引導其健康發展就具有重大的建設性意義。

但是總體來說，民間借貸作為一種信用行為，有其經濟內生性，同樣擁有追求價值增長的發展權。所以，應該通過制度改進對民間借貸進行規范，通過規范發展保障民間借貸主體的基本權利、促進經濟的增長，而不是打壓。但是在我國特殊的經濟體制背景下，簡單地放開民間借貸未必能夠解決問題，民間借貸的規范發展需要一個過程。

二、我國民間借貸規制與發展過程簡析

本文著重介紹分析新中國成立后我國民間借貸的發展情況，以改革開放為界限，分為兩個時期：一是1949—1978年間，這一時期以計劃經濟體制為主；二是1979年至今，這一時期是我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程。通過兩個時期的劃分，有利于觀測制度改革對民間借貸的影響。

（一）1949—1978年我國民間借貸規制與發展情況

在此30年間，我國民間借貸經歷了一個由被寬容、限制、到改造直至被禁止的過程。建國初期，政府對民間借貸采取管制和利用的態度，最初政府對民間借貸進行整頓清理。1949年初，全國民間資本錢莊共有1032家，經過治理后，到1950年6月，全國民族資本銀行錢莊有357家，比1949年初減少了64.5%。建國初期政府對農村地區民間借貸的態度是十分寬松的。1950年8月，中國人民銀行在《人民銀行區行行長會議關于幾個問題的決定》中指出：大力提倡恢復與發展農村私人借貸關系，應結合當地黨政部門宣傳借貸自由政策，鼓勵私人借貸的恢復與發展。利息數不要限制，債權應予保障。可見，當時不但私人借貸是合法的，高利貸也是合法的，債權是受到保護的。1952年，中共中央東北局認為高利貸破壞農村經濟發展、促進階級分化，應該予以取締。1953年3月，中共中央《關于春耕生產給各級黨委的指示》中提出：允許農民間的自由借貸，發展信用合作以補國家銀行農業貸款之不足。此時農村中提倡私人借貸以彌補國家農業資金的缺口。

在對民間借貸進行清理整頓的基礎上，政府又指導性地開始了對民間借貸的公私合營到社會主義改造。以上海為例，錢莊在這一時期經歷了四個階段：組織聯合放款處、組織私營行莊聯營集團、組織聯營總管理處、發展公私合營銀行，歷時3年，到1952年完成了全行業公私合營。經過社會主義改造，典當業徹底消失，改組為小額質押貸款處。小額質押貸款處的業務與傳統的典當類似，民眾對它的需求仍極為旺盛。直到1966年文革爆發后，上海的小額質押貸款處才停止貸款，只辦理還款。1967年11月對外公告結束小貸業務。農村的民間借貸關系是農村社會主義改造的對象之一。1954年11月，中國人民銀行召開反高利貸座談會，進一步提出了“代替私人借貸”的方針，主張發展信用合作社，配合國家農貸工作，以取代私人借貸。

社會主義改造成功之后，民間借貸受到強烈打壓，大多數形式的民間借貸基本消失，僅是以個人之間互助友情借貸形式出現的私人借貸還存在，其活動范圍與規模已經相當狹小。

（二）1979年至今我國民間借貸規制與發展情況

改革開放后，非國有經濟迅速發展，但是改革開放初期的資金供給主要是通過財政撥款和專業銀行貸款來實現，而且對象以國有經濟為主，民營經濟無法得到足夠的資金。與非國有經濟發展相適應，民間借貸開始逐漸發展。為擴大資金供給渠道，解決資金供給不足問題，我國政府對民間借貸的管制較寬松，除允許私人借貸外，還相繼出臺政策允許設立合作基金會、農村合作銀行等，賦予部分民間借貸合法的地位。

盡管這一時期國家對民間金融較為寬松，但由于民間借貸發展中出現了一系列問題，政府對民間金融組織及其活動開始進行整治。

2005年之前，我國對民間借貸中私人借貸的合法性是予以承認的，但對高利貸持打擊的態度。我國《民法通則》規定，利息高于銀行同期貸款利息4倍就屬于高利貸；如果超過4倍，當有糾紛時，法院不保護超出部分。同時我國在改革開放初期（1986年）對互助會持否認態度。以上法規條例將我國關于民間借貸的刑法規制框架完全建構起來，企業集資和非法吸收公眾存款（地下錢莊）是不被允許的。

進入21世紀后，非國有經濟發展迅速，民間借貸的作用越來越大。2005年5月25日，中國人民銀行公布了2004年中國區域金融運行報告，報告中提到，要正確認識民間金融的補充作用，要因勢利導、趨利避害。報告對民間金融給予了肯定和認可。該報告被看作是金融監管當局首次對民間金融的正面、積極評價。2006年，人民銀行確定陜西、四川、貴州、山西為實施小額信貸的試點地區，推行“只貸不存”機構運作模式。2008年8月15日，人民銀行在《貨幣政策執行報告》中開辟專欄討論民間借貸問題，對民間借貸的作用加以肯定，并指出民間借貸作為正規金融有益和必要的補充，在一定程度上緩解了中小企業和“三農”的資金困難，增強了經濟運行的自我調整和適應能力，并在一定程度上填補了正規金融不愿涉足或供給不足所形成的資金缺口。進入21世紀，政府逐漸認識到了民間借貸的重要性，對民間借貸的作用加以肯定。

三、規范缺乏下我國民間借貸市場的負面效應

盡管民間借貸有其積極作用，但無序發展又很容易產生系統風險。尤其在貨幣政策逐漸從緊、信貸需求缺口加大的背景下，民間借貸更是一度成為整個社會的焦點。本文以山東省菏澤市為例，簡要描述民間借貸的負面效應。

（一）民間借貸市場現狀

民間借貸主要指非金融機構的社會個人、企業及其他經濟主體間進行的以貨幣資金為標的的價值讓渡及本息支付。中國社會科學院發布2012年社會藍皮書稱，民間借貸交織著規模、價格、結構以及違約等風險，使得該市場潛在危機巨大。最突出的問題是，相當比例資金沒有進入實體經濟，而是流入“錢生錢”的投機性利益鏈。

1. 民間借貸規模迅速膨脹，社會參與度越來越高。據菏澤市民間借貸監測數據顯示，2012年上半年以來，在貨幣政策回歸常態，銀行信貸規模趨緊的情況下，民間借貸市場日趨活躍，借貸規模、單筆金額和發生額都呈不斷增加態勢。據對菏澤市調查，2013年6月，200個樣本監測顯示：借貸總規模單季增幅均在20%以上，借貸總額為15635萬元，較2011年6月末已經實現翻番，遠高于銀行信貸增長速度。據對全市借貸總量匡算，借貸總額約為250億元，約占儲蓄存款余額的25%以上，比2011年6月末提升4個百分點。放貸形式花樣繁多，社會融資中介、專業放債人和中介人等扮演越來越重要的角色。社會融資中介機構主要包括小額貸款公司、典當行、寄售行、擔保公司、投資公司等，這些機構通過直接或間接、公開或隱蔽的方式參與民間借貸。調查顯示，當前民間借貸活動已滲透到經濟生活的各個領域，借貸主體擴展到城鄉居民、個體經營者和中小企業主以及機關事業單位等社會各個階層，而且各縣區近期注冊成立了1300多家專門從事金融邊緣業務、中間業務和風險投資業務的投資公司等民間經濟組織。

2. 借貸用途以生產經營為主，趨利特性表現更加突出。據調查，由于居民財富增加和國家醫療保障措施逐步到位等原因，原來居民之間互助式的借貸行為逐漸減少，且額度較小，更多的借貸行為發生在生產經營領域，借款人主要集中于農村種養大戶、個體經營者和中小企業，用途是為生產經營或解決流動資金不足而籌措資金。為解決臨時資金周轉困難，企業之間或企業與借貸組織之間的借貸行為越來越多，而且呈現出額度大、利率高等特點。調查顯示，中小企業擴大再生產以及為解決臨時資金周轉困難的借貸，約占民間借貸的50%以上；農村種養大戶、個體經營者擴大經營融資約占民間借貸的35%以上；居民之間互助式借貸占比不足15%。由于居民理財意識的增強，借貸免息現象日漸稀少，民間借貸90%以上以營利為目的。

3. 借貸利率快速抬高，高息貸現象明顯增多。據民間借貸監測樣本顯示，菏澤市民間借貸利率也呈快速攀升態勢，2008—2009年金融危機爆發時期，借貸利率一般在10%—12%之間；2010年以來利率逐步上升，目前平均利率約在18%左右，最高年利率達100%。正常的民間借貸一般參考金融機構同檔次貸款利率，上浮50%左右，當前農村信用社農戶貸款在10%以上，郵政儲蓄銀行的借貸利率在15%以上，而6個月以上的民間借貸平均在16%左右。借貸利率在不同的主體之間體現出差異性：互助式借貸額度小、利率低，因子女上學、結婚、購房等生活性支出而發生的“互助型”融資，金額一般在萬元以下，利率在0—10%之間。農戶、個體戶生產型借貸利率一般與金融機構貸款利率相當。企業民間借貸利率較高，而內部集資型利率較低；企業與企業、企業與個人之間的借貸利率以15‰—20‰為主；而一些企事業單位內部“集資型”民間融資利率普遍較低，由于是內部人借貸，透明度較高，利率為10%以下，但明顯高于存款收益，而且退款方便，職工樂意接受。專業借貸組織借款利率趨向暴利，部分中介機構向企業投放“過橋”貸款利率達到50%左右，甚至達到100%。

（二）民間借貸不規范發展帶來的危害

一是游離于社會融資總量監控之外，雖然人民銀行將社會融資總量作為新的貨幣資金供應量的監控指標，但民間借貸作為社會融資的重要組成部分之一，目前還缺乏有效的監控手段。民間借貸的過快增長，對貨幣政策的實施效果形成較強的對沖作用。二是部分借款用途扭曲，甚至淪為地下經濟的推手，不利于調結構、轉方式，部分落后產能和淘汰產業借民間借貸之力得以生存或發展。高趨利性給部分企業或個體經營造成沉重的財務負擔，甚至被“高利貸”壓垮的現象時有發生。三是法制建設滯后，借貸糾紛高發。資本在“逐利性”驅使下，冒險投機的一面得以釋放，在從業公司、人員良莠不齊，缺乏相關專業知識、經驗的環境下，造成民間借貸糾紛案件持續走高。四是中介業務混亂，金融秩序受到干擾。在目前法律法規框架下，任何個人、企業及社會組織都可以充當民間借貸中介，也沒有資本金要求，更談不上股東準入條件。過低的準入門檻和監管的嚴重缺位，使民間借貸中介機構急速泛濫；擔保公司、投資公司甚至房產中介公司紛紛涉足民間借貸業務，相當比例的中介機構扮演了小額貸款公司的角色；個別機構公開打出發放貸款的廣告業務，甚至有機構或明或暗地非法吸收存款，直接干擾了金融秩序。此外，部分黑惡勢力參與民間借貸，非法吸收公眾存款的犯罪活動抬頭。

四、規范引導我國民間借貸市場發展

鑒于我國在民間借貸上一直缺乏必要的法律規范，因此，對民間借貸的規范發展應以制度構建為主，多渠道分流民間資金，避免系統性風險發生。

（一）在法律上明確界定民間借貸

國家或相關職能部門應針對民間借貸的現狀，盡快建立和健全適應民間借貸行為的法律法規，明確民間借貸在金融體系中應有的法律地位，對民間借貸主體雙方的權利義務、交易方式、合同要件、借貸最高額、利率水平、違約責任和權益保障等方面加以明確，對合法的民間借貸與其他非法融資手段的區別與界線進行明確的法律解釋，從而用法律手段規范、保護符合經濟發展的民間借貸行為，保護民間借貸雙方的合法利益，引導民間借貸走上正常的運行軌道。

（二）以金融機構委托貸款引導民間借貸規范發展

積極發揮商業銀行、農信社等正規金融機構的信用中介功能，為民間借貸雙方起到牽線搭橋的作用。正規金融機構根據委托人確定的對象、用途、期限、數量、利率等代為發放，監督使用并協助收回貸款，收取一定的手續費，不承擔貸款風險，通過正規金融機構委托貸款業務可以進一步實現民間借貸陽光化，有利于使民間融資由地下操作變為規范的市場行為。

（三）大力發展小額貸款公司等新型金融機構

通過各種途徑，引導民間資金流向小額信貸公司，擴大其資金來源。由于目前我國的小額貸款公司試點被要求不能吸收存款，因此所有貸款只能來自資本金。而且，目前小額信貸公司發放的貸款總額都已經超過了自有資本總額，如無后續資金補充，則將面臨無法繼續經營的局面。因此，國家相關部門應加快制定政策，提高小額貸款公司的盈利能力，解決組織架構和控股權等問題，為民間資金參與小額信貸打開政策之門。同時應建立中央和地方兩級財政補償機制，籌集貸款風險基金，向小額信貸公司提供貼息和呆賬損失彌補，提高其抗拒風險的能力。

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（責任編輯 劉西順；校對 YT，XS）