民間借貸規(guī)范發(fā)展路徑思辨分析

摘 要：民間借貸作為一種資源豐富、操作便捷的融資手段，有助于緩解銀行信貸資金不足的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，我國民間借貸規(guī)模快速膨脹，其隨意性、風(fēng)險(xiǎn)性容易造成諸多社會問題。對此，應(yīng)通過完善法律制度、金融機(jī)構(gòu)配合和規(guī)范發(fā)展多元化的新型金融機(jī)構(gòu)加以解決。

關(guān)鍵詞：民間借貸 ；規(guī)范發(fā)展；思辨分析

中圖分類號： F832.36 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）10-0038-04

一、引言

在全面建設(shè)小康社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新形勢下，民間借貸市場以其產(chǎn)權(quán)、信息和交易成本等內(nèi)生性優(yōu)勢在農(nóng)村金融市場快速占據(jù)一定份額，但是民間借貸具有典型的雙刃性，既有促進(jìn)中小企業(yè)成長、農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營和日常消費(fèi)的積極一面，也有因經(jīng)常性資金鏈條斷裂等而引發(fā)一系列不良反應(yīng)和潛在風(fēng)險(xiǎn)的一面。所以規(guī)范民間借貸市場，引導(dǎo)其健康發(fā)展就具有重大的建設(shè)性意義。

但是總體來說，民間借貸作為一種信用行為，有其經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性，同樣擁有追求價值增長的發(fā)展權(quán)。所以，應(yīng)該通過制度改進(jìn)對民間借貸進(jìn)行規(guī)范，通過規(guī)范發(fā)展保障民間借貸主體的基本權(quán)利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，而不是打壓。但是在我國特殊的經(jīng)濟(jì)體制背景下，簡單地放開民間借貸未必能夠解決問題，民間借貸的規(guī)范發(fā)展需要一個過程。

二、我國民間借貸規(guī)制與發(fā)展過程簡析

本文著重介紹分析新中國成立后我國民間借貸的發(fā)展情況，以改革開放為界限，分為兩個時期：一是1949—1978年間，這一時期以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主；二是1979年至今，這一時期是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程。通過兩個時期的劃分，有利于觀測制度改革對民間借貸的影響。

（一）1949—1978年我國民間借貸規(guī)制與發(fā)展情況

在此30年間，我國民間借貸經(jīng)歷了一個由被寬容、限制、到改造直至被禁止的過程。建國初期，政府對民間借貸采取管制和利用的態(tài)度，最初政府對民間借貸進(jìn)行整頓清理。1949年初，全國民間資本錢莊共有1032家，經(jīng)過治理后，到1950年6月，全國民族資本銀行錢莊有357家，比1949年初減少了64.5%。建國初期政府對農(nóng)村地區(qū)民間借貸的態(tài)度是十分寬松的。1950年8月，中國人民銀行在《人民銀行區(qū)行行長會議關(guān)于幾個問題的決定》中指出：大力提倡恢復(fù)與發(fā)展農(nóng)村私人借貸關(guān)系，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)攸h政部門宣傳借貸自由政策，鼓勵私人借貸的恢復(fù)與發(fā)展。利息數(shù)不要限制，債權(quán)應(yīng)予保障。可見，當(dāng)時不但私人借貸是合法的，高利貸也是合法的，債權(quán)是受到保護(hù)的。1952年，中共中央東北局認(rèn)為高利貸破壞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)階級分化，應(yīng)該予以取締。1953年3月，中共中央《關(guān)于春耕生產(chǎn)給各級黨委的指示》中提出：允許農(nóng)民間的自由借貸，發(fā)展信用合作以補(bǔ)國家銀行農(nóng)業(yè)貸款之不足。此時農(nóng)村中提倡私人借貸以彌補(bǔ)國家農(nóng)業(yè)資金的缺口。

在對民間借貸進(jìn)行清理整頓的基礎(chǔ)上，政府又指導(dǎo)性地開始了對民間借貸的公私合營到社會主義改造。以上海為例，錢莊在這一時期經(jīng)歷了四個階段：組織聯(lián)合放款處、組織私營行莊聯(lián)營集團(tuán)、組織聯(lián)營總管理處、發(fā)展公私合營銀行，歷時3年，到1952年完成了全行業(yè)公私合營。經(jīng)過社會主義改造，典當(dāng)業(yè)徹底消失，改組為小額質(zhì)押貸款處。小額質(zhì)押貸款處的業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)的典當(dāng)類似，民眾對它的需求仍極為旺盛。直到1966年文革爆發(fā)后，上海的小額質(zhì)押貸款處才停止貸款，只辦理還款。1967年11月對外公告結(jié)束小貸業(yè)務(wù)。農(nóng)村的民間借貸關(guān)系是農(nóng)村社會主義改造的對象之一。1954年11月，中國人民銀行召開反高利貸座談會，進(jìn)一步提出了“代替私人借貸”的方針，主張發(fā)展信用合作社，配合國家農(nóng)貸工作，以取代私人借貸。

社會主義改造成功之后，民間借貸受到強(qiáng)烈打壓，大多數(shù)形式的民間借貸基本消失，僅是以個人之間互助友情借貸形式出現(xiàn)的私人借貸還存在，其活動范圍與規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)狹小。

（二）1979年至今我國民間借貸規(guī)制與發(fā)展情況

改革開放后，非國有經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但是改革開放初期的資金供給主要是通過財(cái)政撥款和專業(yè)銀行貸款來實(shí)現(xiàn)，而且對象以國有經(jīng)濟(jì)為主，民營經(jīng)濟(jì)無法得到足夠的資金。與非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，民間借貸開始逐漸發(fā)展。為擴(kuò)大資金供給渠道，解決資金供給不足問題，我國政府對民間借貸的管制較寬松，除允許私人借貸外，還相繼出臺政策允許設(shè)立合作基金會、農(nóng)村合作銀行等，賦予部分民間借貸合法的地位。

盡管這一時期國家對民間金融較為寬松，但由于民間借貸發(fā)展中出現(xiàn)了一系列問題，政府對民間金融組織及其活動開始進(jìn)行整治。

2005年之前，我國對民間借貸中私人借貸的合法性是予以承認(rèn)的，但對高利貸持打擊的態(tài)度。我國《民法通則》規(guī)定，利息高于銀行同期貸款利息4倍就屬于高利貸；如果超過4倍，當(dāng)有糾紛時，法院不保護(hù)超出部分。同時我國在改革開放初期（1986年）對互助會持否認(rèn)態(tài)度。以上法規(guī)條例將我國關(guān)于民間借貸的刑法規(guī)制框架完全建構(gòu)起來，企業(yè)集資和非法吸收公眾存款（地下錢莊）是不被允許的。

進(jìn)入21世紀(jì)后，非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，民間借貸的作用越來越大。2005年5月25日，中國人民銀行公布了2004年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告，報(bào)告中提到，要正確認(rèn)識民間金融的補(bǔ)充作用，要因勢利導(dǎo)、趨利避害。報(bào)告對民間金融給予了肯定和認(rèn)可。該報(bào)告被看作是金融監(jiān)管當(dāng)局首次對民間金融的正面、積極評價。2006年，人民銀行確定陜西、四川、貴州、山西為實(shí)施小額信貸的試點(diǎn)地區(qū)，推行“只貸不存”機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式。2008年8月15日，人民銀行在《貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中開辟專欄討論民間借貸問題，對民間借貸的作用加以肯定，并指出民間借貸作為正規(guī)金融有益和必要的補(bǔ)充，在一定程度上緩解了中小企業(yè)和“三農(nóng)”的資金困難，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的自我調(diào)整和適應(yīng)能力，并在一定程度上填補(bǔ)了正規(guī)金融不愿涉足或供給不足所形成的資金缺口。進(jìn)入21世紀(jì)，政府逐漸認(rèn)識到了民間借貸的重要性，對民間借貸的作用加以肯定。

三、規(guī)范缺乏下我國民間借貸市場的負(fù)面效應(yīng)

盡管民間借貸有其積極作用，但無序發(fā)展又很容易產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。尤其在貨幣政策逐漸從緊、信貸需求缺口加大的背景下，民間借貸更是一度成為整個社會的焦點(diǎn)。本文以山東省菏澤市為例，簡要描述民間借貸的負(fù)面效應(yīng)。

（一）民間借貸市場現(xiàn)狀

民間借貸主要指非金融機(jī)構(gòu)的社會個人、企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)主體間進(jìn)行的以貨幣資金為標(biāo)的的價值讓渡及本息支付。中國社會科學(xué)院發(fā)布2012年社會藍(lán)皮書稱，民間借貸交織著規(guī)模、價格、結(jié)構(gòu)以及違約等風(fēng)險(xiǎn)，使得該市場潛在危機(jī)巨大。最突出的問題是，相當(dāng)比例資金沒有進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而是流入“錢生錢”的投機(jī)性利益鏈。

1. 民間借貸規(guī)模迅速膨脹，社會參與度越來越高。據(jù)菏澤市民間借貸監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2012年上半年以來，在貨幣政策回歸常態(tài)，銀行信貸規(guī)模趨緊的情況下，民間借貸市場日趨活躍，借貸規(guī)模、單筆金額和發(fā)生額都呈不斷增加態(tài)勢。據(jù)對菏澤市調(diào)查，2013年6月，200個樣本監(jiān)測顯示：借貸總規(guī)模單季增幅均在20%以上，借貸總額為15635萬元，較2011年6月末已經(jīng)實(shí)現(xiàn)翻番，遠(yuǎn)高于銀行信貸增長速度。據(jù)對全市借貸總量匡算，借貸總額約為250億元，約占儲蓄存款余額的25%以上，比2011年6月末提升4個百分點(diǎn)。放貸形式花樣繁多，社會融資中介、專業(yè)放債人和中介人等扮演越來越重要的角色。社會融資中介機(jī)構(gòu)主要包括小額貸款公司、典當(dāng)行、寄售行、擔(dān)保公司、投資公司等，這些機(jī)構(gòu)通過直接或間接、公開或隱蔽的方式參與民間借貸。調(diào)查顯示，當(dāng)前民間借貸活動已滲透到經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域，借貸主體擴(kuò)展到城鄉(xiāng)居民、個體經(jīng)營者和中小企業(yè)主以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位等社會各個階層，而且各縣區(qū)近期注冊成立了1300多家專門從事金融邊緣業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)務(wù)的投資公司等民間經(jīng)濟(jì)組織。

2. 借貸用途以生產(chǎn)經(jīng)營為主，趨利特性表現(xiàn)更加突出。據(jù)調(diào)查，由于居民財(cái)富增加和國家醫(yī)療保障措施逐步到位等原因，原來居民之間互助式的借貸行為逐漸減少，且額度較小，更多的借貸行為發(fā)生在生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，借款人主要集中于農(nóng)村種養(yǎng)大戶、個體經(jīng)營者和中小企業(yè)，用途是為生產(chǎn)經(jīng)營或解決流動資金不足而籌措資金。為解決臨時資金周轉(zhuǎn)困難，企業(yè)之間或企業(yè)與借貸組織之間的借貸行為越來越多，而且呈現(xiàn)出額度大、利率高等特點(diǎn)。調(diào)查顯示，中小企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)以及為解決臨時資金周轉(zhuǎn)困難的借貸，約占民間借貸的50%以上；農(nóng)村種養(yǎng)大戶、個體經(jīng)營者擴(kuò)大經(jīng)營融資約占民間借貸的35%以上；居民之間互助式借貸占比不足15%。由于居民理財(cái)意識的增強(qiáng)，借貸免息現(xiàn)象日漸稀少，民間借貸90%以上以營利為目的。

3. 借貸利率快速抬高，高息貸現(xiàn)象明顯增多。據(jù)民間借貸監(jiān)測樣本顯示，菏澤市民間借貸利率也呈快速攀升態(tài)勢，2008—2009年金融危機(jī)爆發(fā)時期，借貸利率一般在10%—12%之間；2010年以來利率逐步上升，目前平均利率約在18%左右，最高年利率達(dá)100%。正常的民間借貸一般參考金融機(jī)構(gòu)同檔次貸款利率，上浮50%左右，當(dāng)前農(nóng)村信用社農(nóng)戶貸款在10%以上，郵政儲蓄銀行的借貸利率在15%以上，而6個月以上的民間借貸平均在16%左右。借貸利率在不同的主體之間體現(xiàn)出差異性：互助式借貸額度小、利率低，因子女上學(xué)、結(jié)婚、購房等生活性支出而發(fā)生的“互助型”融資，金額一般在萬元以下，利率在0—10%之間。農(nóng)戶、個體戶生產(chǎn)型借貸利率一般與金融機(jī)構(gòu)貸款利率相當(dāng)。企業(yè)民間借貸利率較高，而內(nèi)部集資型利率較低；企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與個人之間的借貸利率以15‰—20‰為主；而一些企事業(yè)單位內(nèi)部“集資型”民間融資利率普遍較低，由于是內(nèi)部人借貸，透明度較高，利率為10%以下，但明顯高于存款收益，而且退款方便，職工樂意接受。專業(yè)借貸組織借款利率趨向暴利，部分中介機(jī)構(gòu)向企業(yè)投放“過橋”貸款利率達(dá)到50%左右，甚至達(dá)到100%。

（二）民間借貸不規(guī)范發(fā)展帶來的危害

一是游離于社會融資總量監(jiān)控之外，雖然人民銀行將社會融資總量作為新的貨幣資金供應(yīng)量的監(jiān)控指標(biāo)，但民間借貸作為社會融資的重要組成部分之一，目前還缺乏有效的監(jiān)控手段。民間借貸的過快增長，對貨幣政策的實(shí)施效果形成較強(qiáng)的對沖作用。二是部分借款用途扭曲，甚至淪為地下經(jīng)濟(jì)的推手，不利于調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，部分落后產(chǎn)能和淘汰產(chǎn)業(yè)借民間借貸之力得以生存或發(fā)展。高趨利性給部分企業(yè)或個體經(jīng)營造成沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至被“高利貸”壓垮的現(xiàn)象時有發(fā)生。三是法制建設(shè)滯后，借貸糾紛高發(fā)。資本在“逐利性”驅(qū)使下，冒險(xiǎn)投機(jī)的一面得以釋放，在從業(yè)公司、人員良莠不齊，缺乏相關(guān)專業(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境下，造成民間借貸糾紛案件持續(xù)走高。四是中介業(yè)務(wù)混亂，金融秩序受到干擾。在目前法律法規(guī)框架下，任何個人、企業(yè)及社會組織都可以充當(dāng)民間借貸中介，也沒有資本金要求，更談不上股東準(zhǔn)入條件。過低的準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管的嚴(yán)重缺位，使民間借貸中介機(jī)構(gòu)急速泛濫；擔(dān)保公司、投資公司甚至房產(chǎn)中介公司紛紛涉足民間借貸業(yè)務(wù)，相當(dāng)比例的中介機(jī)構(gòu)扮演了小額貸款公司的角色；個別機(jī)構(gòu)公開打出發(fā)放貸款的廣告業(yè)務(wù)，甚至有機(jī)構(gòu)或明或暗地非法吸收存款，直接干擾了金融秩序。此外，部分黑惡勢力參與民間借貸，非法吸收公眾存款的犯罪活動抬頭。

四、規(guī)范引導(dǎo)我國民間借貸市場發(fā)展

鑒于我國在民間借貸上一直缺乏必要的法律規(guī)范，因此，對民間借貸的規(guī)范發(fā)展應(yīng)以制度構(gòu)建為主，多渠道分流民間資金，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

（一）在法律上明確界定民間借貸

國家或相關(guān)職能部門應(yīng)針對民間借貸的現(xiàn)狀，盡快建立和健全適應(yīng)民間借貸行為的法律法規(guī)，明確民間借貸在金融體系中應(yīng)有的法律地位，對民間借貸主體雙方的權(quán)利義務(wù)、交易方式、合同要件、借貸最高額、利率水平、違約責(zé)任和權(quán)益保障等方面加以明確，對合法的民間借貸與其他非法融資手段的區(qū)別與界線進(jìn)行明確的法律解釋，從而用法律手段規(guī)范、保護(hù)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民間借貸行為，保護(hù)民間借貸雙方的合法利益，引導(dǎo)民間借貸走上正常的運(yùn)行軌道。

（二）以金融機(jī)構(gòu)委托貸款引導(dǎo)民間借貸規(guī)范發(fā)展

積極發(fā)揮商業(yè)銀行、農(nóng)信社等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的信用中介功能，為民間借貸雙方起到牽線搭橋的作用。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)委托人確定的對象、用途、期限、數(shù)量、利率等代為發(fā)放，監(jiān)督使用并協(xié)助收回貸款，收取一定的手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)，通過正規(guī)金融機(jī)構(gòu)委托貸款業(yè)務(wù)可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)民間借貸陽光化，有利于使民間融資由地下操作變?yōu)橐?guī)范的市場行為。

（三）大力發(fā)展小額貸款公司等新型金融機(jī)構(gòu)

通過各種途徑，引導(dǎo)民間資金流向小額信貸公司，擴(kuò)大其資金來源。由于目前我國的小額貸款公司試點(diǎn)被要求不能吸收存款，因此所有貸款只能來自資本金。而且，目前小額信貸公司發(fā)放的貸款總額都已經(jīng)超過了自有資本總額，如無后續(xù)資金補(bǔ)充，則將面臨無法繼續(xù)經(jīng)營的局面。因此，國家相關(guān)部門應(yīng)加快制定政策，提高小額貸款公司的盈利能力，解決組織架構(gòu)和控股權(quán)等問題，為民間資金參與小額信貸打開政策之門。同時應(yīng)建立中央和地方兩級財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，籌集貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，向小額信貸公司提供貼息和呆賬損失彌補(bǔ)，提高其抗拒風(fēng)險(xiǎn)的能力。

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（責(zé)任編輯 劉西順；校對 YT，XS）