保障房片區建設中存在的問題與對策研究

摘要：保障性住房作為一個新興課題，在我國的發展尚不成熟。“十二五”規劃提出了3600萬套保障房的建設任務，出于土地、資金等因素的考慮，片區建設成為一種新的趨勢。本文對保障房片區建設中產生的選址郊區化、配套不完善和結構不合理等一系列問題進行分析，并在此基礎上從制度建設和供應模式兩方面提出有利于住房保障目標實現的建議。

關鍵詞：保障房；片區模式；南京市

一、保障房片區概述

（一）保障房片區的內涵

保障房片區是政府為滿足中低收入群體的住房需求，對土地資源進行綜合運用，大規模地進行保障性住房項目的集中開發區域。保障房片區是伴隨著保障房的大規模建設而出現的一個新興概念，片區建設是保障房建設的模式之一，當下已成為國內保障房供給的一種新趨勢。筆者以南京市四大保障房片區為例，來分析不同模式的優劣及其運行情況。

（二）保障房片區的特征

1、建設規模大

建設規模主要表現在片區的總用地面積大，總建筑面積較大。南京市四大保障房片區總用地面積多達5.6平方公里，其手筆之大為歷史之最?？偨ㄖ娣e達950萬平方米，共338棟保障房，其規模相當于一座小城鎮，總計供應約8.28萬套保障性住房。

2、項目建設集中

集中建設是由片區的建設規模決定的，是相對以往的零散建設而言的。集中建設是對保障房數量的體現，也是對安置人員數量的反映，各種不同類型和等級的保障房構成了保障房片區。片區吸納了大量的中低收入人群，促成了具有同質性、群體性的社會階層的聚集。

3、區位選擇偏僻

出于建筑規模、土地價格、住房指標、城市功能等諸多因素的考量，片區的建設地址大多被選在城市的近郊或遠郊，且項目初期較為孤立，南京的江寧上坊、棲霞丁家莊、雨花臺岱山及棲霞花崗保障房片區無一例外。

二、保障房片區建設現狀

（一）保障房片區建設的背景

住房問題，尤其是中低收入家庭的住房問題，是一個重大的民生問題。1995年我國推行“安居工程”，開始建設保障性住房，住房保障體系逐步確立。2006年以來，政策日益向保障性住房傾斜。2010年以來，通過建立地方政府問責機制、擴大保障性用地供應等，政策重點開始轉向執行層面。2011年“十二五”規劃綱要提出完成3600萬套保障房的建設任務，要求我國城鎮居民的住房覆蓋率達到20%左右。

自2002年來，南京市開始大規模興建保障房，到2010年底累計開工建設2239萬平方米，竣工1556萬平方米，竣工面積分別為2002年的26倍、29倍，分別為2006年的4倍、2.3倍。為了適應形勢，化解住房供需矛盾，南京市于2007年出臺《2008-2010年城市低收入家庭的住房保障規劃綱要》，明確江南八區保障房建設任務，2010年啟動四大保障房片區項目，打造“區域新城”。 2010年，南京市綜合建設保障房項目7個，其中包括雨花臺區的西善橋岱山保障房項目、江寧區的上坊保障房項目、棲霞區的花崗和丁家莊保障房項目，未來將發展成為規模較大的集中性保障房區域。南京市四大片區項目當前已有9成封頂，截止2013年底，8.28萬套住房將全部竣工，基礎配套設施建設也正如火如荼的進行。其中，棲霞區的丁家莊保障房已經部分交付使用，安置房居民已經陸續裝修入住。

（二）南京市保障房片區建設中存在的問題

1、片區選址郊區化、邊緣化

保障房片區是大批量保障性住房項目聚集的區域，片區的選址問題不僅是一個簡單方位問題，也是一個深刻的社會問題。如果忽略了選址的社會性，獨立集中建設的片區就會成為城市中的孤島。當前住房保障體系下，片區土地的供應往往運用劃撥的方法。出于土地出讓收益和住房供需矛盾的考慮，片區的選址逐漸郊區化、邊緣化。

首先，土地價格與區位選擇失衡。受較優區位和較低地價因素的雙重制約，保障房片區的選址既不能為追求低地價而選址在離主城區較遠的郊區，也不能為追求區位優勢而選址在高地價地帶，應該綜合考慮，在土地價格和土地區位之間尋求最優平衡點，選址的最優平衡點分布在主城區邊緣地帶是比較合理的。一方面，主城區邊緣周邊公共配套比較齊全，交通較為通達。另一方面，其地價相對較低，人居密度較低，拆遷成本也較小。南京市保障房在江南八區的分布極不平衡，棲霞區和雨花臺區集中分布明顯，老城區范圍的中心城區規劃建設明顯少于其他地區，江北的保障房分布則較為零散。

其次，交通便利程度差。居住區域與外界聯系的便捷程度，是衡量保障房片區選址的一個重要因素，其中交通的便利程度便是一個重要的環節。交通的便利程度主要表現在片區距離目的地的遠近和周邊交通工具的可獲得程度。保障房片區面向的對象主要是中低收入人群，如果片區距離人們的工作地點較遠，就會增加他們的通勤時間和通勤成本，這就會使得他們棄租或者放棄原有的工作或就業機會。目前，四大片區的軌道交通類型比較單一，公交班次較少，且候車時間長。四大片區計劃安排公交路線13條，其中5條通往丁家莊。丁家莊片區的公交站應在2013年3月底前交付使用，上坊和花崗片區的公交站應在2013年4月底前交付使用。截止目前，丁家莊公交站仍未交付，僅有2條公交路線。上坊片區僅有1條公交路線，換乘時間長達40分鐘。

2、片區配套不完善、不同步

南京市四大保障房片區的建設缺乏前期的總體策劃，建設效率低下，實際的建設進度和運營情況并不如規劃的美好。到目前為止，大多數配套還停留在起步建設階段，其進度遠遠遜于保障房片區的建設速度，這就導致了配套設施的不齊全和不完善。

第一、教育配套不同步。四大保障房片區安置的人群多達8萬人，孩子的上學問題就顯得尤其突出。在教育設施建設方面，要考慮到學校到片區的距離，學校的數量能否滿足學生的需求以及名校等優質資源的引進。按規劃，2013年9月1日，四大片區中的12所中小學、幼兒園將正式開學。作為公共配套設施的教育配套，其建設速度應該是早于片區建設速度或與片區同步的，現實中片區建設的進度和學校建設的進度均較慢。

第二、商業配套不齊全。保障房片區的入住群體多為低收入家庭，就業培訓不足，其就業對象多為勞動密集型產業，就業的類型比較單一，從事制造業和服務業工作的人居多。南京市四大保障房片區選址在郊區，地理位置比較偏僻，周邊的就業配套不足，特別是通過簡單培訓就可以工作的類似企業不足。片區的大規模建設，使得中低收入人群集中分布，減少了提供互補性就業的機會。此外，受保障房片區的區位因素和入住人群數量的影響，以及出于片區消費能力的考慮，商業配套的進駐比較謹慎。由于商業配套較少，交通不便利，這也就使得片區建設初期周邊的物價相對較高。

第三、區內配套不完善。片區內的基礎設施不完善，主要是指配套的供給與片區建設的規模不相適應。保障房片區吸納的中低收入群體中包含較多的老年人和殘疾人，這就對片區的基礎配套提出了較高的要求。同時，介于片區的地理區位，周邊也缺乏可以借用的基礎配套。與《南京新建地區公共設施配套標準規劃指引》中提出的“公共服務中心—居住社區中心—基礎社區中心”三級服務體系還有一段距離。規劃中各項配套的同步會是一個漫長的過程，全部實施可能需要3-5年的時間，其功能的完善和發揮周期也較長。

3、片區居住空間分異隱患

保障房的大規模集中建設帶來了居住空間分異的隱患，如果對居住空間分異不加以遏制，使得不同經濟階層之間相互隔離，就容易加劇城市的社會矛盾，甚至引發社會沖突。低收入群體的集中并與其他社會階層相隔離，不僅會引起公共設施匱乏、擁堵等城市環境問題，也會引起系列的社會問題。

這里所提及的居住空間分異屬性主要指居住空間的社會屬性，包括入住人群的年齡、文化程度和就業狀況等。由于南京市保障房片區采用同類人群集中安置的辦法，這就加劇了居住空間分異現象。其中，安置房區域存在明顯的人口老齡化、受教育程度低和就業率低等現象。安置群體由原住地、老城區和其他行政區拆遷戶構成，其職業多為農民、下崗職工和無業人群，其文化程度多集中在文盲、小學和中學階段。其中，具有穩定工作和保障的人數較少，且工作單位多在原住地區，遷居后的上班方便程度大不如前。

保障房片區中的高齡人口、低教育群體、下崗失業人員和無業人群等構成了城市中的社會弱勢群體，其年齡結構、受教育程度以及就業狀況因素反映了居住空間的社會屬性，交通狀況、公共服務等基礎配套和區位因素反映了居住空間的物質屬性，通盤考慮以上各要素足以引起人們對保障房片區居住空間分異隱患的擔憂。目前，四大片區還沒有完全交付，全面的居住空間情況還需要進一步分析，城市新組團能否實現還有待進一步觀察。

4、片區住房結構不合理

目前我國保障性住房的種類主要有：以租賃方式為主的公共租賃住房和廉租住房，以及以售賣方式為主的經濟適用住房和限價住房?！笆濉币巹澲忻鞔_指出，今后我國將重點發展公租房，使其成為保障性住房供應的主體。很多地區存在多種形態的經濟適用房和限價房，管理混亂，概念不清，需要進一步明確界限。當下應該繼續突出棚戶區改造和公租房建設，尤其是加快公租房建設步伐，主要通過增加非產權房供給解決人們的住房問題，逐步淡化經濟適用房的概念。

保障性住房范疇顯得越來越寬泛，存在被地方政府再定義現象，南京市保障性住房的外延有安置房（置換房）、限價房（廉價房）、人才房、公租房、廉租房和經濟適用房6種。南京市四大保障房片區累計建設保障房8.28萬套，目前四大片區已經協議銷售保障房3.5萬套，擬分配的3.3萬套保障房包括公租房、廉租房、限價房、面向“雙困戶”出售的住房以及未定協議的住房，剩下的1.5萬戶住房用于危舊房及城中村改造和城市重點工程改造建設，其中租賃型住房的數量明顯低于售賣型住房的數量。以售賣為主的保障房模式，就暴露保障房分配的問題，市場價格與購買價格間的差額，便容易形成巨大的尋租空間。

三、保障房片區建設的對策建議

（一）明確住房保障責任，優化監管體系

當前我國政府責任體制尚不健全，應該明確政府責任，對在保障房供應中違紀失職的官員進行問責，以彰顯地方政府在保障房建設中的決心。住房保障監管的主體應該包括三個方面的，一是管理和監察部門，二是住房保障市場的中間人，三是住房保障的收益對象。懲罰措施也應該同樣適用這三方主體，不可偏廢。有效的監管需要形成內部監督機制，健全長效管理制度。這就需要制定住房保障監督的具體執行辦法，細化監督各方的管理責任，并完善反饋機制。最后，需要規范管理建立長期的評價機制，對經濟發展不同階段和住房發展不同時期的保障房體系進行科學評估，并定期實施檢查，逐步完善保障性住房的評估體系。

（二）健全住房保障法律法規，完善制度建設

目前，我國住房保障政策的制定需要一套完備而長效的機制作為保障，這就要求加強立法工作，加快立法進程，通過法律規范來保證住房保障的運營。沒有法律上的規范，便很容易引起住房供應的混亂，使得政府難以遏制公租房、廉租房和經適房等保障房建設和運營中的異化現象。因此，要改變當前住房保障制度的現狀，就有必要制定一部《住房保障法》，明確政府在住房保障市場中的職責和義務，使得住房保障制度得以制度化、規范化。

（三）明確住房保障目標，合理規劃建設

住房保障的發展，需要有長期的目標和各階段的實施規劃。目前我國保障房建設的對象多為低收入家庭，受益面小，范圍較窄，缺乏長遠的住房保障目標。保障房的建設需要根據住房保障的目標，制定各階段的實施規劃。地方政府也要因地制宜，規定保障房的類型、標準和購租比例，并使得階段規劃與城市的發展規劃相契合，與當地的經濟和會發展水平相適應。此外，在規劃落實的過程中，要注意規劃的完善程度和同步程度，保證規劃的施行效率和效益。

（四）增加保障房供應，提高住房保障水準

地方政府是保障房供應的主體，為了對其形成激勵，可以將保障房的建設情況與政府的政績考核掛鉤。在保障房實際建設的過程中，政府的參與度仍需加大，尤其是初期的投資和后期的管理與運作。地方政府對住房保障的支持不應該只是停留在政策優惠層面，應該更多的參與其指揮和引導，調動社會多方參與到保障房的建設中。保障房的覆蓋水平與標準應與當地的生產力發展水平和各方面的承受能力相適應。在不同的住房發展時期，政府應不斷地調整保障房的供應的比例，使其符合社會發展的要求。

（五）提倡混合居住，推廣補貼需求模式

不同收入人群的混合居住有利于社會各階層的融合，顯現社會公平，也可以為中低收入群體更多的優質服務和更好的發展機遇，能夠在一定程度上減少政府的職責和負擔，也能夠為開發商帶來一定的收益。保障性住房的混合居住可以運用“大雜居、小聚居”的分布模式，也可以采用商品房和保障房混合開發的模式。在混合居住方面可以借鑒發達國家的經驗，在商品住宅開發中安排一定比例的保障性住宅，具體的比例數可以根據當地的住房保障情況具體制定。

除了以上述的新建模式提供保障房外，住房補貼方式也同樣可以實現住房保障的目標。一般而言，補貼需求的模式比直接供給成本更低，因此在選擇住房保障模式時，首先考慮的應該是補貼需求的方式。就當前國內住房保障的模式看，部分城市已經開始踐行補貼需求的方式并取得階段性成果，南京市也可以根據自身的實際，對補貼需求模式進行探索。