長三角小城鎮(zhèn)規(guī)劃的認(rèn)識與實踐機制研究

【摘要】在當(dāng)前城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的新形式下，作者認(rèn)為目前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編、調(diào)整和完善勢在必行，尤其是長三角快速發(fā)展環(huán)境下的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。本文就長三角小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中存在的對區(qū)域重大問題研究不夠深入、土地利用調(diào)整與控制不夠強化等問題進(jìn)行了分析，就小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃深化的必要性，認(rèn)識和體會及小城鎮(zhèn)特色環(huán)境的創(chuàng)造等問題，結(jié)合工作實踐作初步探討。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)；總體規(guī)劃；城市化

改革開放以來，經(jīng)濟的迅速發(fā)展加速了中國的城市化進(jìn)程，在此形勢下，我國人口眾多的農(nóng)村地區(qū)也發(fā)生了重要的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突起為農(nóng)村大量剩余勞動力提供了更多的就業(yè)機會，“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”就地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)逐漸成為農(nóng)村實現(xiàn)工業(yè)化的必然選擇。在此良好的經(jīng)濟發(fā)展背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起同步促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。近年來，我國建制鎮(zhèn)的數(shù)量逐年增長，小城鎮(zhèn)的發(fā)展越來越受到政府部分的重視和國家政策的扶持。國家宏觀經(jīng)濟政策的傾斜為小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展提供了良好機遇。今天，在大城市急劇膨脹，城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)問題日益嚴(yán)重，強化小城鎮(zhèn)的發(fā)展，避免重蹈發(fā)達(dá)國家的覆轍，將是具有中國特色的城市化進(jìn)程小城鎮(zhèn)發(fā)展的必由之路。

1 小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制工作深化的必要性

進(jìn)入1980年代以來，小城鎮(zhèn)體系作為我國城鎮(zhèn)體系的重要基石和聯(lián)系城鄉(xiāng)的重要橋梁，其作用和地位不言而喻。隨著我國經(jīng)濟體制的逐步確立和完善，小城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐也在不斷加快。如何合理、科學(xué)的編制小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃已經(jīng)成為這些小城鎮(zhèn)迫在眉睫的問題。計劃經(jīng)濟時代小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作均是按照“五圖一書”的粗線條編制。這些規(guī)劃在當(dāng)時的時代背景下對小城鎮(zhèn)的發(fā)展起到了一定的指導(dǎo)作用，但是在經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，原有的規(guī)劃編制已經(jīng)遠(yuǎn)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，也就必然導(dǎo)致無法解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的各種復(fù)雜問題。

當(dāng)前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃要適應(yīng)城鎮(zhèn)化加速期對城鄉(xiāng)規(guī)劃的變革要求。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃在城鎮(zhèn)建設(shè)和管理中的地位和作用更加凸顯，其規(guī)劃體系自身的變革需求日益強烈。原有城鎮(zhèn)規(guī)劃體系已經(jīng)不在適應(yīng)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化和市場化的發(fā)展需需求。

新階段小城鎮(zhèn)建設(shè)與計劃經(jīng)濟體制下的城鎮(zhèn)建設(shè)相比，主要表現(xiàn)出以下特征：

（1）隨著市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展和小城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)的崛起（甚至部分長三角小城鎮(zhèn)已經(jīng)進(jìn)入“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)優(yōu)化調(diào)整階段），大量農(nóng)村剩余勞動力不斷涌向城市。由于小城鎮(zhèn)與廣大農(nóng)村在經(jīng)濟、社會等方面聯(lián)系較為密切，小城鎮(zhèn)必然成為這些農(nóng)村剩余勞動力的首選工作地和棲息地。（2）小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和城市意識較為薄弱。在意識形態(tài)上，農(nóng)村剩余勞動力能很快融入到城鎮(zhèn)環(huán)境中去；在物質(zhì)體系方面，土地有償使用、工作性質(zhì)等與大、中城市還有較大差距，在對政策的運用、發(fā)揮上存有相當(dāng)?shù)耐诰驖摿Α＃?）小城鎮(zhèn)商品市場經(jīng)濟異常活躍，特別是城鎮(zhèn)集貿(mào)市場，具有腹地廣、種類多、發(fā)展神速的特點。目前，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟在我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟流通領(lǐng)域中占據(jù)著舉足輕重的地位和作用。因此，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制思路、方法和體系有待繼續(xù)調(diào)整和完善。

2 小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃深化工作中的幾個問題

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是一項政策性、綜合性、科學(xué)性、地方性很強的工作。新形勢下，小城鎮(zhèn)所面臨的問題繁多，不僅涉及到宏觀戰(zhàn)略研究問題，同時也涉及到產(chǎn)業(yè)布局、居住、基礎(chǔ)設(shè)施配套、居民就業(yè)等微觀布局問題。下面就作者在實際工作中經(jīng)常遇到的幾個普遍性問題進(jìn)行展開論述。

2.1 小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃有待進(jìn)一步深化

小城鎮(zhèn)區(qū)域規(guī)劃的中心任務(wù)是根據(jù)縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及其國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的實際情況，對其進(jìn)行綜合研究，合理確定區(qū)域范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)，從宏現(xiàn)區(qū)域角度解決好小城鎮(zhèn)在區(qū)域內(nèi)的地位和職能，確定其經(jīng)濟發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)布局、各級居民點的等級結(jié)構(gòu)等問題。

當(dāng)前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，普遍存在著重規(guī)劃布局輕區(qū)域經(jīng)濟分析的現(xiàn)象，造成規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)，對宏觀區(qū)域經(jīng)濟分析的深入和準(zhǔn)確與否直接關(guān)系到城鎮(zhèn)規(guī)劃能否更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，能否適應(yīng)快速變革的經(jīng)濟發(fā)展需要的問題，是小城鎮(zhèn)規(guī)劃成敗的關(guān)鍵之一。因此，小城鎮(zhèn)規(guī)劃要建立在對市、縣經(jīng)濟深入調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，努力把握當(dāng)?shù)睾暧^經(jīng)濟發(fā)展的趨向，掌握經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的動向，正確預(yù)測經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)方向，這樣才能使城鎮(zhèn)規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展合拍，體現(xiàn)規(guī)劃服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)的宗旨。

2.2 中心城鎮(zhèn)土地利用的調(diào)整和有效控制問題

土地利用的合理布局是城市規(guī)劃的核心。在把握好群體城鎮(zhèn)框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，中心城鎮(zhèn)規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模、用地發(fā)展方向，用地功能分區(qū)，道路網(wǎng)的布局以及供水、供電等市政基礎(chǔ)設(shè)施等工作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，應(yīng)重點對市場經(jīng)濟條件下的新興產(chǎn)業(yè)，包括大規(guī)模物流及大型專業(yè)批發(fā)市場等重點經(jīng)濟發(fā)展項目，優(yōu)先考慮其合理布局問題，使城鎮(zhèn)的土地利用價值得到最大效益的發(fā)揮和開發(fā)強度的合理有效控制。增強規(guī)劃對土地性質(zhì)及環(huán)境保護的調(diào)控功能，切實按照可持續(xù)發(fā)展的原則對各種生態(tài)資源進(jìn)行有效保護和利用，控制合理的環(huán)境容量和科學(xué)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 正確處理好規(guī)劃建設(shè)中的幾個關(guān)系問題

為適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢，便規(guī)劃管理和實施，在總體規(guī)劃設(shè)計中要正確把握好總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)銜接問題。總體規(guī)劃剛性規(guī)定和強制性內(nèi)容要明確，并在編制詳細(xì)規(guī)劃中遵照執(zhí)行，引導(dǎo)性內(nèi)容可在詳細(xì)規(guī)劃中參照執(zhí)行，使城鎮(zhèn)總體規(guī)劃有效地為下一步的建設(shè)規(guī)劃提供可靠的依據(jù)，同時增加了規(guī)劃設(shè)計的彈性，為規(guī)劃管理的可操作性和靈活性提供方便。要正確把握和處理好開發(fā)強度和環(huán)境質(zhì)量的矛，注重社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益的同步發(fā)揮；處理好近期和遠(yuǎn)期發(fā)展的關(guān)系，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)既有規(guī)劃的可操作性，又使小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的軌道。

3 深化小城鎮(zhèn)規(guī)劃，創(chuàng)造城鎮(zhèn)特色環(huán)境

在小城鎮(zhèn)規(guī)劃實踐中，通過對城鎮(zhèn)經(jīng)濟、歷史、文化、環(huán)境、建筑等方面研究及現(xiàn)狀調(diào)查，我們深刻認(rèn)識到建設(shè)好小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵之一在于解決好環(huán)境問題。環(huán)境特征源于歷史與文化，在城鎮(zhèn)發(fā)展的歷史長河中逐漸形成、演變，除自然條件、地理位置外，影響環(huán)境的決定性因素是經(jīng)濟狀況，不同的經(jīng)濟發(fā)展階段對環(huán)境景觀有不同的影響。目前造成城鎮(zhèn)環(huán)境破環(huán)主要有兩方面原因：一是經(jīng)濟發(fā)展引起思想現(xiàn)念的傾向性，造成重經(jīng)濟、輕環(huán)境、片面追大求洋；二是在現(xiàn)代經(jīng)濟活動中沒有處理好發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境的關(guān)系，造成生態(tài)環(huán)境的污染、惡化。在調(diào)查研究、科學(xué)分析基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀存在的環(huán)境問題，在規(guī)劃編制中應(yīng)把握好以下幾方面：

（1）合理安排城鎮(zhèn)工業(yè)用地

工業(yè)用地與生活居住用地的關(guān)系的處理是總體規(guī)劃布局中的重點問題，要通過合理的用地布局，有效地防護等技術(shù)措施來盡量減少工業(yè)污染對生活居住的影響。工業(yè)用地是影響環(huán)境的重要因素，首先為適應(yīng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的不可預(yù)測性，采取將用地相對集中的方式布局，發(fā)揮工業(yè)項目集約的規(guī)模效應(yīng)。其次，挖掘已有用地潛力，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)改造等措施，提高土地利用效率，同時適當(dāng)對工業(yè)區(qū)的景觀加大監(jiān)控管理。

（2）調(diào)整城鎮(zhèn)用地功能布局

對于中小城鎮(zhèn)用地布局而言，欲對其進(jìn)行嚴(yán)格功能分區(qū)是美必要的，也是不可能的，可根據(jù)生產(chǎn)、生活交織的形態(tài)特征在用地布局時遵循相對集中、有限穿插，避免相互干擾的原則進(jìn)行調(diào)整。用地布局應(yīng)充分尊重地形和自然景觀，注重對城市自然景觀資源的保護和利用。

（3）完善城鎮(zhèn)交通體系

通過對小城鎮(zhèn)的交通進(jìn)行合理布局，妥善處理內(nèi)部交通與外部交通的銜接，逐步形成有序的交通組織。通常在我們印象中，小城鎮(zhèn)均存在不同程度的臟、亂、差現(xiàn)象，其中城鎮(zhèn)交通的無序和擁擠是“亂”的一種表現(xiàn)。在對城鎮(zhèn)交通進(jìn)行布局時，城鎮(zhèn)交通干道寬度要滿足城鎮(zhèn)發(fā)展所需承擔(dān)的交通量的需求，生活性干道尺度尺度適宜，有些歷史地段可保持傳統(tǒng)的街巷尺度，以更好體現(xiàn)城鎮(zhèn)街道文化景觀。

（4）保護和延續(xù)城鎮(zhèn)風(fēng)貌，創(chuàng)造城鎮(zhèn)特色景觀

小城鎮(zhèn)特色景觀風(fēng)貌是當(dāng)前城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的熱點問題，如何在小城鎮(zhèn)建設(shè)的高潮中，通過合理的手段來保護、繼承和發(fā)展城鎮(zhèn)風(fēng)貌特色，已經(jīng)成為小城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計的重要內(nèi)容。小城鎮(zhèn)獨特悠久的歷史文化所形成的獨特人文景觀不僅是是城鎮(zhèn)規(guī)劃中重要的保護對象，而且要加大發(fā)揮對人文景觀的利用，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)特色優(yōu)勢的歷史資源。

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃應(yīng)注重對其人文景觀資源的整合和塑造，以適應(yīng)和促進(jìn)當(dāng)今城市的發(fā)展。由于受城鎮(zhèn)職能、人口的條件限制，小城鎮(zhèn)在總體規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)充分利用自身的優(yōu)勢，如山體、河流、道路來塑造和強化小城鎮(zhèn)人文景觀，充分體現(xiàn)城鎮(zhèn)的空間形態(tài)特征。在這個統(tǒng)一體中，還應(yīng)從小城鎮(zhèn)悠久的歷史文化中吸取營養(yǎng)，充分挖掘、總結(jié)、提練出城鎮(zhèn)獨特的風(fēng)貌特征題材，結(jié)合現(xiàn)代城鎮(zhèn)居民的生活需求，通過對山水環(huán)境的適度改造和利用，挖掘自然的價值，創(chuàng)造出更加宜人的、人與自然和諧統(tǒng)一的城鎮(zhèn)特色景觀環(huán)境。通過對城鎮(zhèn)中心區(qū)、文化中心或某一條特色街道進(jìn)行重點規(guī)劃，通過開發(fā)建設(shè)，以集中體現(xiàn)城鎮(zhèn)文脈延續(xù)性特色景觀，達(dá)到人文特色環(huán)境的更新和重塑，以適應(yīng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

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