糧食安全基層“遇冷”

改變產糧大縣“要飯財政”現狀，建立多方位的、新型的、高標準的糧食生產區域利益補償機制

記者在吉林、江蘇、河南等糧食大省調研了解到，盡管國家加大了政策支持力度，但糧食主產區財政資金緊張狀況未得到改善。糧食主產區糧食生產越多，經濟越落后，陷入“糧食大省、經濟弱省、財政窮省”的怪圈。

我國糧食生產呈現越來越向糧食主產區集中的趨勢。近十年來，全國糧食增量的91%來自13個糧食主產省（區）。但從收入來看，除遼寧、江蘇、山東3個沿海省外，其余10個主產省（區）人均收入只有全國平均水平的88%，人均財政收入只有全國平均水平的77%，農民收入低于全國平均水平。13個糧食主產省（區）人均財政支出6136元，相當于全國平均水平的80%。

農業專家和基層農業工作者擔心，糧食生產區財政資金緊張狀況如果長期得不到改善，勢必會影響其抓糧積極性，甚至放松糧食生產，影響國家糧食安全。為此，專家們建議，盡快完善糧食主產區利益補償長效機制，加大向糧食主產區財政轉移支付力度，健全和完善糧食主產區金融支持政策。

產糧大縣“吃飯難”

剛剛上任的吉林省農委主任李國強曾經是產糧狀元市榆樹市的市委書記。榆樹市是全國第一產糧大市，但人均財力只有3000元，僅相當于全國平均水平的1/3。李國強說：“榆樹市的黑土地抓一把冒油，插一根筷子發芽，把這里的土拉到別的地方就是肥料，這么好的黑土地浪費、蠶食都是造孽。”但是，大糧倉卻沒有改變榆樹農業大縣、工業小縣、財政窮縣的面貌，還要自己找吃的、找花的，基層政府抓糧積極性并不高。

河南省2012年的人均財政支出為4516元，其中，89個產糧大縣的人均財政支出是2183元，比全省平均水平的一半還少。河南省排名前15的產糧大縣的財政支出人均為1581元，比89個縣的平均水平還低。這說明產糧多貢獻大，財政卻越糟糕，河南信陽市委書記郭瑞民說：“糧食調出區實際上調出了土地資源、淡水資源、勞動力資源，并承擔了發展工業經濟的機會成本。”除了河南，13個糧食主產省（區）中，黑龍江、吉林、內蒙古、江西和安徽也是糧食調出省（區）。

“農民致富‘非農化’，高效農業‘非糧化’”，江蘇省興化市糧食局副局長章存康認為，甚至一些地方，在水產養殖面積、新建公路里程、招商引資新建廠房、新建樓盤大幅增長的情況下，瞎編一些三農數據騙中央領導，歸根結底是產糧大縣“要飯財政”造成的。

“隨著糧食產量的增加，主產區的負擔越來越重，在為國家糧食安全作貢獻的同時本地區的現實利益卻受損。”吉林省人大常委會副主任王守臣曾擔任主管農業的副省長。他指出，從13個糧食主產省（區）的部分數據看，我國地區人均財政收入、人均GDP、地方城鎮化水平、地方人均純收入等指標都與人均糧食生產量呈明顯的負相關關系，也即越是產糧大省，財政收入越少、經濟越落后、城鎮化水平越低下、農民人均純收入越低。

近年來，國家實行了糧食大縣獎勵政策，對緩解縣級財力起到了一定作用，但政策力度不夠，很難從根本上調動地方政府抓糧積極性。

一位產糧大縣的縣委書記表示，糧食大縣花費了大量的精力生產糧食，犧牲了大量的發展機會成本，維護了國家的糧食安全，只能獲得微薄的利益補償，根本不能改變糧食主產區經濟落后、財政狀況困難、公共服務低下、城鎮化水平不高的狀況，這對產糧大縣是非常不公平的。

在糧食價格較低和稅收貢獻極為有限的情況下，對地方政府而言，大量資金投入卻難以帶動GDP增加和稅收增加，必然影響抓糧的積極性。另一方面，種糧農民期望政府增加投入，加強農業基礎設施建設。江蘇省高郵市八橋鎮金港村種糧大戶潘鉆友說：“不管怎么說，咱們還是靠天吃飯的農業，我們家承包150畝農田，如果有一年受災，就很難翻過身來，希望政府能夠幫助種糧大戶完成打井、修建排澇溝、修建田間渠系等工作。如果這里的農田變成旱澇保收田，糧食產量還能大幅增加。”

“米袋子”不如“錢袋子”

“盡管國家不斷加大惠農補貼力度，但由于物價上漲等因素的影響，效果并不是很好。吉林省2012年國家各項惠農補貼總額96.7億元，而種糧成本增加了70億元，大部分政策補貼被吃掉了。”王守臣說。

“對農民來說，農資價格上行壓力加大、生產用工成本上升、全社會工資水平上漲的趨勢難以改變，糧食價格的提高又受到諸多因素的制約，種糧比較效益偏低的問題將日益突出，‘種地一年不如打工一月’，嚴重制約了農民種糧積極性。”湖南省糧食局副局長石少龍說。

另一方面，“糧食直補在某種程度上變成了收入補貼，與糧食產量已經不掛鉤，只要有地就補，變成為務工收入補貼”。國家發改委產業經濟與技術經濟研究所研究員藍海濤說。這造成實際種糧大戶能享受到的國家惠農補貼較少。

對地方政府來說，國家糧食局法規司副司長陳玉中認為，1995年國家實行“米袋子”省長負責制，一直不斷強調“省長負責制”對保障糧食安全有重要作用，但沒有硬性指標，沒有考核機制，也沒有落實責任。加上抓糧效益不高，甚至是賠本的買賣，“出力不討好”讓很多地方很無奈，不得不致力于“招商引資”，用在“錢袋子”上的精力超過了“米袋子”。

我國糧食主產區政府不僅在糧食生產上每年要花費大量的人力，而且還要拿出相當一部分財力支持糧食生產；生產糧食不僅沒有獲得相應的財政收入，反而糧食生產越多，政府補貼越多，財政困難越多。有的地方政府由于涉農配套資金或債臺高筑，或造成“半拉子”工程。

建立糧食生產區域利益補償機制

針對一些產糧大縣面臨的財政困難狀況，調研中，專家們建議，今后要增加產糧大縣獎勵資金的總體規模，幫助產糧大縣縮小與經濟發達縣份的財力差距；同時取消超大產糧縣獎勵資金封頂限制，實行獎勵與產量和貢獻掛鉤，進一步調動產糧大縣發展糧食生產積極性。

郭瑞民認為：“國家應該按照全國縣級財政人均財力水平確定產糧大縣獎勵標準，逐步使產糧大縣人均財力達到全國縣級平均水平。”

國務院發展研究中心副主任韓俊認為，有必要在現有基礎上，建立一種多方位的、新型的、高標準的糧食生產區域利益補償機制。合理劃分中央政府與省級政府的職責與事權，發揮地方“重農、抓糧”的積極性。

國家層面應當提高中央對地方農業工作考核的權重。藍海濤建議，根據耕地的保有量、質量和農業基礎設施的改善程度、農業科技信息、營銷等公共服務的提高，把中央轉移支付水平和這些因素掛鉤。“多干活、多得利”，可以從基礎要素做文章。從“官帽子、錢袋子”這兩個方面調動地方的積極性。

首先，建立糧食主產區的利益長久補償機制，避免“上有政策、下有對策”。糧食產量越來越多，與糧食主銷區的經濟差距、居民公共服務水平差距卻越來越大，將導致中央糧食調控目標打“折扣”，影響糧食安全。吉林省榆樹市弓棚鎮黨委書記高洪洲認為，糧食產區每年拿出很多資金補貼農業，工業發達省份實質上通過糧食把我們的補貼拿走了，造成“窮縣”補貼“富縣”，所以應該建立一種長效的產區補貼機制，保護糧食生產資源。國家還要加大主產區轉移支付、補貼力度，讓抓糧的基層政府“不吃虧”。

同時，應順應價值規律，結合完善經營方式，建立種糧成本利潤率繼續提高和凈收入水平穩步提高的機制，千方百計提高糧食生產的綜合經濟效益。“國家的糧食三大品種小麥、稻谷、玉米，其中稻谷小麥有最低收購價，每年都是提前發布價格，對糧食生產具有指導意義；而玉米只有臨儲的價格，沒有最低收購價，且價格出臺具有滯后性，導致玉米生產起伏不定。”吉林省糧食局局長韓福春說。“從種植角度看，種植成本對農民來說只有加法沒有減法，希望國家能夠不斷提高糧食最低收購價，進一步落實農資動態補貼調整機制，真正實現穩定種糧農民收入的政策目標。”

其次，取消糧食主產區發展糧食生產讓地方政府配套政策，避免配套資金“越肥越添膘”。因為農民種糧效益低，政府無利可圖，發展糧食生產再讓地方政府配套等于雪上加霜，取消配套政策，有利于地方政府抓糧。江蘇省東海縣農委副主任張效全說：“糧食大縣財政實力本來就差，還要配套資金，很多時候是拆東墻補西墻，加重了財政負擔。”

以吉林省為例，現行的農業保險保費補貼中央40%，省級30%，縣里20%，農民10%，專家建議，取消主產區縣級農業保費補貼，降低農民保費比例為5%，取消和降低的保費由中央財政負擔。

第三，加大財政轉移支付力度，讓主產區“看好地”“種好糧”。糧食主產區大都是欠發達地區，財政非常困難，農業設施更差，因此，中央要加強對糧食主產區的財政投入，加大向主產區財政轉移支付，增加對主產區農業基礎設施的投資額度，特別是要加強水利建設和中低產田改造的投入，不斷提高主產區的糧食綜合生產能力。“幫助基層政府解決經濟發展與種糧、財政拮據與抓糧的矛盾，只有這樣才能更好地保證基層政府有能力重糧、穩糧。”石少龍說。