一個被列入城市規劃區村莊的宅基地困境

一直以來，農村宅基地就是農村土地法律問題的一個關鍵點，但大多討論的是宅基地流轉問題。然而，在現實生活中，一些農村面臨無宅基地可分的情況，新增農村人口的自建房被認定為違章建筑。這樣的宅基地困境前不久在安徽省淮北市出現。

一臺布滿灰塵的吊扇趴在地上，被層層疊疊的彩鋼板和鐵框架壓著。10月14日上午，寇思祥站在已經成為廢墟的家里，透過縫隙給筆者指了指：“東西都來不及搬，全壓在里面了?！?/p>

這是一起得到官方證實的強拆。在安徽省淮北市相山區任圩街道辦事處的一個報告上，它被這樣描述：“2013年3月21日中午，在相湖項目施工過程中，寇灣社區一組居民寇思祥、李新河、劉懷軍三戶房屋被人用車強行拆除?！?/p>

幾個月過去，寇思祥如今仍無處可去，睡在一間幸未被拆除的屋子里。這名48歲的泥瓦工，在8年前自己動手蓋起了這幾間屋子，帶著兒子、女兒居住。原來村里的兩間老屋則留給了剛剛結婚的大兒子。

但由于房屋所在地塊未能從官方獲得宅基地身份，它們被認定為違章建筑。同樣面臨宅基地身份之惑的，還有在同一地塊上的90余戶人家。區別是，寇思祥、李新河和劉懷軍的房屋已經建成，其他人家則只打了石基礎。

今年以來，隨著對該地塊征地拆遷的推進，該地塊是否屬于宅基地？這將直接決定寇思祥等戶家安何處，也決定著開發項目是否能夠順利推進。

寇灣社區一組的宅基地身份之困，同樣困惑著全國許多城郊接合部農村。

全村分地建房屋

相山區位于淮北市中心，是淮北市政治、經濟、文化的中心。在歷史變遷中，隸屬于相山區的任圩街道始終處于淮北市的近郊區。

據任圩街道黨委副書記卓德政介紹，隨著城市擴張，1999年，任圩街道被列入城市整體規劃區，不再批準宅基地，也不再允許私人建房。

然而村民們建房娶妻的需求卻沒有停止。村民李新合介紹，到2001年，任圩街道寇灣社區一組在20多年沒有分過宅基地的情況下，多數男女青年無房居住結婚，于是村民向區、鄉兩級政府反映了情況。

在今年4月25日寇灣社區居民委員會出具的一份情況說明里，該說法得到證實：“經小組黨員、代表開會研究按每人一間分配了房屋基礎。”

該說明還介紹了分配給村民土地的來源：“我社區一組建石基礎的土地是1980年一組輪窯廠的取土坑，于1992年經村、組和淮北市環衛處聯系用城市垃圾回填后，又從外邊購土回填，復墾后分配的打麥場地?！?/p>

李新合介紹，當時小組付了12000元運費；為了進一步回填、復墾，以便能夠使用該土地，寇灣村和生產隊又從外面購買土回填，共計花費了113800元，回填復墾后的土地共有58.6畝。

筆者從村民提供的一份會議紀要上看到，2001年5月30日晚，寇灣社區一組全體居民代表、黨員開了一個會，大家一致同意，用原瓦窯廠取土坑經回填后的廢場作為宅基地分配給大家建房使用。

寇灣社區的說明稱，寇灣社區1組現有已分配房屋基礎455間（其中已建石材基礎353間、大磚基礎60間；已建好房子12間，尚有30間空宅未能建成），現場還有樹木6610棵，墳260座。

其中已建好的12間屋子，屬于寇思祥、李新河和劉懷軍?？芩枷檎f，2005年，因為兩個兒子馬上到適婚年紀，他開始到這塊新“宅基地”上蓋房子。

“1998年前后我們小組的耕地就被街道整體租走了，我們一家一直在建筑工地上做一些泥瓦活。所以蓋房子也就買了一些材料，不要工錢，都是自己蓋?！笨芩枷榛貞?，當時他們三家蓋房子時，并沒有遇到過什么阻力。

兩年前，寇思祥的大兒子結婚了，他把原來村里的兩間屋子讓給兒子兒媳，夫婦倆和小兒子搬到新家居住。

寇灣一組的其他人家則沒有那么幸運。李新河稱，從2006年開始，區里的城管隊就來告誡大家，不允許私建住宅。村民于是在打好的地基間隙里種下了幾千棵樹，養了一些雞。

宅基地身份爭議

李新河回憶，2012年3月前后，寇灣社區召集村民開會，說要拆除各家各戶的石基礎，每間賠償5萬元，先拆的則能補6萬元。“社區沒有說這塊地已經被征用了，區里也一直說沒賣我們的地，直到今年4月12日村里開會才說已經賣了?！?/p>

李新河的說法與任圩街道的官方回復大相徑庭。卓德政表示，相山區早在2008年就開始了征用該地塊的準備工作，并于2009年正式獲得省里的建設用地批復。

“在報批之前，這塊土地是集體建設用地，省里批復征用后，我們在2010年將該地塊掛牌出讓，最后由淮北相湖投資有限公司拍得?！弊康抡Q，整個過程他們都有向村民公告，但只能到社區，不可能一家一戶去送。

在此前的一份信訪回復上，任圩街道辦事處稱，寇灣一組建房的地塊在2009年以前為農用地。村民們質疑官方前后說法不一。卓德政對此回應稱系工作人員寫錯了。

相山區國土局局長曹玉廣介紹，2001年該地塊的確是作為小菜地分給村民的，但2004年在城市規劃調整時變更為建設用地。

在淮北市相山區人民政府征收土地公告中，寇灣一組的土地也被證實為集體建設用地。村民們據此認為，既然是集體建設用地，那就意味著有關部門已經承認這片土地屬于宅基地。

村民們還向筆者提供了淮北市任圩街鎮土地利用總體規劃圖（1997-2010年）作為佐證。圖中顯示，寇灣一組建房地塊被標明為居民點用地。

任圩街道不這么認為?！凹w建設用地并不意味著就是宅基地，根據土地管理法第62條規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。他們的這塊地從來沒有審核、批準過。該地塊上的建房也一樣，不符合規劃，也沒走程序，屬于違章建筑”。

“我們的地都是村民小組開會同意分的，農村建房也一直都沒有那么規范，不能因為一些程序沒走就剝奪了我們擁有宅基地的權利。”李新河說。

曹玉廣則表示，在一些地區，因為歷史原因的確會對宅基地和違章建筑管得比較松，但是相山區一直在這塊管理得比較嚴。

無地之困怎破解

卓德政介紹，根據文件批復，該批次土地共400多畝，如今只剩這40余畝沒有補償完，其他的都已經交付使用了?！皼]有補償的原因就是因為這塊地性質的爭議，老百姓一直要求按照宅基地補償，要求安置新房。但我們按照法律無法滿足他們?！?/p>

2013年3月7日，任圩街道辦事處發布了一份《關于2013年區領導聯系調度重點項目推進情況的匯報》，匯報中稱：“該拆遷供地項目，已完成約90%供地和拆遷任務，但有約400間群眾自建‘空宅基地’遺留問題，因問題復雜而沒有徹底解決……正在加緊研討解決辦法。”

14天以后，寇思祥等3戶房屋被強拆。“中午的時候，我們全家在外面干活，有人打電話告訴我，說屋子被人扒了。我回來一看，所有東西都壓在里面了，到現在我都沒動現場。”

這場強拆得到了任圩街道一份信訪回復報告的證實。該份報告中還提及了善后處理工作：“3月22日上午，社區、派出所和被拆戶一起到相湖項目部詢問查證，施工方開始說不知此事，后項目部負責人楊總說，進行土方施工的張偉知道這事，并愿意協商此事。3月28日下午，相湖公司副總經理唐曉峰作為代表出面與被拆戶談判。4月3日上午，在相湖項目部，相湖公司、被拆戶、辦事處、社區和派出所五方協調處理此事……最終因雙方要求差距較大未能達成一致意見?！?/p>

申訴信中，村民們反復追問，為何不對違法強拆行為作出處理？卓德政對此的解釋是：“你看那些房子，都是空心磚、彩鋼板、石棉瓦搭起來的違章建筑，帶著臨時性的，因為是違章建筑不屬于合法財產，所以公安機關未予立案，開發商一直在協商賠償一事，沒有追究。”

“我們從1998年就沒有了耕地，變成失地農民，如果按照街道說的，我們這塊地不是宅基地，那我們要住在哪里？”李新河反問筆者。

“這的確是一個問題，不僅我們，很多地方都面臨?！辈苡駨V說，除了此類被列入城市規劃區的農村，在一些傳統農村這樣的問題也同樣存在：“一個村莊，它總共就500畝建設用地，但在上一輩已經分光了，到子孫后代就沒有宅基地了?！?/p>

曹玉廣介紹，在很多農村地區，因為沒有宅基地，村民最后只能建到耕地上，形成違章建筑，破壞耕地。對于寇灣一組的困境，他介紹，街道只能幫他們辦理低保，以后還會建一些廉租房、公租房，讓他們徹底轉為城市居民。