資本粗放圈地“非糧化”隱患凸顯

杭州市余杭區的花園村靠近京杭大運河，是遠近聞名的水稻產區。最近幾年，隨著城市擴張，一個大型農副產品物流中心落戶于此，占用村里上百畝耕地，與此同時，村民建房、新辦企業等建設不斷增多，原來稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來，該村耕地面積減少近一半。

花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會合肥，1995年時，該縣耕地面積為130萬畝左右，而今耕地面積減少到90余萬畝，年均減地2萬畝。“減少的這些地主要是滿足省會城市及本縣城經濟的發展需要，同時也包括不少農村村民建房和鄉鎮發展所需。”當地農業部門的一位干部說。

花園村和肥西縣是城市化進程中農村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面，城市的發展不斷侵蝕著農村的耕地；另一方面，農村本身建設用地不斷增加，也內耗著昔日的良田。面對城鎮化和工業化發展的浪潮以及“資本下鄉”的沖擊，未來我國18億畝耕地“紅線”守護挑戰巨大，前景存憂。

來自國土部的數據顯示，近幾年我國耕地面積凈減少狀況得以扭轉，但是每年仍有300多萬畝耕地被批轉為建設用地，然后根據“占一補一”要求進行占補平衡補充。

公開資料顯示，前些年我國耕地減少嚴重，1998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農建設占地成為罪魁禍首。

北京師范大學環境學院教授趙燁專門核查過1997年到2010年的非農建設占用耕地面積——2746.5萬畝，相當于半個海南省的版圖。

為了彌補建設占地的缺口，深化耕地保護責任制，從2000年起我國土地管理明確占補平衡原則，即“占多少，墾多少”。然而，筆者在基層采訪發現，這些所謂新增的耕地質量“看起來很美”，“占優補劣”“硬占柔補”已經嚴重危害耕地的質量。

中國土地勘測規劃院土地研究所研究員劉康調查發現，近年來不少省份的耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，只能被迫開發邊界土地。粗略估計，我國每年占用耕地中一半是水田，而補充的耕地中水田不到20%。

曾經發生在浙江龍泉、景寧等地的農保田上山，就是耕地占補平衡走樣的極端體現。欠發達地區承擔發達地區的造地任務，獲取指標交易費與實際造地之間巨額差價，甚至破壞本地生態將耕地造在山上、風景區之內，根本不能耕種。

粗放“圈地”沖動不減

在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪期間，筆者強烈感受到還處于工業化城鎮化發展階段中的這些地區占地擴張的沖動。

在不少地方，“大手筆”的新城建設熱火朝天，工業園區、創業新區等如雨后春筍，一些農村和鄉鎮，也不斷涌現出占地動則幾千畝甚至上萬畝的示范園、生態園等集休閑、娛樂、種植于一體的項目。

國土部耕地保護司基本農田保護處處長王磊認為，未來耕地保護更大的挑戰來自于城市建設用地的幾何式擴張。

“隨著中西部地區城市化快速發展，不少地方興起了‘新城區’建設熱潮，‘造城運動’重新抬頭，這些地方往往采用外延擴張的用地方式，大規模占用耕地在所難免。”王磊說。

江西省政協副主席陳清華說，當前地方政府的融資平臺進入償債高峰，而經濟形勢卻持續回落，稅收下滑，在這種情況下，地方政府特別是縣市兩級依賴土地財政維持運轉將愈發嚴重。

“如今到基層所過之處，幾乎都是工地，到處都是征地拆遷。有的縣少的賣地幾個億，多的十幾、二十個億。中部很多地區甚至只有四五個億稅收，卻有10個億的土地收益。”他擔憂地表示，自從十八大提出要大幅度提高農民征地補償標準后，地方反而趁勢而上，掀起了近乎瘋狂土地收儲熱潮，都想趕在新政出臺前低價獲取農民的土地。這樣下去，耕地侵占現象只會增加難以減少。

隨著土地流轉的加快，資本下鄉進入農業領域從事生產經營的越來越多。不少資本進入農村是想踏踏實實從事農業規模經營，但也有一些帶著“圈地”的沖動。

安徽淮南一位農業企業負責人告訴筆者，他身邊有不少原來做地產或商貿的朋友，現在都打起了到農村包地的主意。“現在進去，租金成本低，而且有補貼，未來這些地一旦升值，他們賺得更多。”

更嚴重的是，耕地后備資源消耗將盡。國土部農地管制處處長孫魯平說，從長遠看，保持耕地平衡的能力是有限的，因為占用、生態退耕、災毀等會減少耕地。

據介紹，一是后備耕地資源有限。能開的地都開了，尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經沒有，雖然邊遠山區有后備資源，但是難以起到補充耕地的作用，2001年的時候后備資源還有1億多畝，但是十多年后，現在實際上已經沒有那么多了。現在估算，基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區是傳統農業區，能開的都開掉了，貴州、云南等生態敏感地區還有，但是不能破壞生態，占補平衡不同省份面臨的壓力是不同的。

“糧地”減少隱患重重

現有耕地數量不斷減少，補充耕地質量不盡如人意，剛性需求持續增加，面對重重挑戰，不少基層干部和專家對守住18億畝耕地“紅線”的前景感到擔憂。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青憂心忡忡地說，就目前各地調研看到的情況，地方政府現實利益太大，18億畝的“紅線”堅守困難。“地方政府迫于財政壓力，特別是糧食主產區的地方政府也日益面臨財政增收壓力，對守住紅線擔負國家糧食安全的責任意識逐漸淡漠。”

一些不愿意透露身份的基層農業干部坦言，這幾年雖然國家糧食連續創造了“九連增”的奇跡，但必須看到，同時全國生產凈調出的省份在不斷減少，我國糧食進口量已經連續三年增加，并且從過去的一兩個品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現進口的狀況，這些苗頭信號都值得警惕。

一些基層干部甚至坦言，過去為少繳農業稅，地方上報的耕地面積要少于實際耕地面積，這些“黑地”成了近年來確保糧食增產和彌補建設用地需求的重要調劑手段，而今隨著這部分存量的消耗，土地已經進入警戒線。

孫魯平表示，如果“占優補劣”問題一直存在，以全國每年占用耕地300多萬畝測算，如果因地力撂荒僅1個百分點，就有1800萬畝。再加上資本圈地帶來的“非糧化”隱患，真正種糧的地還有多少不容樂觀。

中國社科院農村發展研究所研究員黨國英直言，目前我國的耕地保護工作不是很成功，地方政府經常騙中央、騙衛星。一些地方政府通過變更規劃或先占后補等手法，一步步將基本農田蠶食成可耕地再變成建設用地。

“中國GDP總量的90%以上主要靠城市經濟產出，而各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優質耕地。這些城市經濟部門占了大約1億畝土地，平均1畝地產出GDP近50萬元。近些年國家對農田占用嚴格管控發揮了作用，每新增1畝建設用地產出GDP約220萬元。”黨國英說。

按這個數據推算，我國GDP總量未來20年要趕上美國，達到320萬億，還要占用優質耕地1億畝以上。我國優質耕地每畝可產出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產量，占現有糧食產量的18%左右。