國(guó)庫(kù)集中收付制度的相關(guān)理論分析

摘要：本文主要對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付制度的理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析，以期能夠?yàn)楦倪M(jìn)和完善國(guó)庫(kù)集中收付制度提供一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中收付制度 理論分析

國(guó)庫(kù)集中收付制度，又稱(chēng)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度（TSAS，Treasury Single Account Systerm）是由國(guó)庫(kù)集中支付制度和國(guó)庫(kù)集中收繳制度共同構(gòu)成。國(guó)庫(kù)集中收付制度是指政府將所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理，收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。它是以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以集中收付為主要方式的現(xiàn)代財(cái)政管理制度。

1 社會(huì)福利學(xué)說(shuō)

社會(huì)福利學(xué)是研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的一種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系。它是產(chǎn)生于19世紀(jì)末期的一種規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)。它以一定的倫理價(jià)值判斷為前提，考察經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行是否符合增進(jìn)社會(huì)福利經(jīng)濟(jì)這一既定社會(huì)目標(biāo)。主要論證是：在不改變現(xiàn)存資本主義制度的條件下，通過(guò)最適度的資源配置和最適度的國(guó)民收入分配，能使整個(gè)社會(huì)福利最大化。①

這種學(xué)說(shuō)通過(guò)資源是否達(dá)到最優(yōu)配置來(lái)論證社會(huì)福利最大化。社會(huì)福利學(xué)理論之父庇古有一個(gè)重要的命題：要使全社會(huì)的福利達(dá)到最大，就必須使國(guó)民收入達(dá)到最大；要使國(guó)民收入達(dá)到最大，就必須使社會(huì)產(chǎn)品達(dá)到最大；要使社會(huì)產(chǎn)品達(dá)到最大，就必須人盡其才，物盡其用，使社會(huì)資源配置達(dá)到最大優(yōu)化。②因?yàn)檫@種理論從社會(huì)福利的角度來(lái)衡量市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有效性，表現(xiàn)為社會(huì)資源是否達(dá)到最優(yōu)配置。同樣，財(cái)政資金作為一種社會(huì)資源，是否達(dá)到最優(yōu)配置，關(guān)系到是否能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。

國(guó)庫(kù)集中收付制度作為一種新型的財(cái)政資金管理制度，克服了分散式撥付制度的種種弊端，以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，采用集中收付的方式進(jìn)行資金管理，在收繳過(guò)程中，大部分資金通過(guò)繳款人直接上繳給國(guó)庫(kù)，避免資金流失，在支付過(guò)程中，國(guó)庫(kù)將資金直接撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，而不通過(guò)預(yù)算單位層層撥付，防止資金被截留、挪用，大大提高了資金使用效率，使得資源配置得到優(yōu)化，一定程度上增進(jìn)了社會(huì)福利。

2 公共選擇理論

公共選擇理論是以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)前提，認(rèn)為人、集團(tuán)、政府部門(mén)都是“經(jīng)濟(jì)人”，都是以尋求自身利益最大化為目標(biāo)。公共選擇學(xué)派的主要?jiǎng)?chuàng)始人布坎南始終堅(jiān)持以利益分析的方法來(lái)透析政府機(jī)制運(yùn)作的全部實(shí)際過(guò)程。在此觀點(diǎn)下，各利益集團(tuán)為尋求自身利益最大化，想方設(shè)法開(kāi)展尋租活動(dòng)，很大程度上影響了政府財(cái)政資金的管理和使用效率。

以“經(jīng)濟(jì)人”的角度來(lái)分析政府部門(mén)的行為，是公共選擇理論獨(dú)特的認(rèn)識(shí)視角。但是縱觀我們政府行為的現(xiàn)實(shí)狀況，我們不得不承認(rèn)公共選擇理論具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

首先，公共選擇理論的尋租行為解釋了分散型的撥付制度下的弊端。公共選擇理論的尋租行為主要是指尋租者對(duì)非生產(chǎn)領(lǐng)域公共物品的一種“尋利”行為。其實(shí)質(zhì)是個(gè)人或集團(tuán)對(duì)共有產(chǎn)權(quán)的一種瓜分或?qū)榷óa(chǎn)權(quán)的一種再分配。在謀求自身利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，政府部門(mén)通過(guò)對(duì)其下屬進(jìn)行權(quán)力干預(yù)、與地方企業(yè)勾結(jié)等方式獲得租金利潤(rùn)。就形成了資金截留、挪用或虛報(bào)預(yù)算等種種舞弊現(xiàn)象。其次，公共選擇理論解釋了國(guó)庫(kù)集中收付制度的優(yōu)勢(shì)。公共選擇理論以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)前提來(lái)分析公共決策行為，不僅解釋了政府部門(mén)的一些自利行為，而且還襯托出國(guó)庫(kù)集中收付制度的優(yōu)勢(shì)。國(guó)庫(kù)集中收付制度無(wú)論是在“收”還是“付”的過(guò)程中，都越過(guò)基層單位，使得征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位沒(méi)有機(jī)會(huì)對(duì)財(cái)政資金動(dòng)手腳，加大了違規(guī)操作的成本和難度，從而抑制了舞弊行為的發(fā)生。最后，公共選擇理論為進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)集中收付制度提供了理論指導(dǎo)。國(guó)庫(kù)集中收付制度不是完美的，而且在實(shí)施過(guò)程中還出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。加強(qiáng)建立和進(jìn)一步完善是未來(lái)的方向。公共選擇理論指出公共利益最終實(shí)現(xiàn)的脆弱性和“政府失靈”問(wèn)題，仍然是重要的指導(dǎo)理論。

3 委托代理理論

委托代理理論是基于信息不對(duì)稱(chēng)所產(chǎn)生的一種理論。由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，就有相對(duì)的知情者和不知情者。知情者為信息優(yōu)勢(shì)一方，稱(chēng)為代理人，不知情者為信息劣勢(shì)一方，稱(chēng)為委托人。

在財(cái)政資金管理體系中，存在的委托代理關(guān)系主要有財(cái)政部門(mén)與銀行的委托代理關(guān)系和財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間的委托代理關(guān)系。財(cái)政部門(mén)雖然管理著財(cái)政資金，但是實(shí)際運(yùn)作中必須委托中國(guó)人民銀行來(lái)代理國(guó)庫(kù)財(cái)政資金。所以，財(cái)政資金的管理，需要中國(guó)人民銀行來(lái)配合。處理好財(cái)政部門(mén)與中國(guó)人民銀行的委托代理關(guān)系是完善國(guó)庫(kù)管理制度的一個(gè)關(guān)鍵。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)按照部門(mén)預(yù)算和項(xiàng)目進(jìn)度將財(cái)政資金撥付給預(yù)算單位，委托預(yù)算單位向公眾提供公共產(chǎn)品。但是預(yù)算單位在提供公共產(chǎn)品時(shí)能否按時(shí)保量的完成任務(wù)，由于信息不對(duì)稱(chēng)的存在，財(cái)政部門(mén)不能完全掌握。在此過(guò)程中，預(yù)算單位經(jīng)常截留、挪用資金，或者利用財(cái)政資金謀私利，降低資金使用效率。所以，解決好財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間的委托代理關(guān)系更是重中之重。

委托代理問(wèn)題的根源在于信息的不對(duì)稱(chēng)。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革就是通過(guò)減少信息不對(duì)稱(chēng)的程度來(lái)協(xié)調(diào)財(cái)政資金管理體系中的委托代理關(guān)系。國(guó)庫(kù)集中收付制度改善了財(cái)政資金收付過(guò)程中層層劃撥的方式，減少中間環(huán)節(jié)，縮短信息傳遞的路徑，提高信息透明度，使得財(cái)政部門(mén)作為委托人對(duì)財(cái)政信息更了解，從而也就緩解了委托代理關(guān)系所帶來(lái)的不良后果。

4 制度創(chuàng)新理論

創(chuàng)新的概念和理論是由熊彼得在1912年首次提出的，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴維斯和諾斯繼承了熊彼得的的創(chuàng)新理論，在1971年的《制度變革和美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一書(shū)中通過(guò)研究制度變革的過(guò)程和原因，提出了制度創(chuàng)新的理論。制度總是要與環(huán)境相適應(yīng)，當(dāng)制度不能滿(mǎn)足環(huán)境的要求時(shí)，這就意味著制度本身的收益和成本不能均衡，就必須進(jìn)行創(chuàng)新和改革。

進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中收付制度創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：一是適應(yīng)國(guó)內(nèi)和國(guó)際的環(huán)境要求；二是制度本身相對(duì)于分散型撥付制度來(lái)說(shuō)具有先進(jìn)性。它以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)為基礎(chǔ)，資金繳撥以集中收付為主要形式，一方面改變了層層劃撥的方式，縮短了資金撥付的程序，減少了中間環(huán)節(jié)資金流失的可能性，縮小了舞弊的空間；另一方面，加快資金撥付的過(guò)程，使得基層用款單位能快速高效利用財(cái)政資金，大大提高了資金的使用效率。另外，制度本身的設(shè)計(jì)相對(duì)簡(jiǎn)化，除了程序上的好處，還一定程度上節(jié)約了人力物力等資源。

任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新都有其相應(yīng)的成本，主要有：新制度的宣傳成本，相關(guān)法律法規(guī)的制定成本，對(duì)基層人員的培訓(xùn)成本，在實(shí)行過(guò)程中應(yīng)對(duì)解決新問(wèn)題的成本，以及相關(guān)的軟硬件的資源投入等。相對(duì)于其所能帶來(lái)的具有重大實(shí)質(zhì)意義的收益來(lái)說(shuō)，相應(yīng)成本的投入是值得的，在此背景下，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度創(chuàng)新是符合成本收益原則的。

5 博弈論

博弈論是二人在平等的對(duì)局中各自利用對(duì)方的策略變換自己的對(duì)抗策略，達(dá)到取勝的目的。博弈論考慮游戲中的個(gè)體的預(yù)測(cè)行為和實(shí)際行為，并研究他們的優(yōu)化策略。1944年馮·諾依曼和摩根斯坦將二人博弈推廣到多人博弈，并應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。博弈論以“經(jīng)濟(jì)人”為假設(shè)前提，即認(rèn)為決策是主體理性的，以追求自身利益最大化為最終目標(biāo)，并進(jìn)而進(jìn)行一系列的決策。

在財(cái)政資金管理領(lǐng)域，資金管理者和資金使用者之間形成了一種二人博弈。資金管理者追求自身利益最大化，在資金支出過(guò)程中，制定相關(guān)的規(guī)則來(lái)促使資金使用者遵守，進(jìn)而達(dá)到提高資金使用效率的目的；資金使用者在這個(gè)過(guò)程中，在利益的驅(qū)動(dòng)下，做出對(duì)自身有利的決策，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行截留、挪用，達(dá)到個(gè)人效應(yīng)最大化。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，在財(cái)政資金管理中，形成這樣一種有益的均衡：國(guó)庫(kù)集中收付制度簡(jiǎn)化資金撥付程序，使得資金被高效使用，一方面使得資金管理者付出一定的宣傳、培訓(xùn)、引進(jìn)軟硬件設(shè)施等相關(guān)成本，但是獲得了舞弊行為被有效遏制、財(cái)政政策被充分實(shí)施、財(cái)政資金效率充分發(fā)揮的效果；另一方面，資金使用者雖然喪失了部分尋租利益，但是資金撥付的高效快速，使得資金使用者能夠及時(shí)足額獲得財(cái)政資金，也取得了決策的好處。所以，新制度的實(shí)施從博弈論的角度來(lái)分析，帶來(lái)了一種相對(duì)穩(wěn)定的均衡。

注釋?zhuān)?/p>

①黃有光.福利經(jīng)濟(jì)學(xué).北京：中國(guó)友誼出版公司，1991.

②丁冰.現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō).北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，1999.495.

參考文獻(xiàn)：

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